1/12
Warszawa, 22 lipca 2026 roku
Sprawa: Interpelacja nr 18052 Poseł Jarosław Krajewski w sprawie sposobu
obliczenia stabilizującej reguły wydatkowej na 2025 r. oraz skutków
zastrzeżeń Najwyższej Izby Kontroli
Znak sprawy: PM6.054.3.2026
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 18052 Posła Jarosława Krajewskiego w sprawie
sposobu obliczenia stabilizującej reguły wydatkowej na 2025 r. oraz skutków
zastrzeżeń Najwyższej Izby Kontroli (NIK) uprzejmie przekazuje odpowiedzi na
zadane pytania.
Na wstępie należy podkreślić, że jak wskazuje NIK w Analizie wykonania budżetu
państwa i założeń polityki pieniężnej w 2025 r. (tom II s. 26), kwota wydatków
stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) zastosowana w ustawie budżetowej na
rok 2025 r. została policzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Ad. 1
Kwota planowanych wydatków SRW na rok 2025 została obliczona na podstawie
wzoru zawartego w art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (uofp). Wszystkie parametry niezbędne do obliczenia kwoty wydatków
SRW zostały wskazane oraz omówione w uzasadnieniu do projektu ustawy
budżetowej na rok 2025.
Zgodnie z treścią ww. uzasadnienia, kwota planowanych wydatków SRW na rok
2025, obliczona zgodnie z art. 112aa ustawy o finansach publicznych z
uwzględnieniem art. 39 ustawy z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o
finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, wynosi 1.895.759.355 tys. zł.
Kwota ta została ustalona w oparciu o:
1) kwotę startową za rok 2024 określoną w art. 39 pkt 1 ustawy z dnia 28 czerwca
2024 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw
(WYD*n-1), równą 1.724.188.910 tys. zł,

-- 1 of 12 --

2/12
2) wskaźnik średniookresowej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w
cenach stałych WPKB2025 wynoszący 1,0367 obliczony na podstawie ogłoszonej
przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego łącznej dynamiki wartości
produktu krajowego brutto w cenach stałych za lata 2018–2023, skorygowanej w
sposób określony w art. 112d ust. 6 ustawy o finansach publicznych, oraz rocznej
dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych w roku 2024 i w
roku 2025 prognozowanej w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok
2025,
3) deflator produktu krajowego brutto w roku 2025 na poziomie 1,05,
4) wielkość korekty K2025 w wysokości zgodnej z art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 28
czerwca 2024 o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych
ustaw, tj. w wysokości 0,
5) prognozowaną wartość ogółem działań dyskrecjonalnych, o której mowa w art.
112aa ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wynoszącą 18.919.379 tys. zł.
Szczegółowa lista działań dyskrecjonalnych wraz z wysokością skutków została
przedstawiona w ww. uzasadnieniu.
Ad. 2-3
W zakresie wniosków dotyczących SRW i sformułowanej przez NIK negatywnej
oceny stosowania SRW w 2025 r. oraz zawyżenia, zdaniem NIK, kwoty wydatków
SRW, należy stwierdzić, że - jak wskazuje sama Izba w Wystąpieniu pokontrolnym
– jest to opinia, która opiera się na odmiennym- nieusankcjonowanym w prawie -
podejściu dotyczącym roli SRW i oczekiwaniach NIK, w stosunku do polskich ram
fiskalnych.
Podkreślić należy, że kwota wydatków SRW na 2025 r. została policzona zgodnie z
obowiązującymi przepisami prawa, co potwierdza NIK. Uwzględnienie sugestii NIK
w zakresie obliczenia i stosowania SRW oznaczałoby zaś:
 patrzenie na SRW w oderwaniu od całego systemu finansów publicznych, bez
uwzględnienia kontekstu i skutków, jakie takie podejście mogłoby przynieść,
 wymuszenie - nieoczekiwanej nawet przez Radę UE i Komisję Europejską (w
ramach procedury nadmiernego deficytu, EDP) - skokowej konsolidacji
finansów publicznych, której negatywne konsekwencje byłyby wymierne
zarówno w obszarze spowolnienia rozwoju gospodarczego, jak i dla
społeczeństwa,
 niespójność samej SRW z wprowadzanymi zmianami prawnymi, w szczególności
zmiany zakresu reguły zarówno zakresowe, jak i transakcyjne powinny być co do
zasady neutralne w roku rozszerzenia.
W dniu 19.06.2026 r. opublikowano na stronie internetowej Ministerstwa
Finansów stanowisko Ministerstwa Finansów dot. zastrzeżeń NIK do stabilizującej
reguły wydatkowej przedstawionych w Analizie wykonania budżetu państwa i założeń
polityki pieniężnej w 2025 r.1, w którym uznaje za niezasadne postulowane przez
NIK korekty kwoty wydatków SRW na łączną wartość 84,5 mld zł, w szczególności
obejmujące:
1. zaliczki netto na zakup sprzętu wojskowego w 2023 r. w kwocie 51,7 mld zł
Wniosek ten został oparty na błędnych założeniach NIK w zakresie klauzuli
obronnej SRW. NIK zakłada, że klauzula obronna wyłącza zaliczki na zakup
1 https://www.gov.pl/web/finanse/stanowisko-ministerstwa-finansow-dot-zastrzezen-nik-
do-stabilizujacej-reguly-wydatkowej-przedstawionych-w-analizie-wykonania-budzetu-
panstwa-i-zalozen-polityki-pienieznej-w-2025-r

