Interpelacja nr 7518
Interpelacja w sprawie zgodności działań ARiMR z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej
Zgłaszający:
•
Adresat:
Rolnictwo i Rozwój Wsi (100%)
Infrastruktura i Transport (80%)
Podatki i Finanse (73%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie zgodności działań ARiMR z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej
Interpelacja nr 7518
do ministra rolnictwa i rozwoju wsi
w sprawie zgodności działań ARiMR z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej
Zgłaszający: Urszula Pasławska
Data wpływu: 20-01-2025
Zgodnie z art. 14 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zwracam się z interpelacją poselską w sprawie zapewnienia zgodności działań biur powiatowych i oddziałów regionalnych ARiMR z przepisami unijnymi dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.
Niniejsza interpelacja zmierza do uporządkowania kwestii prawnych dotychczas poruszanych w odmiennych stanowiskach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
I. Wykładnia przepisów unijnych dotyczących zapobiegania sztucznym warunkom
Zjawisko tworzenia tzw. sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści z sektorowego prawodawstwa rolnego może przejawiać się w szeregu różnych stanów faktycznych. Przykładowo wskazać można następujące stany faktyczne:
1) podział gospodarstwa lub stada zwierząt dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych, dobrostanowych;
2) podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności zalesieniowej i płatności inwestycyjno-leśnej, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych;
3) podział stada zwierząt, który umożliwi przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła, z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 29 ust. 4 i 5 ustawy PS WPR3;
4) stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania pomocy.
W jednym ze stanowisk ministerstwa wskazano, że w przypadku ustalenia, że gospodarstwo rolne zostało podzielone wyłącznie w celu uniknięcia limitów płatności czy też degresywnych stawek płatności (a więc nawiązano do stanu faktycznego opisanego w pkt 2 powyżej), a wnioskujący o płatności rolnicy samodzielnie prowadzą działalność rolniczą, to wówczas płatności mogą zostać przyznane do wysokości ustalonych przepisami prawa limitów lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności.
Takiemu stanowisku następnie zaprzeczono, wskazując że każdy przypadek ustalenia stworzenia sztucznych warunków winien skutkować odmową wypłaty wszelkich płatności.
Dostrzegając niekonsekwencję w tych stanowiskach, kieruję niniejszą interpelację z prośbą o wyjaśnienia.
Reprezentując interesy rolników, uznaję, że prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym płatności powinny być odmówione w sytuacji, w której prowadzenie działalności rolniczej jest pozorowane, tj. działalność ta nie jest faktycznie prowadzona (a przez to nie są spełnione cele wspólnej polityki rolnej określone w art. 39 TFUE). Wypłata płatności w takich sytuacjach nastąpiłaby wręcz na szkodę osób rzeczywiście prowadzących działalność rolniczą. Jednocześnie za prawidłowe uznaję stanowisko, iż w tych stanach faktycznych, w których działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona, a stworzenie sztucznych warunków polegało jedynie na sztucznym podziale gospodarstwa w celu zawyżenia uzyskiwanych płatności (na skutek ominięcia limitów powierzchniowych i mechanizmów degresywności), płatności powinny być przyznane do wysokości ustalonych przepisami prawa limitów lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności.
Wskazuję, że sztuczny podział gospodarstwa może polegać na tym, że część gospodarstwa wydziela się członkom rodziny rolnika bądź wydzierżawia do powołanych spółek. Działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona na wszystkich gruntach zgłaszanych do płatności przez poszczególne wydzielone formalnie gospodarstwa. Zaznaczyć należy, że nie ma co do zasady przepisów zakazujących wydzielania ze swoich gospodarstw ich części i przekazywania do gospodarowania innym osobom/podmiotom. W mojej ocenie – pod warunkiem, że działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona – wówczas w odniesieniu do wszystkich tych gruntów należy uznać, że realizowane są cele wspólnej polityki rolnej. Jest tak między innymi z tego względu, że płatności przyczyniają się do finansowego wspomagania działalności prowadzonej na całym obszarze zgłoszonym do płatności (mimo że podzielonym), przez co zapewnia się odpowiedni dochód rolnikowi realizującemu działalność rolniczą (oraz członkom jego rodziny i osobom zaangażowanym w prowadzenie działalności), co z kolei przyczynia się do stabilizacji cen płodów rolnych oraz stabilizacji rynku dostaw.
Dzięki zastosowaniu mechanizmu korygującego z art. 62 rozporządzenia 2021/2116 lub art. 60 rozporządzenia 1306/2013 rolnik otrzyma takie płatności, jakie winien dostać w przypadku prawidłowego wnioskowania bez sztucznego podziału, a więc z jednej strony nie otrzyma w nieuczciwy sposób zawyżonej płatności, lecz z drugiej strony otrzyma płatności w należnej wysokości, które – wobec faktycznego prowadzenia działalności rolniczej – przyczynią się do realizacji celów wspólnej polityki rolnej.
Odmienna wykładnia przepisów wzbudza mój niepokój jako interpretacja mogąca przyczynić się do naruszenia celów wspólnej polityki rolnej.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę na definicję rolnika zawartą w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem „rolnik” oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z definicji tej należy odczytać możliwość wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez grupę osób. W przypadku zatem ustalenia podziału gospodarstwa rolnego (faktycznie prowadzącego działalność rolniczą na całym swoim obszarze) na mniejsze, wydzielone części zgłaszane do płatności przez członków rodziny bądź spółki celowe, możliwe jest zakwalifikowanie tych beneficjentów jako grupy osób fizycznych lub prawnych prowadzących gospodarstwo rolne i wypłacenie im – z zastosowaniem mechanizmów degresywności i limitów powierzchniowych (czyli z zastosowaniem korekcji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013) – płatności. Takie działanie, w mojej ocenie, najlepiej będzie godzić możliwość swobody prowadzenia działalności rolniczej w formach dozwolonych przez prawo (m.in. w formie spółek), prymat realizacji celów wspólnej polityki rolnej oraz powinność stosowania mechanizmów korygujących w zakresie sztucznych warunków.
Nadto wskazuję, że praktyka orzecznicza ARiMR polegająca na całkowitym wykluczeniu rolników z systemów płatności jawi się jako sprzeczna z wymogiem proporcjonalności kar i środków administracyjnych wyrażonym m.in. w art. 2 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i art. 59 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2021/2116. Sankcja wykluczenia z płatności jest sankcją najdalej idącą i – co najważniejsze – niezależną od tego, jaka korzyść i w obrębie której płatności została uzyskana na skutek sztucznego podziału gospodarstwa.
