Interpelacja w sprawie zakwalifikowania magazynów energii do obiektów infrastruktury technicznej

Interpelacja nr 8876

do ministra rozwoju i technologii

w sprawie zakwalifikowania magazynów energii do obiektów infrastruktury technicznej

Zgłaszający: Krzysztof Habura

Data wpływu: 26-03-2025

Szanowny Panie Ministrze,

wykonując obowiązki poselskie, zostałem zapoznany przez mieszkańców z terenu na którym planowana jest budowa magazynów energii o mocy ok. 389 MW o ich obawach, że inwestor będzie dążył do pominięcia procedury zmiany dotychczasowego planu miejscowego, który obecnie nie przewiduje lokalizacji magazynów energii o tak dużej mocy i traktując magazyn energii jako obiekt infrastruktury technicznej od razu wystąpi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w procedurze uproszczonej z pominięciem wymogu zachowania stosunków sąsiedzkich, położenia terenu w obszarze uzupełnienia zabudowy oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 1, 1a, 2 u.p.z.p.).

Jak podają mieszkańcy, procedura zmiany planu jest dla nich korzystna, gdyż w jej trakcie organ planistyczny musi uzyskać strategiczną ocenę środowiskową, z której może wynikać, że magazyny energii będą negatywnie oddziaływały na środowisko, oraz życie i zdrowie mieszkańców. Zdaniem wymienionych procedowanie planu miejscowego może zniechęcić inwestora, który odstąpi od realizacji projektowanego zamierzenia w terenie i podejmie decyzję o zmianie lokalizacji magazynów energii.

Zdaniem wymienionych może się jednak zdarzyć, że inwestor będzie usiłował przekonać organ planistyczny, że procedowanie zmiany planu nie jest potrzebne. Działanie takie jest wysoce prawdopodobne z uwagi na istniejące wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia obiekt infrastruktury technicznej, które nie zostało uregulowane w przepisach prawa.

Pojęcie to jedynie doczekało się licznych definicji opracowanych na gruncie nauk technicznych. I tak infrastruktura techniczna „to zespół podstawowych obiektów, urządzeń i instalacji, takich jak: drogi, mosty, sieci energetyczne i telekomunikacyjne o charakterze usługowym, nieodzownie potrzebnych dla właściwego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki“ (Borcz Z. (2000), Infrastruktura terenów wiejskich, Wydawnictwo Akademii Rolniczej we Wrocławiu, Wrocław) oraz „Infrastrukturę techniczną tworzą wszelkiego rodzaju systemy transportowe, energetyczne, łączności i wodno-sanitarne, w których skład wchodzą: drogi, przystanki autobusowe, koleje, stacje, porty rzeczne i morskie, sieć gazowa, energetyczna, melioracyjna, obiekty telekomunikacji i poczty“ (Gorzelak G., Jałowiecki B. (1999), Dynamika i wskaźniki lokalnych sukcesów Polski, Regionalne i Lokalne Studiów, nr 15, Warszawa).

Zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907, 1940), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że w u.p.z.p. brak jest definicji legalnej urządzenia infrastruktury technicznej. W związku z tym w praktyce orzeczniczej dostrzegalne jest poszukiwanie definicji legalnej pojęcia „urządzenie infrastruktury technicznej“ na potrzeby u.p.z.p. poprzez odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., w szczególności zaś przepisu art. 143 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym „Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych“. Do cytowanego art. 143 ust. 2 u.g.n. odwołuje się nadto art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który definiuje termin „uzbrojenie terenu“. Z planistycznego punktu widzenia uzbrojenie terenu oznacza infrastrukturę inżynieryjną niezbędną do funkcjonowania terenów przeznaczonych do zabudowy, a więc przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania ww. sieci infrastruktury mogą być przepompownie, stacje transformatorowe itp. Nie są nimi natomiast obiekty wytwarzające określone media, takie jak ciepłownie lub elektrownie.