-- 2 of 12 --

3/12
sprzętu wojskowego z SRW. Tymczasem klauzula obronna dostosowuje
limit wydatków w SRW, który ma charakter kasowy, do planowanych
wydatków obronnych w ujęciu memoriałowym (ujęcie spójne z
rekomendacjami EDP i sposobem liczenia krajowej klauzuli wyjścia),
poprzez uwzględnienie różnic między wydatkami w ujęciu kasowym a
memoriałowym. Wszystkie kasowe wydatki obronne, ponoszone przez
budżet państwa, jak i Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, są uwzględniane w
SRW.
2. wartość skarbowych papierów wartościowych (SPW) w kwocie 23,6 mld zł
Włączenie SPW do SRW stanowiło realizację wniosków z tzw. Białej Księgi
wcześniejszych postulatów NIK, przedstawionych w poprzednich
kontrolach, m.in. z 2022 r., oraz wniosków z przeglądu SRW zrealizowanego
w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności
(KPO). Uwzględniona w SRW kwota skarbowych papierów wartościowych
odpowiada limitowi zapisanemu w ustawie budżetowej na rok 2024. Jest
jednocześnie spójna ze stosowanym w SRW podejściem opierania kwot
startowych SRW na wydatkach planowanych (limitowych).
3. dochody z opłaty mocowej w kwocie 8 mld zł
Wyeliminowanie efektu tego działania jest bezprzedmiotowe, gdyż w
2024 r. kwota startowa została określona na podstawie wydatków
limitowych z ustawy budżetowej. Podejście do działań dyskrecjonalnych
było więc analogiczne jak w roku 2015, w którym po raz pierwszy
zastosowano SRW w procesie budżetowym.
4. skutek rozszerzenia systemu SENT w kwocie 1,2 mld zł
Zastosowane podejście było zgodne z obowiązującymi przepisami uofp. W
momencie opracowywania projektu ustawy budżetowej na rok 2025
istniała podstawa prawna - wpis do wykazu prac legislacyjnych Rady
Ministrów, który stanowił wystarczający warunek do ujęcia planowanego
przez rząd działania w SRW. Zgodnie z uofp w przypadku opóźnienia
wejścia w życie działania dyskrecjonalnego jego wartość może być
aktualizowana w kolejnym roku. Podejście to jest jednocześnie bardziej
restrykcyjne niż podejście stosowane przez Komisję Europejską w regułach
UE, gdzie do uwzględnienia skutku danego działania w regułach wystarczy
wiarygodna zapowiedź rządu.
Ad. 5
Resort Finansów nie podziela argumentów i oczekiwań NIK w zakresie SRW, o
czym wielokrotnie informował NIK, zarówno w trakcie kontroli, jak i na etapie
zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego na
podstawie art. 54 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izby Kontroli
(ustawa o NIK). Szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do zastrzeżeń NIK
zostało przedstawione Prezesowi NIK pismem z dnia 17.04.2026 r. nr
BP6.0811.3.2026 w związku z Wystąpieniem pokontrolnym Najwyższej Izby
Kontroli z kontroli nr P/25/011 „Opracowanie ustawy budżetowej na rok 2025” na
podstawie art. 54 ustawy o NIK, jak również pismami w trakcie kontroli. Ponadto
6.07.2026 Ministerstwo przekazało na podstawie art. 62 ww. ustawy informacje o
sposobie wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub
przyczynach niepodjęcia tych działań.
Wśród głównych ustaleń i wniosków pokontrolnych przedstawionych przez NIK w
zakresie SRW Ministerstwo uznaje za niezasadne:

-- 3 of 12 --

4/12
I. Zastrzeżenia do Części IV Wnioski, w zakresie wniosków z wystąpienia
pokontrolnego P/24/011 Opracowanie ustawy budżetowej na rok 2024, które w
opinii NIK pozostały aktualne
1. Należy podjąć prace legislacyjne nad wyeliminowaniem rozwiązań prawnych
umożliwiających omijanie lub niewłaściwe stosowanie stabilizującej reguły
wydatkowej.
Wniosek ten jest oparty na błędnych założeniach, w szczególności abstrahuje od
zmian wprowadzonych w regułach europejskich2, których implementację stanowi
SRW. Zmiany te stanowiły główną przyczynę zmian prawnych wprowadzonych w
ramach ustawy z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1089) oraz ustawy z dnia 20 grudnia
2024 r. o Radzie Fiskalnej (Dz. U. 2025 poz. 39).
SRW podlegała ocenie przez międzynarodowe instytucje takie jak Komisja
Europejska (KE) i Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW). W obu
przypadkach dokonane zmiany w SRW zostały pozytywnie ocenione.
Co roku KE publikuje Fiscal Governance Database, czyli bazę danych dla
wszystkich krajowych reguł fiskalnych w Europie, gdzie dokonuje oceny
poszczególnych elementów reguł, jak również jej skuteczności ex post i ex ante.
Mechanizm korygujący SRW został oceniony przez KE na maksymalnym poziomie.
MFW w dokumencie poddającym analizie skuteczność reguł fiskalnych z września
2025 r.3 podkreśla, że Polska, jako jedno z sześciu spośród ponad 120 państw
posiadających reguły fiskalne, posiada mechanizm korygujący o wysokiej
skuteczności, który ogranicza ryzyko fiskalne.
Ponadto, MFW w publikacji z października 2025 r.4 wskazuje, że mechanizm
korygujący zawarty w polskiej SRW, jest jednym z czterech spośród mechanizmów
stosowanych w krajów europejskich, mających zastosowanie ex ante.
Przegląd funkcjonowania SRW w latach 2019-2023 był drugim przeglądem SRW
przeprowadzonym przez Ministerstwo Finansów. Kolejny przegląd przewiduje się
za lata 2024-2028. Jest to więc cykliczne narzędzie, wprowadzone na stałe w uofp
(art.112dc) w ramach ustawy o Radzie Fiskalnej, które umożliwia przeprowadzenie
pogłębionych analiz na danych za 5-letni okres funkcjonowania SRW
i wprowadzenie ewentualnych zmian prawnych. Przeprowadzenie przeglądu
funkcjonowania SRW w latach 2019-2023 stanowiło realizację kamienia milowego
A4G w ramach KPO, co oznacza, że zarówno sam proces przeglądu, jak i jego
realizacja były przedmiotem analiz i oceny ze strony KE. W celu zapewnienia
większej bezstronności i szerszego spojrzenia analizy i rekomendacje w ramach
przeglądu opracowano wspólnie z ekspertami MFW. Przeprowadzenie przeglądu
2 Pakiet aktów prawnych reformujących unijne ramy zarządzania gospodarczego:
1) dyrektywę Rady (UE) 2024/1265 z dnia 29 kwietnia 2024 r. zmieniającą dyrektywę
2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich,
2) rozporządzenie Rady (UE) 2024/1264 z dnia 29 kwietnia 2024 r. zmieniające
rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury
nadmiernego deficytu,
3) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia
2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie
wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr
1466/97.
3 https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2025/09/26/fiscal-rules-robust-
correction-mechanisms-and-sovereign-spreads-570557
4 https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2025/10/03/fiscal-rules-and-fiscal-
councils-recent-trends-and-revisions-since-the-pandemic-570622