Taki automatyzm wykluczania z systemów płatności, jako sprzeczny z zasadą proporcjonalności, jawi się jako rażąco krzywdzący dla rolników i sprzeczny z prawem unijnym.
Kolejno pragnę zasygnalizować, iż stosowana praktyka orzecznicza ARiMR stawia pod znakiem zapytania racjonalność funkcjonowania w rozporządzeniu 1306/2013 przepisu art. 11 ust. 4 dotyczącego jednolitej płatności obszarowej. Przepis ten wyraźnie stanowi, że sztuczny podział gospodarstwa w celu ominięcia mechanizmu degresywności powinien prowadzić wyłącznie do pozbawienia korzyści wynikającej z ominięcia tego machizmu, lecz pozostała część płatności winna być wypłacona. Skoro organy ARiMR również na gruncie JPO odmawiają całości płatności w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków, to pojawia się pytanie o cel funkcjonowania przepisu art. 11 ust. 4 i o stany faktyczne, w których przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, zwracam się o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
1. Czy organy ARiMR, stosując przepisy o sztucznych warunkach, dokonują weryfikacji tego, na czym stworzenie sztucznych warunków polega w konkretnym stanie faktycznym sprawy i jaka konkretna korzyść jest na skutek stworzenia takich sztucznych warunków uzyskana w konkretnej sprawie (czy te elementy ustaleń znajdują się w decyzjach administracyjnych)?
2. Czy organy ARiMR w przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków odmawiają wypłaty wszystkich płatności, bez względu na to, na czym stworzenie sztucznych warunków polegało i jaka korzyść miała być w danej sprawie uzyskana? Jeśli tak, to jaki przepis prawa unijnego daje organom ARiMR kompetencje do zastosowania takiej sankcji?
3. Czy stosowana obecnie przez organy ARiMR wykładnia przepisów unijnych o sztucznych warunkach uwzględnia okoliczność, że przepisy te wywodzą się z przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co do którego rozstrzygnięte jest, że przepis ten nie może stanowić kary ani represji, a jest jedynie środkiem administracyjnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem?
4. W jakim zakresie i jaki sposób organy ARiMR, orzekając o stworzeniu sztucznych warunków, stosują mechanizm proporcjonalności kar i środków administracyjnych? Czy zakres naruszenia (ewentualnie wysokość uzyskanej korzyści) wpływa na wysokość kary lub treść środka administracyjnego, czy też proporcjonalność nie jest uwzględniana w praktyce orzeczniczej ARiMR? Jeśli proporcjonalność nie była dotychczas uwzględniana, to czy ministerstwo przewiduje w tym zakresie zmiany przepisów doprecyzowujące obowiązek respektowania proporcjonalności?
5. Jeżeli w każdym przypadku stworzenia sztucznych warunków organy ARiMR odmawiają wypłaty wszystkich płatności (bez względu na rozmiar uzyskanej korzyści), to jaką funkcję w praktyce orzeczniczej organów ARiMR pełni art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, który określa, że należy odmówić wypłaty tylko korzyści wynikającej z ominięcia degresywności? W jakich stanach faktycznych przepis ten znajdzie zastosowanie?
6. Czy są jakiekolwiek przepisy prawa unijnego, które stałyby na przeszkodzie uznaniu beneficjentów wnioskujących o płatności w warunkach sztucznego podziału gospodarstwa rolnego za grupę osób fizycznych lub prawnych prowadzące jedno gospodarstwo rolne? Udzielając odpowiedzi na powyższe pytania, wskazuję, że zasadne jest ograniczenie odpowiedzi do PROW 2014-2020 oraz PS WPR 2023-2027, jako że roszczenia z wcześniejszych programów wieloletnich są przedawnione.
II. Przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów
Biorąc pod uwagę znaczenie dla rolnictwa polskiego stosowanej obecnie praktyki odmawiania beneficjentom, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków, wszystkich płatności (bez względu na to, na czym stworzenie sztucznych warunków polegało i o uzyskanie jakiej korzyści beneficjenci się ubiegali), istotne jest ustalenie przeznaczenia środków odzyskanych od takich beneficjentów.
Z tego względu proszę o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
7. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PROW 2007–2013? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
8. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PROW 2014–2020? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
9. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PS WPR 2023–2027? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
10. Czy w organach ARiMR wdrożony jest mechanizm premiowania pracowników organów ARiMR w związku z wydawaniem decyzji odmawiających płatności (lub nakazujących zwrot płatności) w związku z ustaleniem stworzenia sztucznych warunków? Jeśli tak, to w jakim dokumencie taki mechanizm wynagradzania jest określony?
Łączę wyrazy szacunku
Interpelacja nr 7518
do ministra rolnictwa i rozwoju wsi
w sprawie zgodności działań ARiMR z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej
Zgłaszający: Urszula Pasławska
Data wpływu: 20-01-2025
Zgodnie z art. 14 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zwracam się z interpelacją poselską w sprawie zapewnienia zgodności działań biur powiatowych i oddziałów regionalnych ARiMR z przepisami unijnymi dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.
Niniejsza interpelacja zmierza do uporządkowania kwestii prawnych dotychczas poruszanych w odmiennych stanowiskach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
I. Wykładnia przepisów unijnych dotyczących zapobiegania sztucznym warunkom
Zjawisko tworzenia tzw. sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści z sektorowego prawodawstwa rolnego może przejawiać się w szeregu różnych stanów faktycznych. Przykładowo wskazać można następujące stany faktyczne:
1) podział gospodarstwa lub stada zwierząt dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, ekologicznych, dobrostanowych;
2) podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW, płatności zalesieniowej i płatności inwestycyjno-leśnej, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych;
3) podział stada zwierząt, który umożliwi przyznanie płatności do krów bądź płatności do bydła, z ominięciem limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego, tj. z art. 29 ust. 4 i 5 ustawy PS WPR3;
4) stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania pomocy.
W jednym ze stanowisk ministerstwa wskazano, że w przypadku ustalenia, że gospodarstwo rolne zostało podzielone wyłącznie w celu uniknięcia limitów płatności czy też degresywnych stawek płatności (a więc nawiązano do stanu faktycznego opisanego w pkt 2 powyżej), a wnioskujący o płatności rolnicy samodzielnie prowadzą działalność rolniczą, to wówczas płatności mogą zostać przyznane do wysokości ustalonych przepisami prawa limitów lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności.
