tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/7
Warszawa, 23 kwietnia 2025 roku
Sprawa: Interpelacja nr 9063 w sprawie Programu Współdziałania
Znak sprawy: DKP6.054.1.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Szanowny Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
W odpowiedzi na interpelację nr 9063 Pana Posła Janusza Kowalskiego w sprawie
Programu Współdziałania poniżej przekazuję odpowiedzi na zadane pytania:
1. Jakie w ocenie Pana Ministra są przyczyny tego, że tylko 14 podmiotów
uczestniczy w Programie Współdziałania?
Odpowiadając na to pytanie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić jaka była geneza
wprowadzenia Programu Współdziałania (ang. cooperative compliance
programme) w Polsce.
Geneza Programu Współdziałania
Idea wdrożenia tego typu programu nie narodziła się w Polsce. Programy
cooperative compliance zaczęto wprowadzać na świecie w pierwszej dekadzie XXI
wieku (ok. 2005r.). Początkowo programy wdrożono w Holandii, Irlandii i USA –
a obecnie programy te wprowadziło lub wprowadza już kilkadziesiąt państw na
świecie, w tym m.in.: Austria, Belgia, Włochy, Australia. Celem wdrożenia tego typu
programu była chęć zwiększenia efektywności systemu podatkowego dzięki
rozszerzeniu katalogu form nadzoru również na działania o charakterze
niewładczym. Zgodnie z założeniami, wykorzystywanie przez administracje
skarbową zarówno restrykcyjnych metod oddziaływania na podatników
(demonstrujących jej siłę) jak i nierestrykcyjnych (budujących zaufanie do niej) jest
dużo bardziej skuteczne, niż model administracji oparty wyłącznie na podejściu
władczym. Niewładczy nadzór zwiększa bowiem poziom dobrowolności

-- 1 of 7 --

2/7
i poprawności realizacji obowiązków podatkowych, przyczyniając się dzięki temu do
stabilności wpływów budżetowych oraz zmniejszenia wydatków związanych
z poborem podatków.
Programy cooperative compliance wdrożone przez inne administracje skarbowe
opierają się na dobrowolnej, transparentnej i ścisłej współpracy z największymi
podatnikami w celu zapewnienia prawidłowości ich rozliczeń podatkowych.
Współpraca w ramach tego typu programów opiera się na zaufaniu oraz na
prewencji, czyli rozwiązywaniu zagadnień potencjalnie spornych przed złożeniem
deklaracji podatkowej. Celem tych programów jest zagwarantowanie pewności
stosowania prawa podatkowego. Programy te są adresowane do dużych
podatników, bo to właśnie te podmioty dokonują najczęściej agresywnej
optymalizacji podatkowej, gdyż ekonomiczna „opłacalność” optymalizacji
podatkowej wzrasta wraz z kwotą dochodów, których ma ona dotyczyć. Wynika to
przede wszystkim z konieczności poniesienia, często znacznych, kosztów obsługi
całego procesu. Innym powodem ograniczenia Programu tylko do największych
podmiotów jest konieczność wdrożenia przez uczestnika Programu odpowiedniej
jakości wewnętrznych mechanizmów nadzoru nad prawidłowością rozliczeń
podatkowych, czyli ram wewnętrznego nadzoru podatkowego (ang. tax framework
control). Wdrożenie i utrzymanie tych mechanizmów wymaga od podatnika
zapewnienia odpowiednich zasobów osobowych, technicznych oraz finansowych.
Dlatego też programy typu cooperative compliance mają charakter elitarny. Nie
każdy podmiot może i chce do niego przystąpić. Jest on adresowany tylko do
największych podmiotów gospodarczych, które z jednej strony chcą prawidłowo
realizować obowiązki podatkowe, z drugiej zaś mają ku temu odpowiednie
możliwości, ponieważ wdrożyły dojrzałe ramy wewnętrznego nadzoru
podatkowego (dalej także RWNP). Zatem także w innych krajach, które
zdecydowały się na wdrożenie tego typu programu populacja podmiotów w nim
uczestniczących jest bardzo ograniczona1.
Wdrożenie Programu Współdziałania w Polsce
Koncepcja wdrożenia Programu Współdziałania (dalej także Program) w Polsce
powstała już w 2017r. Natomiast przepisy wdrażające Program w Polsce weszły
w życie w dniu 1 lipca 2020r. Zasady funkcjonowania Programu zostały
uregulowane w Dziale IIB Ordynacji podatkowej.
Do Programu Współdziałania mogą przystąpić strategiczne podmioty (obecnie
przyjęto kryterium przychodów wykazanych w CIT-8 - powyżej 50 mln EUR), czyli
podmioty o największym potencjale gospodarczym.
1 Poza Holandią, która jako pierwsza wdrożyła program cooperative compliance i najbardziej
go już rozwinęła.