-- 4 of 12 --

5/12
oraz prawdopodobne zmiany legislacyjne w SRW Ministerstwo Finansów
komunikowało ex ante od 2021 r., tj. od przyjęcia KPO, również w odpowiedzi na
wystąpienia pokontrolne NIK.
Przegląd SRW przeprowadzony w 2024 r. przez Ministerstwo Finansów we
współpracy z MFW potwierdził zasadność dostosowania reguły do
zreformowanych ram fiskalnych UE oraz jej wzmocnienie w zakresie odporności na
zmieniające się uwarunkowania zewnętrzne. Na podstawie przeglądu SRW
powstał raport będący realizacją kamienia milowego A4G, a także publikacja MFW,
a rekomendacje zaprezentowane w raporcie były podstawą do przeprowadzenia
zmian legislacyjnych.
W tym miejscu należy rozdzielić zmiany legislacyjne o charakterze
dostosowawczym, które są wprowadzane ze względu na dynamicznie zmieniające
się otoczenie zewnętrzne (również na poziomie UE), od pogłębionych zmian
opartych o eksperckie analizy zarówno MF, jak i podmiotów zewnętrznych (MFW,
KE), które umożliwiają lepsze funkcjonowanie SRW. W świetle powyższego nie
znajduje potwierdzenia teza NIK, że „SRW stała się niestabilnym narzędziem
zarządzania finansami publicznymi o malejącej skuteczności”.
SRW zapewnia implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy Rady
2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych
państw członkowskich, zobowiązującej państwa członkowskie do posiadania
numerycznych reguł fiskalnych, które w wieloletniej perspektywie skutecznie
wspierają realizację przez sektor gg jako całość, wynikających z Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej zobowiązań państw członkowskich w obszarze
polityki budżetowej. Reguły te w szczególności powinny wspierać stosowanie się
do wartości odniesienia dotyczących deficytu i długu zgodnie z Traktatem o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, biorąc pod uwagę elastyczność reguł fiskalnych
na poziomie UE, umożliwiającą szybkie reagowanie na zmieniające się
uwarunkowania zewnętrzne polityki gospodarczej.
Oznacza to, że reguła ta nie może i nie powinna ignorować metodyki ESA2010
i sposobu ustalania wg tej metodyki wartości długu i deficytu sektora gg.
Konstrukcja reguł fiskalnych powinna być wypadkową prostoty i skuteczności, z
poszanowaniem krajowych rozwiązań (dominacja podejścia kasowego w systemie
finansów publicznych - w budżety kluczowych podmiotów, tj. budżet państwa i
budżety jednostek samorządu terytorialnego są oparte na podejściu kasowym).
NIK niezasadnie zatem wskazuje, że SRW jest rozwiązaniem krajowym i nie wynika
wprost z przepisów UE, w związku z czym należy dążyć do stworzenia skutecznego
mechanizmu stabilizującego, nawet jeśli określone rozwiązania nie mają
bezpośredniego oparcia w systemie rachunków narodowych ESA2010. W
rzeczywistości konstrukcja SRW odwołuje się do metodyki ESA w następującym
zakresie:
1. zakresem SRW objęte są wydatki funduszy utworzonych, powierzonych lub
przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego na podstawie odrębnych
ustaw, a więc jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych
w rozumieniu art. 9 ustawy o finansach publicznych. Jednostki te są częścią
sektora gg (metodyka ESA2010);
2. paramentami uruchamiającymi mechanizm korekty (podstawowy) są
wskaźniki obliczone wg zasad ESA2010, tj. wartość relacji wyniku
nominalnego sektora gg w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr
479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie
procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu

-- 5 of 12 --

6/12
ustanawiającego Wspólnotę Europejską do produktu krajowego brutto lub
wartość relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w
rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r.
o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego
deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską
do produktu krajowego brutto;
3. w przypadku zatwierdzenia przez Radę Unii Europejskiej ścieżki wydatków
netto, o której mowa w art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej
koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru
budżetowego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97,
wielkość korekty kwoty wydatków Kn, o której mowa w art. 112aa ust. 1,
odpowiada dostosowaniu zgodnemu ze ścieżką wydatków netto
zatwierdzoną przez Radę Unii Europejskiej w trybie art. 17 tego
rozporządzenia;
4. w przypadku działań dyskrecjonalnych mających wpływ na kwotę
wydatków stosuje się definicje unijne (działania dyskrecjonalne, o których
mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263
z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk
gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz
uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97; podatki lub składki,
o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu
rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej).
Nie jest zatem zasadne kwestionowanie oparcia SRW na metodologii rachunków
narodowych ESA2010, przy równoczesnym posługiwaniu się przez NIK wszystkimi
kluczowymi miernikami nierównowagi fiskalnej opartymi właśnie na tej metodyce.
Zarówno podejście kasowe, jak i memoriałowe mają swoje zalety i ograniczenia,
jednak od wielu dziesięcioleci współistnieją w systemach rachunkowości jako
uzupełniające się perspektywy oceny sytuacji finansowej. Przepływy kasowe nie
zawsze przesądzają o powstaniu wydatku ekonomicznego, podobnie jak jego brak
nie oznacza, że wydatek w sensie ekonomicznym nie powstał. To w ramach ESA
rozstrzygające znaczenie ma to, czy dana operacja jest klasyfikowana jako
transakcja finansowa czy niefinansowa. W warunkach rachunkowości budżetowej
narzędziem prowadzenia bieżącej polityki fiskalnej pozostaje ujęcie kasowe, lecz
cele i oceny w obszarze finansów publicznych formułowane są w ujęciu
memoriałowym, spójnym z rachunkami narodowymi i metodą liczenia PKB, do
którego odnoszone są kluczowe miary deficytu i długu sektora gg. Stąd znajomość
i rozumienie metodyk ESA jest niezbędne do prawidłowej interpretacji danych
fiskalnych, oceny stanu sektora gg, a także konstrukcji SRW.
Zmiany w SRW należy zatem interpretować w kontekście zmian zachodzących w
regułach na poziomie europejskim, a także zmian otoczenia zewnętrznego. Wzrost
złożoności SRW jest bezpośrednią konsekwencją rosnącej złożoności ram
fiskalnych UE, które zgodnie z ww. dyrektywą przepisy ustawy o finansach
publicznych w zakresie SRW implementują do krajowego systemu prawnego.
Pomijanie tego faktu, jak ma to miejsce w analizie NIK, prowadzi do niewłaściwej
oceny i wniosków zarówno w zakresie konstrukcji reguły, jak i koniecznych z ww.
przyczyn ostatnich jej zmian.
II. Wnioski z Wystąpienia pokontrolnego P/25/011 Opracowanie ustawy
budżetowej na rok 2025
Ad. Wniosek nr 1