Takiemu stanowisku następnie zaprzeczono, wskazując że każdy przypadek ustalenia stworzenia sztucznych warunków winien skutkować odmową wypłaty wszelkich płatności.
Dostrzegając niekonsekwencję w tych stanowiskach, kieruję niniejszą interpelację z prośbą o wyjaśnienia.
Reprezentując interesy rolników, uznaję, że prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym płatności powinny być odmówione w sytuacji, w której prowadzenie działalności rolniczej jest pozorowane, tj. działalność ta nie jest faktycznie prowadzona (a przez to nie są spełnione cele wspólnej polityki rolnej określone w art. 39 TFUE). Wypłata płatności w takich sytuacjach nastąpiłaby wręcz na szkodę osób rzeczywiście prowadzących działalność rolniczą. Jednocześnie za prawidłowe uznaję stanowisko, iż w tych stanach faktycznych, w których działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona, a stworzenie sztucznych warunków polegało jedynie na sztucznym podziale gospodarstwa w celu zawyżenia uzyskiwanych płatności (na skutek ominięcia limitów powierzchniowych i mechanizmów degresywności), płatności powinny być przyznane do wysokości ustalonych przepisami prawa limitów lub z zastosowaniem degresywnych stawek płatności.
Wskazuję, że sztuczny podział gospodarstwa może polegać na tym, że część gospodarstwa wydziela się członkom rodziny rolnika bądź wydzierżawia do powołanych spółek. Działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona na wszystkich gruntach zgłaszanych do płatności przez poszczególne wydzielone formalnie gospodarstwa. Zaznaczyć należy, że nie ma co do zasady przepisów zakazujących wydzielania ze swoich gospodarstw ich części i przekazywania do gospodarowania innym osobom/podmiotom. W mojej ocenie – pod warunkiem, że działalność rolnicza jest faktycznie prowadzona – wówczas w odniesieniu do wszystkich tych gruntów należy uznać, że realizowane są cele wspólnej polityki rolnej. Jest tak między innymi z tego względu, że płatności przyczyniają się do finansowego wspomagania działalności prowadzonej na całym obszarze zgłoszonym do płatności (mimo że podzielonym), przez co zapewnia się odpowiedni dochód rolnikowi realizującemu działalność rolniczą (oraz członkom jego rodziny i osobom zaangażowanym w prowadzenie działalności), co z kolei przyczynia się do stabilizacji cen płodów rolnych oraz stabilizacji rynku dostaw.
Dzięki zastosowaniu mechanizmu korygującego z art. 62 rozporządzenia 2021/2116 lub art. 60 rozporządzenia 1306/2013 rolnik otrzyma takie płatności, jakie winien dostać w przypadku prawidłowego wnioskowania bez sztucznego podziału, a więc z jednej strony nie otrzyma w nieuczciwy sposób zawyżonej płatności, lecz z drugiej strony otrzyma płatności w należnej wysokości, które – wobec faktycznego prowadzenia działalności rolniczej – przyczynią się do realizacji celów wspólnej polityki rolnej.
Odmienna wykładnia przepisów wzbudza mój niepokój jako interpretacja mogąca przyczynić się do naruszenia celów wspólnej polityki rolnej.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę na definicję rolnika zawartą w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem „rolnik” oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z definicji tej należy odczytać możliwość wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez grupę osób. W przypadku zatem ustalenia podziału gospodarstwa rolnego (faktycznie prowadzącego działalność rolniczą na całym swoim obszarze) na mniejsze, wydzielone części zgłaszane do płatności przez członków rodziny bądź spółki celowe, możliwe jest zakwalifikowanie tych beneficjentów jako grupy osób fizycznych lub prawnych prowadzących gospodarstwo rolne i wypłacenie im – z zastosowaniem mechanizmów degresywności i limitów powierzchniowych (czyli z zastosowaniem korekcji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013) – płatności. Takie działanie, w mojej ocenie, najlepiej będzie godzić możliwość swobody prowadzenia działalności rolniczej w formach dozwolonych przez prawo (m.in. w formie spółek), prymat realizacji celów wspólnej polityki rolnej oraz powinność stosowania mechanizmów korygujących w zakresie sztucznych warunków.
Nadto wskazuję, że praktyka orzecznicza ARiMR polegająca na całkowitym wykluczeniu rolników z systemów płatności jawi się jako sprzeczna z wymogiem proporcjonalności kar i środków administracyjnych wyrażonym m.in. w art. 2 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i art. 59 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2021/2116. Sankcja wykluczenia z płatności jest sankcją najdalej idącą i – co najważniejsze – niezależną od tego, jaka korzyść i w obrębie której płatności została uzyskana na skutek sztucznego podziału gospodarstwa.
Taki automatyzm wykluczania z systemów płatności, jako sprzeczny z zasadą proporcjonalności, jawi się jako rażąco krzywdzący dla rolników i sprzeczny z prawem unijnym.
Kolejno pragnę zasygnalizować, iż stosowana praktyka orzecznicza ARiMR stawia pod znakiem zapytania racjonalność funkcjonowania w rozporządzeniu 1306/2013 przepisu art. 11 ust. 4 dotyczącego jednolitej płatności obszarowej. Przepis ten wyraźnie stanowi, że sztuczny podział gospodarstwa w celu ominięcia mechanizmu degresywności powinien prowadzić wyłącznie do pozbawienia korzyści wynikającej z ominięcia tego machizmu, lecz pozostała część płatności winna być wypłacona. Skoro organy ARiMR również na gruncie JPO odmawiają całości płatności w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków, to pojawia się pytanie o cel funkcjonowania przepisu art. 11 ust. 4 i o stany faktyczne, w których przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, zwracam się o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
1. Czy organy ARiMR, stosując przepisy o sztucznych warunkach, dokonują weryfikacji tego, na czym stworzenie sztucznych warunków polega w konkretnym stanie faktycznym sprawy i jaka konkretna korzyść jest na skutek stworzenia takich sztucznych warunków uzyskana w konkretnej sprawie (czy te elementy ustaleń znajdują się w decyzjach administracyjnych)?