-- 2 of 7 --

3/7
Podobnie jak w Holandii czy w Austrii, współpraca w ramach polskiego programu
cooperative compliance jest oparta na wzajemnym zaufaniu i zrozumieniu oraz
transparentności wykraczającej poza ustawowe obowiązki.
Program Współdziałania to odformalizowana forma nadzoru, która z jednej strony
umożliwia Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także KAS) indywidualne
podejście – czyli dostosowanie formy nadzoru do poziomu ryzyka występującego
u podatnika, z drugiej strony opiera się na stałej, ścisłej współpracy z podatnikiem,
który transparentnie informuje KAS o zagadnieniach potencjalnie spornych.
Ponadto w toku realizacji Programu następuje przeniesienie części funkcji
kontrolnej z KAS na podatnika, który dzięki wdrożonym ramom wewnętrznego
nadzoru podatkowego jest w stanie sam siebie skutecznie nadzorować. Poziom
nadzoru KAS w Programie Współdziałania zależy od poziomu jakości tych ram.
Im bardziej są one dojrzałe, tym większy poziom zaufania do podatnika ma KAS
i w konsekwencji mniej go nadzoruje.
Co istotne, Program jest dobrowolny, zatem administracja skarbowa nie może
nikogo zobligować do uczestnictwa w nim.
Bardzo istotną kwestią, którą również trzeba podkreślić, jest fakt, że Program
opiera się na zaufaniu do administracji skarbowej, a jak powszechnie wiadomo
jego poziom w Polsce jest bardzo niski. Dlatego budowanie w Polsce relacji zaufania
pomiędzy podatnikami a administracją skarbową jest niezwykle trudne i wymaga
czasu.
Podstawą współpracy w ramach Programu jest umowa o współdziałanie oraz
indywidualny plan nadzoru. Podjęcie współpracy jest poprzedzone procesem oceny
ryzyka podatkowego (profilowania) oraz weryfikacji dojrzałości mechanizmów
samokontroli podatkowej wdrożonych przez podatnika i poprawności
dotychczasowego realizowania obowiązków podatkowych (audyt wstępny). Audyt
wstępny - zgodnie z art. 20zj Ordynacji podatkowej - obejmuje bardzo szerokie
badanie podatnika, ponieważ weryfikacją prawidłowości rozliczeń podatkowych
objęte są dwa lata podatkowe poprzedzające rok, w którym wniosek został złożony
oraz okres od złożenia wniosku do zakończenia audytu wstępnego. Co więcej,
badaniem objęte są wszystkie podatki będące we właściwości Szefa KAS.
Podkreślić też należy, że przepisy wdrażające Program Współdziałania weszły
w życie w okresie covidowym, co dodatkowo utrudniło i wydłużyło
przeprowadzanie audytów wstępnych. W konsekwencji, zawieranie umów
o współdziałanie oddaliło się w czasie, a pierwsza umowa o współdziałanie została
zwarta dopiero w 2022r.
Reasumując, podobnie jak w innych krajach, także w Polsce, Program ma
charakter elitarny i jest adresowany tylko do największych podatników, którzy
chcą się prawidłowo rozliczać oraz są gotowi zaufać Krajowej Administracji
Skarbowej i podjąć z nią partnerską współpracę. Ponadto udział w Programie to