-- 6 of 12 --

7/12
Wyeliminowanie z obliczeń kwoty wydatków SRW zaktualizowanej wartości:
a) skarbowych papierów wartościowych uwzględnionych w kwocie startowej z
2024 r., z wyjątkiem SPW przekazanych jednostkom zaliczanym do sektora
instytucji rządowych i samorządowych, nieobjętych stabilizującą regułą
wydatkową,
b) kwoty z 2023 r. obliczonej zgodnie z metodyką obliczania klauzuli obronnej na
2024 r.
W odniesieniu do punktu a) – wniosek został oparty na błędnych założeniach w
zakresie procesu planowania nieodpłatnego przekazywania SPW do jednostek
sektora gg. Wewnętrzna spójność SRW wymaga uwzględniania na etapie
planowania wielkości planowanych/poziomów limitowych. Ewentualne korekty w
SRW są możliwe dopiero na podstawie faktycznego wykonania.
Uwzględnienie rzeczywistych/wykonanych danych w zakresie przekazanych
nieodpłatnie SPW w 2024 r. do jednostek sektora gg nieobjętych SRW nastąpiło w
projekcie ustawy budżetowej na rok 2026. Dokonało się to, wraz z aktualizacją, -
zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1089) - kwoty wydatków
SRW na rok 2025, uwzględnionej przy obliczeniu kwoty wydatków na rok 2026.
W zakresie danych dotyczących SPW przyjętych do kwoty wydatków SRW na rok
2025 na etapie opracowania projektu ustawy budżetowej dostępny był limit
wartości nominalnej nowo wyemitowanych SPW w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy
budżetowej na rok 2024, a nie zdeterminowany plan ich przekazania w podziale na
kategorie oraz szczegółowe kierunki finansowania.
Ustawa okołobudżetowa na rok 20255 zawierała przepisy dotyczące możliwości, a
nie obligatoryjności, nieodpłatnego przekazywania SPW wskazanym w tej ustawie
jednostkom/grupom jednostek (art. 7-8). Analogiczna sytuacja wystąpiła w
zakresie budżetu na rok 20246. Wynika to wprost z harmonogramu planowania i
publikacji dokumentów dotyczących zarządzania długiem Skarbu Państwa.
Kwota rzeczywiście przekazanych nieodpłatnie SPW, stanowiąca podstawę
korekty kwoty wydatków SRW w 2026 r., została wykazana w Omówieniu
sprawozdania za okres 1 stycznia do 31 grudnia 2024 r. i wyniosła ok. 17,4 mld zł,
czyli była niższa o ok. 6,6 mld zł (27,5%) niż planowana i niższa niż niewykorzystana
w 2025 r. przestrzeń wydatkowa. Podobne podejście stosowane jest przy
aktualizacji skutków działań dyskrecjonalnych. Pokazuje to, że zaproponowane
przez NIK podejście, zgodnie z którym w kwocie startowej należało uwzględnić
jedynie wartość skarbowych papierów wartościowych planowanych do
nieodpłatnego przekazania uczelniom publicznym jest błędne, nie tylko ze względu
na sztuczne zaniżenie kwoty wydatków SRW z tytułu faktycznie przekazanych
papierów skarbowych (o 98,2%), ale też błąd zakresowy, tj. pominięcie w kalkulacji
innych jednostek zaliczanych do sektora gg, które są wyłączone z tej reguły, np.
PKP PLK S.A.
W tym kontekście należy zauważyć, że SRW jest regułą kasową. Zrównanie na
potrzeby SRW nieodpłatnego przekazania SPW przez organy i jednostki objęte
SRW jednostkom sektora gg z wydatkiem było transakcyjnym rozszerzeniem
reguły. Konieczne było więc skorygowanie kwoty startowej o wartość tego
5 Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji
ustawy budżetowej na rok 2025.
6 Ustawa z dnia 16 stycznia 2024 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji
ustawy budżetowej na rok 2024.