2. Czy organy ARiMR w przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków odmawiają wypłaty wszystkich płatności, bez względu na to, na czym stworzenie sztucznych warunków polegało i jaka korzyść miała być w danej sprawie uzyskana? Jeśli tak, to jaki przepis prawa unijnego daje organom ARiMR kompetencje do zastosowania takiej sankcji?
3. Czy stosowana obecnie przez organy ARiMR wykładnia przepisów unijnych o sztucznych warunkach uwzględnia okoliczność, że przepisy te wywodzą się z przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co do którego rozstrzygnięte jest, że przepis ten nie może stanowić kary ani represji, a jest jedynie środkiem administracyjnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem?
4. W jakim zakresie i jaki sposób organy ARiMR, orzekając o stworzeniu sztucznych warunków, stosują mechanizm proporcjonalności kar i środków administracyjnych? Czy zakres naruszenia (ewentualnie wysokość uzyskanej korzyści) wpływa na wysokość kary lub treść środka administracyjnego, czy też proporcjonalność nie jest uwzględniana w praktyce orzeczniczej ARiMR? Jeśli proporcjonalność nie była dotychczas uwzględniana, to czy ministerstwo przewiduje w tym zakresie zmiany przepisów doprecyzowujące obowiązek respektowania proporcjonalności?
5. Jeżeli w każdym przypadku stworzenia sztucznych warunków organy ARiMR odmawiają wypłaty wszystkich płatności (bez względu na rozmiar uzyskanej korzyści), to jaką funkcję w praktyce orzeczniczej organów ARiMR pełni art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, który określa, że należy odmówić wypłaty tylko korzyści wynikającej z ominięcia degresywności? W jakich stanach faktycznych przepis ten znajdzie zastosowanie?
6. Czy są jakiekolwiek przepisy prawa unijnego, które stałyby na przeszkodzie uznaniu beneficjentów wnioskujących o płatności w warunkach sztucznego podziału gospodarstwa rolnego za grupę osób fizycznych lub prawnych prowadzące jedno gospodarstwo rolne? Udzielając odpowiedzi na powyższe pytania, wskazuję, że zasadne jest ograniczenie odpowiedzi do PROW 2014-2020 oraz PS WPR 2023-2027, jako że roszczenia z wcześniejszych programów wieloletnich są przedawnione.
II. Przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów
Biorąc pod uwagę znaczenie dla rolnictwa polskiego stosowanej obecnie praktyki odmawiania beneficjentom, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków, wszystkich płatności (bez względu na to, na czym stworzenie sztucznych warunków polegało i o uzyskanie jakiej korzyści beneficjenci się ubiegali), istotne jest ustalenie przeznaczenia środków odzyskanych od takich beneficjentów.
Z tego względu proszę o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:
7. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PROW 2007–2013? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
8. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PROW 2014–2020? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
9. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach PS WPR 2023–2027? Czy środki te są w całości zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są podstawy prawne takich działań?
10. Czy w organach ARiMR wdrożony jest mechanizm premiowania pracowników organów ARiMR w związku z wydawaniem decyzji odmawiających płatności (lub nakazujących zwrot płatności) w związku z ustaleniem stworzenia sztucznych warunków? Jeśli tak, to w jakim dokumencie taki mechanizm wynagradzania jest określony?
Łączę wyrazy szacunku
Odpowiedź urzędowa
Sekretarz stanu Jacek Czerniak
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
20%
Konkretność
80%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
1 kwot, 1 %
Precyzyjne daty
19
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
3 / 1k zn.
- Zawiera 1 wskazania konkretnych kwot finansowych
- Podaje wskaźniki procentowe (1)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (19)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
23185 znaków
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi kancelaria@minrol.gov.pl
ul. Wspólna 30, 00-930 Warszawa www.gov.pl/rolnictwo
+48 22 250 01 18
Warszawa, 16 kwietnia 2025 r.
Znak sprawy: WPR.wpk.058.1.2025
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu RP
Dotyczy: interpelacji Pani Poseł Urszuli Pasławskiej w sprawie zgodności działań ARiMR
z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności
w ramach wspólnej polityki rolnej (interpelacja nr 7518)
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na ww. interpelację oraz pismo z dnia 18 grudnia 2024 r.
o treści analogicznej do treści ww. interpelacji poniżej przekazuję wyjaśnienia
w przedmiotowej sprawie.
Na wstępie pragnę przedstawić informacje na temat działań podjętych przez Agencję
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w przedmiotowej kwestii. W pierwszej
kolejności należy podkreślić, że w grudniu 2024 r. w ARiMR został powołany zespół
do spraw oceny stosowania przez ARiMR klauzuli obejścia prawa (dalej „zespół ds.
sztucznych warunków”). Zespół został powołany w celu dokonania przeglądu
stosowanych procedur dotyczących tworzenia sztucznych warunków, a także poddania
analizie mechanizmu i praktyki ich stosowania.
Z analiz prowadzonych przez ww. zespół należy wnioskować, że ARiMR w sprawach
dotyczących sztucznych warunków działa zgodnie z obowiązującym prawem.
Potwierdzają to liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które w swych
rozstrzygnięciach potwierdzają właściwy tryb postępowania przyjęty przez ARiMR.
-- 1 of 10 --
Poddawana w wątpliwość dotychczasowa praktyka ARiMR w zakresie stwierdzania
i sankcjonowania tworzenia sztucznych warunków do przyznania pomocy nie narusza
żadnych przepisów prawa krajowego, jak i unijnego. ARiMR wygrywa zdecydowaną
większość spraw dotyczących ustalenia sztucznych warunków. Odizolowane przypadki
uchylania decyzji mają miejsce w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że nie
wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności sprawy. Natomiast prawidłowość
stosowania przez ARiMR klauzuli obejścia prawa nie została zakwestionowana. Służbom
ARiMR nie wiadomo o żadnym przypadku złożenia skargi po wyroku krajowego
Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
w celu zakwestionowania poprawności stosowania przepisów przez ARiMR, pomimo że
taką możliwość dają beneficjentom obowiązujące przepisy.
Pragnę zapewnić, że ARiMR dopełnia wszystkich obowiązków wynikających z przepisów
prawa, aby w sposób rzetelny analizować występujące w ARiMR przypadki sztucznych
warunków.