Stosowanie wprost definicji znajdującej się w przepisie art. 143 ust. 2 u.g.n. dla wyjaśniania pojęcia zawartego w ustawie regulującej ład przestrzenny nie powinno być czynnością automatyczną, lecz wynikać z oceny szerszego kontekstu, pozwalającego na przyjęcie, że w obu przypadkach ustawodawca stosuje te pojęcia w celu uregulowania podobnej problematyki (wynika to z zasady racjonalnego ustawodawcy, rozwijanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego). Jednocześnie, w przypadkach gdy pojęcia znajdujące się w u.g.n. stosowane są w u.p.z.p. wprost, jest to wyraźnie zaznaczone w jej tekście.

Obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można wyraźnie wyodrębnić dwie ugruntowane odmienne linie orzecznicze, które odnoszą się do pojęcia elektrowni wiatrowej oraz magazynów energii. Według pierwszej z nich elektrownia wiatrowa nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, na co wskazał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. (II SA/Rz 225/09, CBOSA), czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 października 2010 r. (II SA/Bd 768/10, CBOSA). W ostatnim orzeczeniu stwierdzono: „Należy zdaniem sądu przyjąć, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wodne lub siłownie wiatrowe. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, nie są infrastrukturą urządzenia służące do jej wytworzenia“.

Jednocześnie funkcjonuje odmienna linia orzecznicza sądów administracyjnych, uznająca elektrownie wiatrowe i magazyny energii za urządzenia infrastruktury technicznej. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. (II OSK 310/10, CBOSA), próbując zdefiniować pojęcie „infrastruktura techniczna“, posłużył się wyłącznie wykładnią językową. Jak czytamy w wyroku „Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy w pojęciu „infrastruktura techniczna“, której lokalizację przewidziano w Studium, mieści się pojęcie „infrastruktury energetycznej“, której obiektem są wiatraki stanowiące funkcjonalną całość z urządzeniami i sieciami przesyłowymi, a których lokalizację przewidziano w Planie. W tym zakresie zauważyć przede wszystkim należy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji pojęcia „infrastruktura techniczna“. Takiej definicji nie zawierają także zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Walce. W celu ustalenia znaczenia tego pojęcia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której reguły nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Tym samym, sięgnięcie przez Sąd I instancji do językowej definicji pojęcia „infrastruktura techniczna“ uznać należy za poprawne. Sąd ten, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 18) odwołał się bowiem zarówno do łacińskiego pochodzenie słowa „infrastruktura“, jak i definicji „infrastruktury technicznej“ sformułowanej w encyklopedii powszechnej. Za niedopuszczalne w tej sytuacji byłoby bowiem, sugerowane przez prokuratora w skardze kasacyjnej, nadawanie temu pojęciu znaczenia na podstawie definicji zawartych w innych ustawach (to jest ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, czy też ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym). Powoływana przez prokuratora wykładnia celowościowa nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z regułami wykładni językowej. Sam fakt „specyfiki“ jakiegoś terminu (bez względu na to, jak będzie pojmowana ta cecha) nie eliminuje potrzeby uwzględnienia w toku stosowania prawa w pierwszym rzędzie reguł wykładni językowej“. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 lutego 2025 r. (II SA/Ol 847/24, CBOSA), zgodnie z którym „magazyn energii stanowi obiekt infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów o odnawialnych źródłach energii. Wobec tego zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: „u.p.z.p.“) w sprawie nie miały zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p“.

Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na interpelację poselską nr 4808 wskazało, że elektrownia wiatrowa nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Elektrownia wiatrowa stanowi budowlę w rozumieniu przepisów P.b., która wraz z instalacjami i urządzeniami stanowi całość techniczno-użytkową (a przez to zalicza się do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Pismo to utraciło swoją aktualność, a to ze względu na zmianę przepisów prawnych.

W świetle przedstawionych faktów proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie:

Czy możliwa jest budowa magazynów energii o mocy 389 MW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, z wyłączeniem stosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1, pkt. 1a i pkt. 2 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obowiązujący plan miejscowy dla terenu na którym mają być zlokalizowane magazyny energii nie dopuszcza lokalizacji OZE, w tym magazynów energii, czy też wymagana jest zmiana planu miejscowego?

Proszę o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie w możliwie najkrótszym terminie, zgodnie z zasadami dotyczącymi interpelacji i zapytań poselskich.

Z wyrazami szacunku Krzysztof Habura