-- 7 of 12 --

8/12
rozszerzenia, gdyż - zgodnie z przyjętą koncepcją SRW - zmiany zakresu reguły
zarówno zakresowe, jak i transakcyjne powinny być co do zasady neutralne w roku
rozszerzenia. Odnosząc się do stwierdzonych przez NIK nieprawidłowości
dotyczących ujmowania w SRW nieodpłatnego przekazywania SPW wyłącznie
jednostkom zaliczanym do sektora gg należy podkreślić, że SRW ma służyć kontroli
wydatków sektora gg. Natomiast zadaniem SRW nie jest kontrola wydatków
jednostek spoza sektora gg, zatem włączanie SPW przekazywanych poza ten
sektor gg nie ma uzasadnienia.
W odniesieniu do punktu b) – wniosek został oparty na błędnych założeniach w
zakresie klauzuli obronnej SRW. Wszystkie kasowe wydatki obronne, ponoszone
przez budżet państwa, jak i Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, są uwzględniane w
SRW.
Od projektu ustawy budżetowej na 2024 r. wprowadzono klauzulę obronną, której
zadaniem jest specjalne traktowanie wydatków obronnych, co jest zgodne z
priorytetami polityki fiskalnej na poziomie zarówno krajowym, jak i unijnym.
NIK niewłaściwie zakłada, że klauzula obronna wyłącza zaliczki na zakup sprzętu
wojskowego z SRW. Tymczasem klauzula obronna dostosowuje limit wydatków w
SRW, który ma charakter kasowy, do planowanych wydatków obronnych w ujęciu
memoriałowym (ujęcie spójne z rekomendacjami EDP i sposobem liczenia krajowej
klauzuli wyjścia), poprzez uwzględnienie różnic między wydatkami w ujęciu
kasowym a memoriałowym. Kasowe przedpłaty na sprzęt wojskowy nie mają
bowiem odzwierciedlenia w obliczanym metodą memoriałową wyniku sektora gg, a
dopiero dostawy zwiększają wydatki i w efekcie deficyt gg. W SRW zastosowano
podejście uspójniające do podejścia stosowanego w regułach unijnych tak, aby
nadwyżka przedpłat na sprzęt wojskowy (niewpływająca na deficyt gg) nad
wartością dostarczonego sprzętu wojskowego, nie ograniczała w danym roku
przestrzeni wydatkowej. Ponadto zgodnie z przyjętą koncepcją kwota startowa
korygowana jest o zmiany wynikające ze zmiany formuły SRW oraz o zmiany
dotyczące zakresu SRW (zarówno transakcyjne, jak i zakresowe).
Poprawność zastosowanego w SRW podejścia potwierdza dokonana przez KE
ocena zgodności wydatków sektora gg w 2025 r. z rekomendacjami procedury
nadmiernego deficytu i unijnej krajowej klauzuli wyjścia (National Escape Clause,
NEC). Zgodnie z szacunkami KE opublikowanymi 3 czerwca b.r., uwzględniając
elastyczność przyznaną w ramach NEC, zapewniona została spójność z zaleceniami
Rady. Ocena ta obejmowała również rok 2024, na podstawie którego ustalono
kwotę startową SRW na rok 2025, której poprawność NIK również kwestionuje.
KE oceniła, że w latach 2024-2025 Polska podjęła skuteczne działania w celu
redukcji nadmiernego deficytu. W efekcie procedura EDP jest zawieszona7.
2. Ad. Wniosek nr 2
Wycofanie z obliczeń kwoty wydatków SRW planowanej na 2025 r. skutku
rozszerzenia na wszystkie podmioty systemu SENT w zakresie przewozu betonu
gotowego do wylania.
Wniosek został oparty na błędnych założeniach w zakresie sposobu działania SRW.
Mechanizm uwzględniania działań dyskrecjonalnych w SRW zapewnia spójność
działań Rządu. Zgodnie ze stosowanym w SRW podejściem, aktualizacji lub
7 Komisja Europejska, Sprawozdanie krajowe 2026 – Polska towarzyszące dokumentowi:
Zalecenie dotyczące ZALECENIA RADY w sprawie polityki gospodarczej, polityki
społecznej, polityki zatrudnienia, polityki strukturalnej i polityki budżetowej Polski