1. Czy organy ARiMR, stosując przepisy o sztucznych warunkach, dokonują weryfikacji
tego na czym stworzenie sztucznych warunków polega w konkretnym stanie
faktycznym sprawy i jaka konkretna korzyść jest na skutek stworzenia takich sztucznych
warunków uzyskana w konkretnej sprawie (czy te elementy ustaleń znajdują się
w decyzjach administracyjnych)?
W odpowiedzi na powyższe pytanie informuję, że każdorazowo, tj. w każdej
indywidualnej sprawie danego rolnika właściwe organy (ARiMR) są zobowiązane
do zbadania i ustalenia w konkretnym stanie faktycznym występującym w danej sprawie,
na czym polega stworzenie sztucznych warunków, i danie temu ustaleniu wyrazu
w uzasadnieniu wydanej decyzji. Taki obowiązek wynika z przepisów prawa
procesowego, tj. z art. 107 § 1 Kpa, do którego przestrzegania zobligowane są wszystkie
organy wydające decyzje administracyjne. Należy dodatkowo wskazać, że z uwagi na fakt,
iż przepisy unijne sankcjonujące tworzenie sztucznych warunków wprost odnoszą się do
zamiaru beneficjenta uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia,
nieodłącznym elementem badania sprawy pod kątem zaistnienia sztucznych warunków
pozostaje również analiza, jaką korzyść zamierzał uzyskać beneficjent na skutek
stworzenia sztucznych warunków.
-- 2 of 10 --
2. Czy organy ARiMR, w przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków,
odmawiają wypłaty wszystkich płatności bez względu na to na czym stworzenie
sztucznych warunków polegało i jaka korzyść miała być w danej sprawie uzyskana? Jeśli
tak, to jaki przepis prawa unijnego daje organom ARiMR kompetencje do zastosowania
takiej sankcji?
W przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków ARiMR nie odmawia wypłaty
wszystkich płatności podmiotowi, który takie sztuczne warunki stworzył. Odmowa
przyznania czy wypłaty płatności z powodu sztucznych warunków jest zasadna wyłącznie
w tej sprawie, w której stworzenie sztucznych warunków zostało stwierdzone. Oznacza
to, że stwierdzenie wystąpienia sztucznych warunków np. w sprawie o przyznanie
płatności bezpośrednich nie powinno skutkować odmową przyznania płatności ONW,
bez szczegółowych ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy,
które prowadziłyby do wniosku, że również w tej sprawie (płatności ONW) sztuczne
warunki zostały stworzone. Jeżeli w konkretnym przypadku zachodzi konieczność
odmowy przyznania czy wypłaty płatności z powodu wystąpienia sztucznych warunków,
to taka odmowa następuje na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) oraz
art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2), a dla okresu programowania 2014-2020 – art. 60
rozporządzenia 1306/2013 (3).
W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2) jest
mowa o nieprzyznawaniu „żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego,
jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie
stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa”. Podobne brzmienie ma art. 60
rozporządzenia 1306/2013 (3), akcentując w przypadku stworzenia sztucznych
warunków brak możliwości przyznania „jakichkolwiek korzyści wynikających z
sektorowego prawodawstwa rolnego”. Tym samym, prawodawca unijny odnosi tutaj
pojęcie „korzyści” do szerszej kategorii „korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego
(sektorowego prawodawstwa rolnego)”. Prawodawstwo rolne (sektorowe
prawodawstwo rolne) określa możliwe do otrzymania wsparcie, a zatem „korzyść”
wynikająca z tego prawodawstwa powinna być utożsamiana z kwotą pomocy, o jaką
ubiega się podmiot, który stworzył sztuczne warunki, zwłaszcza że ww. przepisy wyraźnie
mówią o nieprzyznawaniu żadnych/jakichkolwiek korzyści. Takie podejście jest jednolicie
uznawane za prawidłowe w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Przykładowo, w wyroku z dnia 6 grudnia 2024 r. (sygn. akt I GSK 1468/21) Naczelny Sąd
-- 3 of 10 --
Administracyjny wskazał, że „Przepisy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art.
4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 stanowią generalne klauzule
pozwalające organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty,
celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa
dotyczy sytuacji, gdy działanie strony zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach,
wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych.
Podkreślić należy, że obejście przepisów prawa nie może skutkować ochroną prawną
podmiotu, który sztucznie tworzy okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy prawnej
przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości
skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (np. wyrok TSUE z 16 marca 2006 r. w sprawie
C-94/05, pkt 52-53). Tak więc w przypadku stwierdzenia, że dany producent rolny stworzył
w sposób sztuczny warunki niezbędne do uzyskania danej płatności, to ARiMR ma prawo
odmówić przyznania takiej płatności w całości.”.
Mając na uwadze powyższe, należy podtrzymać stanowisko wyrażone w pismach z dnia
15 października 2024 r. i z dnia 27 listopada 2024 r., stanowiących odpowiedź na
interpelację Pani Poseł nr 4945, zgodnie z którym w przypadku ustalenia wystąpienia
sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności należy odmówić
przyznania płatności w całości.
3. Czy stosowana obecnie przez organy ARiMR wykładnia przepisów unijnych
o sztucznych warunkach uwzględnia okoliczność, że przepisy te wywodzą się z przepisu
art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony
interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co do którego rozstrzygnięte jest, że
przepis ten nie może stanowić kary ani represji, a jest jedynie środkiem
administracyjnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem?
W sytuacji stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków mamy do czynienia
z wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/1995
(1), tj. z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego wynikającym z działania lub
zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło
spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są
zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które
pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też
w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
-- 4 of 10 --
Każda nieprawidłowość, co wynika z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, pociąga za sobą
z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub
zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych lub poprzez całkowitą
lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub
w momencie otrzymania zaliczki. Przepis art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/1995 (1)
stanowi przy tym, że środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za
kary.