-- 3 of 7 --

4/7
nie tylko przywilej, ale i dodatkowe obowiązki w zakresie posiadania
odpowiedniego systemu samokontroli podatkowej (RWNP), także w zakresie
transparentności podatkowej. Dodatkowe obowiązki wiążą się z kolei
z dodatkowymi nakładami na ich realizację, w związku z czym nie każdy podmiot
może i chce przystąpić do tego Programu.
Pilotaż i ewaluacja Programu Współdziałania
Z publikacji OECD2 wynika, że aby program typu cooperative compliance był
skuteczny musi być dostosowany do potrzeb, możliwości i oczekiwań zarówno
administracji, jak i podatników w danym państwie. Dlatego istotą wdrożenia
programu cooperative compliance jest jego dostosowanie do społeczno-
gospodarczego kontekstu w danym kraju.
W związku z powyższym w celu weryfikacji prawidłowości dostosowania
wdrożonego w Polsce programu cooperative compliance do polskiego ustroju
prawnego, warunków społeczno-gospodarczych oraz potrzeb interesariuszy,
Ministerstwo Finansów podjęło decyzję o konieczności przeprowadzenia pilotażu
Programu Współdziałania oraz jego ewaluacji.
Pilotaż przewidziany został początkowo w przepisach wdrażających Program na 3
lata, a następnie wydłużony do 5 lat. Dodatkowo przepisy przejściowe
przewidywały możliwość ograniczenia liczby podmiotów biorących udział
w Programie do dwudziestu.
Mając na uwadze konieczność przeprowadzenia ewaluacji pilotażu Programu przez
profesjonalny i niezależny podmiot, Ministerstwo Finansów zwróciło się
z wnioskiem do Komisji Europejskiej (KE) o wybór takiego podmiotu i sfinansowanie
realizacji tej ewaluacji w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego. Wniosek ten
został pozytywnie rozpatrzony. W konsekwencji, na zlecenie KE, ewaluacja pilotażu
Programu Współdziałania została przeprowadzona przez Akademię Leona
Koźmińskiego (ALK) w ramach projektu "Rozwój wdrożonego w Polsce programu
cooperative compliance". W ramach tego projektu w latach 2021-2023 zostały
przeprowadzone badania jakościowe i ilościowe wśród podatników i innych
interesariuszy Programu. Na podstawie przeprowadzonych badań ALK dokonała
obiektywnej oceny funkcjonowania Programu Współdziałania oraz wskazała mocne
i słabe strony Programu Współdziałania oraz elementy wymagające usprawnienia.
Z przeprowadzonej ewaluacji pilotażu Programu Współdziałania ALK w 2024r.
sporządziła raport końcowy, który opublikowany został na stronie Komisji
Europejskiej: https://reform-support.ec.europa.eu/publications-0/evaluation-
cooperative-compliance-programme-pilot-phase-poland_en.
2 Co-operative Tax Compliance: Building Better Tax Control Frameworks, OECD Publishing, Paris,
https://doi.org/10.1787/9789264253384-en.

-- 4 of 7 --

5/7
Wyniki ewaluacji Programu zostały również zaprezentowane i omówione podczas
konferencji zorganizowanej na ALK w lutym 2024r.3
Jako elementy wymagające usprawnienia wskazano m.in. na konieczność:
 wdrożenia lepszej promocji Programu, ponieważ wiele podmiotów w ogóle
nie wie o jego istnieniu,
 usprawnienia procesu aplikowania do Programu (audytu wstępnego) oraz
 rozszerzenia Programu na grupy kapitałowe.
Prace nad rozwojem Programu Współdziałania
W odpowiedzi na oczekiwania podatników wynikające z ewaluacji, w 2024 r.
wprowadzono istotne zmiany w procesie aplikacyjnym do Programu
Współdziałania. Prace koncepcyjne nad tymi usprawnieniami odbywały się
we współpracy z biznesem w ramach konsultacji podatkowych.
W wyniku tych konsultacji w celu ułatwienia firmom przystąpienia do Programu,
opracowano model oceny poziomu dojrzałości RWNP. Model ten, oparty
na pięciostopniowej skali dojrzałości, daje przedsiębiorstwom narzędzie
do przeprowadzenia obiektywnej samooceny jakości RWNP. Umożliwia to
przedsiębiorcom lepsze zrozumienie, jak rozwijać swoje procedury podatkowe oraz
skuteczniej zarządzać ryzykiem podatkowym. Model nie tylko wskazuje konkretną
ścieżkę rozwoju RWNP, ale również zapewnia przejrzystość zasad oceny, określając
minimalne wymagania jakościowe, które muszą zostać spełnione przez uczestników
Programu. Dodatkowo opracowano również „Wskazówki i dobre praktyki
w zakresie RWNP”. Dokument ten zawiera praktyczne wskazówki i przykłady, jak
przedsiębiorcy mogą skutecznie implementować odpowiednie procesy, procedury
i narzędzia w zakresie zarządzania funkcją podatkową.
W toku ewaluacji rozszerzenie Programu na grupy kapitałowe zostało wskazane
jako kluczowy warunek dalszego rozwoju Programu. Obecnie Program skierowany
jest jedynie do największych podatników, którzy mogą zawrzeć umowę
o współdziałanie wyłącznie indywidulanie. W konsekwencji, nawet jeśli w grupie jest
kilka podmiotów posiadających przychody powyżej 50 mln euro – to nie mają one
możliwości wystąpienia ze wspólnym wnioskiem o zawarcie umowy.
W efekcie powyższego, podmioty gospodarcze wchodzące w skład grup
kapitałowych, pomimo że kierują się wspólną strategią podatkową i jednolitym
systemem zarządzania funkcją podatkową - mogą uczestniczyć w Programie
wyłącznie indywidualnie.
W obecnym stanie prawnym każdy z kluczowych podatników musi odrębnie przejść
wszystkie kroki związane aplikowaniem i uczestnictwem w Programie, co istotnie
zwiększa nakłady związane z jego obsługą, zarówno po stronie spółek, jak i KAS oraz
wydłuża okres realizacji audytu wstępnego. Co więcej, mniejsze podmioty, które są
3 https://www.kozminski.edu.pl/pl/pierwsze-doswiadczenia-oraz-perspektywy-programu-
wspoldzialania