-- 8 of 12 --

9/12
wycofania działań dyskrecjonalnych (tzw. DRM) dokonuje się na podstawie art.
112aa ust. 1 uofp.
W SRW stosuje się ujednolicone podejście do wszystkich działań dyskrecjonalnych,
na podstawie obowiązujących przepisów uofp. Zgodnie z konstrukcją SRW
działanie dyskrecjonalne jest ujmowane w kwocie wydatków SRW m. in. na
podstawie przyjętych i ogłoszonych rozwiązań prawnych. Zgodnie z wytycznymi
DRM działania o charakterze legislacyjnym, są to działania które zostały wpisane
do wykazu prac legislacyjnych i programowych RM albo w przypadku projektów
poselskich są co najmniej po drugim czytaniu w Sejmie albo zostały przyjęte przez
RM albo Parlament albo zostały opublikowane w Dz. U. lub M.P. Podejście to jest
jednocześnie bardziej restrykcyjne niż podejście stosowane przez KE, w którym –
na etapie szacunku ścieżki wydatków - do zaklasyfikowania działania do DRM
wystarczy oficjalna, wiarygodna zapowiedź.
W odniesieniu do działania dotyczącego SENT należy podkreślić, że w momencie
opracowywania projektu ustawy budżetowej (PUB2025) istniała podstawa prawna
- wpis do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, co w stanowiło
wystarczający warunek do jego ujęcia jako DRM w SRW.
Przepisy SRW przewidują wycofanie lub aktualizację skutków działania
dyskrecjonalnego w roku kolejnym, jeżeli rozwiązanie nie zostanie wdrożone lub
jego efekty nie zmaterializują się.
W tym kontekście wskazać należy również, że sam NIK zauważa, że DRM zostały
oszacowane ostrożnie. W efekcie nawet w przypadku braku realizacji dochodów z
tytułu rozszerzenia SENT nie występowało zagrożenie przeszacowania łącznej
kwoty DRM do SRW.
3. Ad Wniosek nr 3
Pomniejszenie wydatków objętych stabilizującą regułą wydatkową o:
a) wydatki na realizację programów współfinansowanych z budżetu Unii
Europejskiej sfinansowane z innych środków niż środki z budżetu państwa,
Kwota wydatków SRW na 2025 r. została policzona spójnie z wymogami reguł UE,
które zgodnie z dyrektywą Rady UE SRW implementuje do krajowego systemu
prawnego. Od 2024 r. z reguły unijnej wyłączono krajowe wydatki na
współfinansowanie programów objętych finansowaniem z Unii Europejskiej.
W 2024 r. wprowadzono istotne zmiany w uofp w zakresie SRW, które miały
zastosowanie po raz pierwszy do PUB2025. Zmiany te były wynikiem ww.
przeglądu SRW przeprowadzonego przy współpracy z MFW zrealizowanego w
ramach KPO. Implementacja zmian nie byłaby możliwa bez odpowiedniej
modyfikacji metodyki obliczania SRW, o czym NIK wspomina w Wstąpieniu
pokontrolnym.
Celem zmian wprowadzonych w 2024 r. było uspójnienie SRW ze zmianami w
regułach UE. Wyłączenie z SRW wydatków na krajowe współfinansowanie
projektów objętych finansowaniem z Unii Europejskiej wynika zaś bezpośrednio z
tych zmian.
Mechanizm ten ma na celu zapewnienie zgodności wymogów krajowej reguły
wydatkowej z wymogami reguł w UE, w szczególności w kontekście procedur
monitorowania wydatków pierwotnych netto w ramach procedury EDP.
NIK abstrahuje od zmian w unijnych ramach fiskalnych, których implementację na
gruncie krajowym zapewnia SRW. Dlatego sugestie NIK nie znajdują uzasadnienia.

-- 9 of 12 --

10/12
Ad. 4
Jak wskazano już wyżej, Ministerstwo Finansów nie podziela argumentów i
oczekiwań NIK w zakresie zmian w SRW.
Zmiany wprowadzone w regule w 2024 r. zapewniają automatyczną implementację
w SRW rekomendacji EDP i NEC w procesie budżetowym i w efekcie spójność
działania SRW z wymogami reguł UE. Potwierdza to opublikowana przez KE
3 czerwca br. ocena polskiej polityki fiskalnej. Według szacunków KE wzrost
wydatków netto sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2025 r. mieścił
się w ramach elastyczności wynikającej z krajowej klauzuli wyjścia, której celem
jest umożliwienie realizacji podwyższonych wydatków obronnych (takie klauzule
stosowane są również przez inne kraje UE). Ocena ta obejmowała również rok
2024, na podstawie którego ustalono kwotę startową SRW na rok 2025, której
poprawność NIK kwestionuje. KE oceniła, że w latach 2024-2025 Polska podjęła
skuteczne działania w celu redukcji nadmiernego deficytu. W efekcie procedura
EDP jest zawieszona.
Ad. 6 i 8
Należy ponownie podkreślić, że SRW podlegała ocenie przez międzynarodowe
instytucje takie jak KE i MFW. W obu przypadkach dokonane zmiany w SRW
zostały pozytywnie ocenione (por. odpowiedź na pytanie 5).
Ponadto na mocy ustawy z 20 grudnia 2024 r. o Radzie Fiskalnej, od 1 stycznia
2026 r. funkcjonuje w Polsce nowa, niezależna instytucja, której utworzenie ma na
celu wzmocnienie przejrzystości finansów publicznych w Polsce. Szczegółowy opis
mandatu Rady Fiskalnej zawiera Załącznik 2 do Informacji o działaniach podjętych
przez Polskę w celu realizacji zalecenia Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu,
przyjętej przez Radę Ministrów w październiku 2025 r., dostępnej na stronie:
https://www.gov.pl/web/finanse/sredniookresowy-plan-budzetowo-strukturalny
W nawiązaniu do pytania 8, funkcjonowanie SRW podlega okresowym przeglądom.
Pierwsza ocena, przeprowadzona w 2018 r., objęła pierwsze pięć lat jej
funkcjonowania. Kolejny ww. przegląd, przeprowadzony pod koniec 2023 r. i w
2024 r. przez Ministerstwo Finansów we współpracy z MFW, oceniał okres 2019–
2023 i stanowił element kamienia milowego A4G w ramach KPO. Przegląd ten
dostarczył kompleksowej oceny skuteczności reguły, w tym stosowania klauzul
wyjścia i powrotu, jej wpływu na utrzymanie deficytu i długu sektora gg poniżej
wartości referencyjnych oraz jej właściwości antycyklicznych. Jednocześnie
nałożono na Ministra Finansów obowiązek (art. 112dc uofp) nie rzadziej niż co 5 lat
dokonywania przeglądu stosowania przepisów w zakresie SRW oraz sporządzenia i
opublikowania informacji o ich stosowaniu. Informacja ta, zgodnie z art. 112dc
ust. 2 uofp, zawiera w szczególności:
1) ocenę, w jakim stopniu przepisy art. 112aa-112ac i art. 112d-112db realizują
cele numerycznych reguł fiskalnych wynikające z art. 5 dyrektywy Rady
2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych
państw członkowskich, z odniesieniem do oceny Rady Fiskalnej, o której mowa w
art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o Radzie Fiskalnej;
2) ewentualne rekomendacje w zakresie zmian w przepisach prawa mających na
celu zwiększenie efektywności oraz operacyjności rozwiązań zawartych w art.
112aa-112ac i art. 112d-112db.
Kolejny przegląd SRW jest zaplanowany na rok 2029.