Jak wynika z wyroku Sądu Pierwszej Instancji Unii Europejskiej z dnia 15 kwietnia
2011 r. wydanego w sprawie T-297/05, „Obowiązek zwrotu nienależnej korzyści, uzyskanej
poprzez praktykę będącą naruszeniem prawa, nie narusza zasady praworządności. Obowiązek
ten nie jest bowiem sankcją, lecz jedynie konsekwencją ustalenia, że warunki wymagane dla
uzyskania korzyści wynikającej z przepisów unijnych zostały stworzone w sposób sztuczny, co
powoduje uznanie przyznanej korzyści za nienależną i w konsekwencji uzasadnia obowiązek jej
zwrotu. Tak więc w odróżnieniu od sankcji administracyjnych, które wymagają szczegółowej
podstawy prawnej poza ogólnymi uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu nr 2988/95
w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich unormowania zawarte
w art. 4 ust. 1-3 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia należy uznać za właściwą
i wystarczającą podstawę prawną wszelkich środków dotyczących cofnięcia korzyści
nienależnie uzyskanej w wyniku nieprawidłowości, a więc także cofnięcia decyzji przyznającej
tę korzyść. W każdym razie, nawet w braku konkretnych przepisów w tym względzie, z zasad
ogólnych prawa Unii wynika, że organy administracji są zasadniczo upoważnione do wycofania
z mocą wsteczną korzystnego aktu administracyjnego, który przyjęto bezprawnie, a przepisy
takie jak art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 urzeczywistniają tylko te zasady ogólne na
poziomie prawa wtórnego.”.
W związku z tym, jeżeli stwierdzona nieprawidłowość polegała na sztucznym stworzeniu
warunków mających na celu uzyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa Unii
Europejskiej, państwa członkowskie zobowiązane są do zastosowania środka
administracyjnego w postaci nieprzyznawania lub wycofywania korzyści. Jakkolwiek
środek administracyjny przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) nie
stanowi kary, to jednak należy mieć na względzie art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia,
zgodnie z którym kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie,
w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa
-- 5 of 10 --
wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu
zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.
W dalszej kolejności na uwagę zasługuje fakt, iż art. 59 ust. 1 lit. d rozporządzenia
2021/2116 (2) nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia w ramach WPR
wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych oraz
podejmowania innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony
interesów finansowych Unii, które odnoszą się w szczególności do nakładania
skutecznych, proporcjonalnych oraz odstraszających kar zgodnie z prawem Unii,
a w przypadku braku stosownych przepisów – zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie
konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych. Państwa członkowskie
podejmują stosowne środki ostrożności zapewniające, aby stosowane kary, o których
mowa w ust. 1 lit. d, były proporcjonalne, a ich wymiar był uzależniony od wagi, skali i
trwałego charakteru lub powtarzalności wykrytej niezgodności (art. 59 ust. 5
rozporządzenia 2021/2116).
Z powyższego wynika, że zarówno nakładane środki administracyjne, jak i kary powinny
być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Konsekwentnie do tego, art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2) obliguje państwa
członkowskie do podejmowania skutecznych i proporcjonalnych kroków w celu unikania
obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewnienia, w szczególności, aby osobom
fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających
z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich
korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Wynika zatem z tego, że dla prawodawcy unijnego nieprzyznanie żadnych korzyści
wynikających z prawodawstwa rolnego podmiotowi, który stworzył sztuczne warunki,
stanowi skuteczny i proporcjonalny krok w celu unikania obchodzenia przepisów prawa
Unii. Niewątpliwie taka konsekwencja stworzenia sztucznych warunków ma również
charakter odstraszający, bowiem motywuje beneficjentów do działania zgodnego
z prawem, pod rygorem utraty prawa do uzyskania pomocy, która byłaby należna gdyby
nie doszło do stworzenia sztucznych warunków.
4. W jakim zakresie i w jaki sposób organy ARiMR, orzekając o stworzeniu sztucznych
warunków, stosują mechanizm proporcjonalności kar i środków administracyjnych? Czy
zakres naruszenia (ewentualnie wysokość uzyskanej korzyści) wpływa na wysokość kary
-- 6 of 10 --
lub treść środka administracyjnego, czy też proporcjonalność nie jest uwzględniana
w praktyce orzeczniczej ARiMR? Jeśli proporcjonalność nie była dotychczas
uwzględniana, to czy Ministerstwo przewiduje w tym zakresie zmiany przepisów
doprecyzowujące obowiązek respektowania proporcjonalności?
W odpowiedzi na powyższe pytanie, należy wskazać, iż dotychczasowa praktyka ARiMR
w obszarze nakładania sankcji z tytułu stwierdzenia wystąpienia sztucznych warunków
zakłada, że w takim przypadku ARiMR co do zasady każdorazowo odmawia
przyznania/wypłaty pomocy w całości oraz odzyskuje od beneficjenta wszystkie
wcześniejsze płatności, które okazały się być dotknięte stwierdzonym stworzeniem
sztucznych warunków. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia przedstawione powyżej, stwierdzić
należy, iż wskazane w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) środki administracyjne
oraz w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (3) i art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2)
klauzule dotyczące obchodzenia prawa, wprost wskazują, że nie przyznaje się żadnych
korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki
wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z
celami tego prawodawstwa. W takich przypadkach prawodawca jednoznacznie wskazał,
że stworzenie sztucznych warunków jest szczególnym przewinieniem, do którego nie
stosuje się zasady proporcjonalności, a podmiotom tym nie przyznaje się żadnych
korzyści.
Warto podkreślić, iż obecnie stosowane regulacje zawarte w przepisach UE dotyczące
odzyskania środków, w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków, są przez ARiMR
stosowane wprost (odnośnie płatności objętych ZSZiK1) i nie znalazły odzwierciedlania
ani w Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 ani
w przepisach krajowych, tj. ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla
Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 oraz z 2025 r.
poz. 321) oraz aktach wykonawczych do tej ustawy (na podstawie art. 70 i 71 tej ustawy).
Mając na uwadze brak przepisów krajowych regulujących postępowanie w przypadku
stworzenia sztucznych warunków nie ma potrzeby i nie przewiduje się zmian
legislacyjnych.
5. Jeżeli w każdym przypadku stworzenia sztucznych warunków organy ARiMR
odmawiają wypłaty wszystkich płatności (bez względu na rozmiar uzyskanej korzyści),
1 Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli
-- 7 of 10 --
to jaką funkcję w praktyce orzeczniczej organów ARiMR pełni art. 11 ust. 4
Rozporządzenia 1307/2013, który określał, że należy odmówić wypłaty tylko korzyści
wynikającej z ominięcia degresywności? W jakich stanach faktycznych przepis ten
znajdzie zastosowanie?