-- 5 of 7 --

6/7
powiązane kapitałowo z dużymi podatnikami są wyłączone z Programu, pomimo że
często tworzą wspólnie jeden spójny biznes z komplementarnymi usługami
i produktami. W związku z tym, obecnie zarządy spółek dominujących nie mają
możliwości kompleksowego zabezpieczenia grupy kapitałowej przed ryzykiem
wystąpienia zaległości podatkowych, odpowiedzialności karnej skarbowej
członków zarządów spółek zależnych oraz przed ryzykiem kar obciążających wynik
finansowy całej grupy.
Dlatego też zwiększenie dostępności Programu Współdziałania oraz
dopasowanie go do potrzeb przedsiębiorców, w tym działających w grupach
kapitałowych, to główne wyzwanie, z którym aktualnie mierzy się Ministerstwo
Finansów.
Mając na uwadze powyższe Departament Kluczowych Podmiotów (DKP)
w Ministerstwie Finansów, który odpowiada za obsługę Programu przygotował
w czerwcu 2024r. kompleksową propozycję zmian legislacyjnych mających na celu
usprawnienie funkcjonowania Programu Współdziałania. Projekt ten został
przekazany do właściwego departamentu legislacyjnego Ministerstwa Finansów.
Następnie DKP ponowił postulat wprowadzenia zmian w zakresie Programu
Współdziałania w pakiecie deregulacyjnym (odpowiedź z dnia 20.03.2025r. na pismo
ministra M. Berka w sprawie koordynacji procesu legislacyjnego wdrażającego
deregulację, znak sprawy: DTS6.0723.4.2025), proponując wprowadzenie trzech
kluczowych zmian polegających na:
 wprowadzeniu możliwości zawierania umów o współdziałanie z grupami
kapitałowymi (zwiększenie dostępności Programu),
 uelastycznieniu okresu objętego badaniem podatkowym w ramach audytu
wstępnego (usprawnienie procesu aplikowania do Programu),
 złagodzeniu wymogów niezależności jakie powinien spełniać doradca
podatkowy lub biegły rewident przeprowadzający niezależny audyt funkcji
podatkowej (ułatwienie wyboru usługodawcy).
Jednocześnie pragnę zauważyć, że obecnie 15 podmiotów uczestniczy w Programie
Współdziałania.
2. Ile do dnia 4 kwietnia 2025 r. zostało złożonych wniosków
o przystąpienie do Programu Współdziałania, wliczając w to wnioski, które
zostały rozpatrzone przez właściwą jednostkę Ministerstwa Finansów
negatywnie?
Do dnia 4 kwietnia br. wpłynęło 25 wniosków, przy czym jeden został złożony przez
podmiot nieuprawniony, tj. niespełniający warunku przychodowego określonego
w art.20s Ordynacji podatkowej.
3. Jaka była główna przyczyna odmów na wnioski o przystąpienie do
Programu Współdziałania?

-- 6 of 7 --

7/7
Poza jednym wnioskiem złożonym przez podmiot, który nie spełniał warunku
przychodowego określonego w ustawie, odmów nie było.
Cztery podmioty podjęły samodzielnie decyzję o rezygnacji w toku trwania audytu
wstępnego. Należy podkreślić, że uczestnictwo w Programie jest dobrowolne
i Podatnik może, bez podania przyczyny, w każdym czasie zrezygnować z udziału
w Programie.
4. Ile wniosków jest w trakcie rozpatrywania na dzień 4 kwietnia 2025 r.?
Na dzień 4 kwietnia 2025r. sześć podmiotów aplikowało o podpisanie umowy
o współdziałanie. Pięć wniosków jest w toku rozpatrywania, natomiast jeden
wniosek został już pozytywnie rozpatrzony (tj. audyt wstępny został zakończony
pozytywną opinią) i w dniu 22.04.2025r. nastąpiło podpisanie umowy
o współdziałanie z wnioskodawcą.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
Marcin Łoboda
Sekretarz Stanu,
Szef Krajowej Administracji Skarbowej

-- 7 of 7 --