-- 10 of 12 --

11/12
Jak wskazano już w odpowiedzi na pytanie 5, w raporcie z ww. przeglądu
funkcjonowania SRW w latach 2019-20238 MFW ocenia polską SRW jako
skuteczny i dobrze funkcjonujący element krajowych ram fiskalnych.
MFW w tym raporcie wskazuje, że od momentu jej wprowadzenia w 2015 r. SRW
dobrze służyła Polsce, stając się kluczową kotwicą polityki fiskalnej. SRW posiada
szereg korzystnych cech konstrukcyjnych, w tym komponent antycykliczny
stabilizujący wydatki sektora gg w okresach spowolnienia gospodarczego.
Jednocześnie reguła zapewnia odpowiednią elastyczność, umożliwiając czasowe
odejście od limitów w sytuacjach silnych szoków oraz powrót do reguły po ich
ustąpieniu. MFW podkreśla również, że symulacje przeprowadzone w ramach
przeglądu potwierdzają, iż przy właściwie zaprojektowanym mechanizmie
korygującym ścieżka wydatkowa wynikająca z SRW jest zasadniczo spójna z
unijnymi ramami wydatkowymi, co potwierdza jej skuteczność jako narzędzia
kotwiczącego politykę fiskalną. Właśnie w efekcie tych analiz dokonanych
wspólnie z MFW wprowadzono zmiany w mechanizmie korygującym SRW,
uspójniające z ww. zmienionymi wymogami reguł UE, które weszły w życie w lipcu
2024 r.
Zarówno proces przeglądu SRW, stanowiącego realizację kamienia milowego A4G,
jak i jego realizacja, były przedmiotem analiz i oceny ze strony KE. Wniosek o
płatność został zatwierdzony przez KE w kwietniu br. bez dodatkowych
zastrzeżeń, co potwierdza realizację kamienia milowego zgodnie z wymaganiami.
Ponadto, w Raportach o Konwergencji z 2027 KE uznała, że po uwzględnieniu
elastyczności wynikającej z NEC Polska podjęła skuteczne działania, a procedura
nadmiernego deficytu została zawieszona. Raporty pozytywnie odnotowują
reformy ram fiskalnych, w tym przegląd SRW, głównej reguły fiskalnej w Polsce,
aby wesprzeć dostosowanie się do nowych ram fiskalnych UE. W ramach tej
reformy Polska stała się czwartym państwem członkowskim UE, które
wprowadziło mechanizm korekty ex ante.
Ad. 7
Kwota planowanych wydatków SRW, obliczona na potrzeby projektu ustawy
budżetowej na podstawie wzoru zawartego w art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych oraz wszystkie parametry niezbędne do jej
obliczenia (tj. kwota startowa za rok poprzedzający rok budżetowy, wskaźniki
makroekonomiczne oraz wartości działań dyskrecjonalnych) zawarte są w
uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej.
Zgodnie z art. 139 uofp to Minister Finansów i Gospodarki przedstawia Radze
Ministrów projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem.
8 https://www.imf.org/en/publications/technical-assistance-
reports/issues/2024/06/12/republic-of-poland-technical-assistance-report-aligning-the-
stabilizing-expenditure-rule-to-550235

-- 11 of 12 --

12/12
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Hanna Majszczyk
podsekretarz stanu
w Ministerstwie Finansów

-- 12 of 12 --