Przywołany przepis art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013 (4) obowiązywał dla
wniosków złożonych w latach 2015-2022. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2
rozporządzenia 2021/2115 (5), rozporządzenie 1307/2013 (4) traci moc ze skutkiem od
dnia 1 stycznia 2023 r. Ma ono jednak w dalszym ciągu zastosowanie do wniosków
o przyznanie pomocy odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się
przed dniem 1 stycznia 2023 r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż stosowanie art. 11
ust. 4 rozporządzenia 1307/2013 (4) ogranicza się do zakresu tego artykułu, który
dotyczy zmniejszania płatności. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013 (4),
państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać
przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co
najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR. Z kolei art. 11
ust. 4 1307/2013 (4) stanowi, że nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu
zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób
stworzyli - po dniu 18 października 2011 r. - warunki, które pozwalają im uniknąć skutków
wynikających z niniejszego artykułu.
Dodać należy, że w obecnie obowiązującym Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki
Rolnej na lata 2023-2027 ww. mechanizm nie ma zastosowania. W konsekwencji należy
wskazać, że począwszy od roku 2023 podstawę prawną do rozstrzygania w kwestii
sztucznych warunków stanowi art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) oraz art. 62
rozporządzenia 2021/2116 (2).
6. Czy są jakiekolwiek przepisy prawa unijnego, które stałyby na przeszkodzie uznaniu
beneficjentów wnioskujących o płatności w warunkach sztucznego podziału
gospodarstwa rolnego za grupę osób fizycznych lub prawnych prowadzące jedno
gospodarstwa rolne?
Przepisy prawa unijnego i krajowego nie wykluczają możliwości ubiegania się o płatności
przez grupę rolników, pod warunkiem, że grupa ta spełnia definicję rolnika wynikającą
z przepisów prawa unijnego, tj. z art. 3 pkt 1 rozporządzenia 2021/2115 (5) oraz dla
wniosków z lat 2015-2022 – z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013 (4). Niemniej
-- 8 of 10 --
jednak przyznanie płatności grupie rolników możliwe jest wyłącznie w sytuacji
wystąpienia przez taką grupę rolników z jednym wnioskiem o przyznanie płatności.
Art. 16 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej
na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 oraz z 2025 r. poz. 321) przewiduje, że
pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie, co oznacza, że organ
administracyjny jest związany zakresem złożonego wniosku. Zatem w przypadku,
w którym z wnioskiem o przyznanie płatności występuje nie grupa rolników, a indywidulni
rolnicy (każdy do swoich gruntów, które otrzymał w wyniku np. sztucznego podziału
jednego gospodarstwa) organ nie może z urzędu rozstrzygnąć kwestii indywidualnie
złożonych wniosków jako jednego wniosku złożonego grupowo. Takie postępowanie
naruszałoby bowiem przepisy prawa procesowego, tj. m.in. art. 61 Kpa. Organ
administracji jest żądaniem strony (treścią wniosku) związany, gdyż wyłącznie strona
składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, a żądanie
(wniosek) strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu
w danym postępowaniu administracyjnym.
7-9. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których
ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach
PROW 2007-2013, PROW 2014-2020 i PS WPR 2023-2027? Czy środki te są w całości
zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to
w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są
podstawy prawne takich działań?
Środki odzyskane od beneficjentów, w tym również dla których ustalono stworzenie
sztucznych warunków w ramach PROW 2007-2013, PROW 2014-2020 i PS WPR 2023-
2027 w części dotyczącej wkładu budżetu UE są zwracane do budżetu Unii Europejskiej,
a w części współfinansowania krajowego są zwracane na dochody budżetu państwa.
Aktualną podstawę prawną do takiego sposobu rozdysponowania zwróconych środków
stanowią:
1) rozporządzenie 2021/2116 (2);
2) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie środków na
finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. U. poz. 541).
-- 9 of 10 --
10. Czy w organach ARiMR wdrożony jest mechanizm premiowania pracowników
organów ARiMR w związku z wydawaniem decyzji odmawiających płatności (lub
nakazujących zwrot płatności) w związku z ustaleniem stworzenia sztucznych
warunków? Jeśli tak, to w jakim dokumencie taki mechanizm wynagradzania jest
określony?
W ARiMR nie funkcjonuje mechanizm premiujący pracowników w zależności od ilości
wydanych odmownych decyzji dotyczących stwierdzenia sztucznych warunków.
Z wyrazami szacunku
z up. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Jacek Czerniak
Sekretarz Stanu
/podpisano elektronicznie/
Podstawa prawna:
(1) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.
w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich;
(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia
2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania
nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013;
(3) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia
17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr
485/2008;
(4) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia
17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla
rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz
uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE)
nr 73/2009;
(5) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2115 z dnia
2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów
strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej
polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego
Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia
(UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013.
-- 10 of 10 --
ul. Wspólna 30, 00-930 Warszawa www.gov.pl/rolnictwo
+48 22 250 01 18
Warszawa, 16 kwietnia 2025 r.
Znak sprawy: WPR.wpk.058.1.2025
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu RP
Dotyczy: interpelacji Pani Poseł Urszuli Pasławskiej w sprawie zgodności działań ARiMR
z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi przyznawania i kontroli płatności
w ramach wspólnej polityki rolnej (interpelacja nr 7518)
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na ww. interpelację oraz pismo z dnia 18 grudnia 2024 r.
o treści analogicznej do treści ww. interpelacji poniżej przekazuję wyjaśnienia
w przedmiotowej sprawie.
Na wstępie pragnę przedstawić informacje na temat działań podjętych przez Agencję
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w przedmiotowej kwestii. W pierwszej
kolejności należy podkreślić, że w grudniu 2024 r. w ARiMR został powołany zespół
do spraw oceny stosowania przez ARiMR klauzuli obejścia prawa (dalej „zespół ds.
sztucznych warunków”). Zespół został powołany w celu dokonania przeglądu
stosowanych procedur dotyczących tworzenia sztucznych warunków, a także poddania
analizie mechanizmu i praktyki ich stosowania.
Z analiz prowadzonych przez ww. zespół należy wnioskować, że ARiMR w sprawach
dotyczących sztucznych warunków działa zgodnie z obowiązującym prawem.
Potwierdzają to liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które w swych
rozstrzygnięciach potwierdzają właściwy tryb postępowania przyjęty przez ARiMR.
-- 1 of 10 --
Poddawana w wątpliwość dotychczasowa praktyka ARiMR w zakresie stwierdzania
i sankcjonowania tworzenia sztucznych warunków do przyznania pomocy nie narusza
żadnych przepisów prawa krajowego, jak i unijnego. ARiMR wygrywa zdecydowaną
większość spraw dotyczących ustalenia sztucznych warunków. Odizolowane przypadki
uchylania decyzji mają miejsce w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że nie
wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności sprawy. Natomiast prawidłowość
stosowania przez ARiMR klauzuli obejścia prawa nie została zakwestionowana. Służbom
ARiMR nie wiadomo o żadnym przypadku złożenia skargi po wyroku krajowego
Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
w celu zakwestionowania poprawności stosowania przepisów przez ARiMR, pomimo że
taką możliwość dają beneficjentom obowiązujące przepisy.
Pragnę zapewnić, że ARiMR dopełnia wszystkich obowiązków wynikających z przepisów
prawa, aby w sposób rzetelny analizować występujące w ARiMR przypadki sztucznych
warunków.
1. Czy organy ARiMR, stosując przepisy o sztucznych warunkach, dokonują weryfikacji
tego na czym stworzenie sztucznych warunków polega w konkretnym stanie
faktycznym sprawy i jaka konkretna korzyść jest na skutek stworzenia takich sztucznych
warunków uzyskana w konkretnej sprawie (czy te elementy ustaleń znajdują się
w decyzjach administracyjnych)?
W odpowiedzi na powyższe pytanie informuję, że każdorazowo, tj. w każdej
indywidualnej sprawie danego rolnika właściwe organy (ARiMR) są zobowiązane
do zbadania i ustalenia w konkretnym stanie faktycznym występującym w danej sprawie,
na czym polega stworzenie sztucznych warunków, i danie temu ustaleniu wyrazu
w uzasadnieniu wydanej decyzji. Taki obowiązek wynika z przepisów prawa
procesowego, tj. z art. 107 § 1 Kpa, do którego przestrzegania zobligowane są wszystkie
organy wydające decyzje administracyjne. Należy dodatkowo wskazać, że z uwagi na fakt,
iż przepisy unijne sankcjonujące tworzenie sztucznych warunków wprost odnoszą się do
zamiaru beneficjenta uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia,
nieodłącznym elementem badania sprawy pod kątem zaistnienia sztucznych warunków
pozostaje również analiza, jaką korzyść zamierzał uzyskać beneficjent na skutek
stworzenia sztucznych warunków.
-- 2 of 10 --
2. Czy organy ARiMR, w przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków,
odmawiają wypłaty wszystkich płatności bez względu na to na czym stworzenie
sztucznych warunków polegało i jaka korzyść miała być w danej sprawie uzyskana? Jeśli
tak, to jaki przepis prawa unijnego daje organom ARiMR kompetencje do zastosowania
takiej sankcji?
W przypadku ustalenia stworzenia sztucznych warunków ARiMR nie odmawia wypłaty
wszystkich płatności podmiotowi, który takie sztuczne warunki stworzył. Odmowa
przyznania czy wypłaty płatności z powodu sztucznych warunków jest zasadna wyłącznie
w tej sprawie, w której stworzenie sztucznych warunków zostało stwierdzone. Oznacza
to, że stwierdzenie wystąpienia sztucznych warunków np. w sprawie o przyznanie
płatności bezpośrednich nie powinno skutkować odmową przyznania płatności ONW,
bez szczegółowych ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy,
które prowadziłyby do wniosku, że również w tej sprawie (płatności ONW) sztuczne
warunki zostały stworzone. Jeżeli w konkretnym przypadku zachodzi konieczność
odmowy przyznania czy wypłaty płatności z powodu wystąpienia sztucznych warunków,
to taka odmowa następuje na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) oraz
art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2), a dla okresu programowania 2014-2020 – art. 60
rozporządzenia 1306/2013 (3).
W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2) jest
mowa o nieprzyznawaniu „żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego,
jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie
stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa”. Podobne brzmienie ma art. 60
rozporządzenia 1306/2013 (3), akcentując w przypadku stworzenia sztucznych
warunków brak możliwości przyznania „jakichkolwiek korzyści wynikających z
sektorowego prawodawstwa rolnego”. Tym samym, prawodawca unijny odnosi tutaj
pojęcie „korzyści” do szerszej kategorii „korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego
(sektorowego prawodawstwa rolnego)”. Prawodawstwo rolne (sektorowe
prawodawstwo rolne) określa możliwe do otrzymania wsparcie, a zatem „korzyść”
wynikająca z tego prawodawstwa powinna być utożsamiana z kwotą pomocy, o jaką
ubiega się podmiot, który stworzył sztuczne warunki, zwłaszcza że ww. przepisy wyraźnie
mówią o nieprzyznawaniu żadnych/jakichkolwiek korzyści. Takie podejście jest jednolicie
uznawane za prawidłowe w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Przykładowo, w wyroku z dnia 6 grudnia 2024 r. (sygn. akt I GSK 1468/21) Naczelny Sąd
-- 3 of 10 --
Administracyjny wskazał, że „Przepisy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art.
4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 stanowią generalne klauzule
pozwalające organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty,
celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa
dotyczy sytuacji, gdy działanie strony zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach,
wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych.
Podkreślić należy, że obejście przepisów prawa nie może skutkować ochroną prawną
podmiotu, który sztucznie tworzy okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy prawnej
przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości
skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (np. wyrok TSUE z 16 marca 2006 r. w sprawie
C-94/05, pkt 52-53). Tak więc w przypadku stwierdzenia, że dany producent rolny stworzył
w sposób sztuczny warunki niezbędne do uzyskania danej płatności, to ARiMR ma prawo
odmówić przyznania takiej płatności w całości.”.
Mając na uwadze powyższe, należy podtrzymać stanowisko wyrażone w pismach z dnia
15 października 2024 r. i z dnia 27 listopada 2024 r., stanowiących odpowiedź na
interpelację Pani Poseł nr 4945, zgodnie z którym w przypadku ustalenia wystąpienia
sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności należy odmówić
przyznania płatności w całości.
3. Czy stosowana obecnie przez organy ARiMR wykładnia przepisów unijnych
o sztucznych warunkach uwzględnia okoliczność, że przepisy te wywodzą się z przepisu
art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony
interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co do którego rozstrzygnięte jest, że
przepis ten nie może stanowić kary ani represji, a jest jedynie środkiem
administracyjnym służącym przywróceniu stanu zgodnego z prawem?
W sytuacji stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków mamy do czynienia
z wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/1995
(1), tj. z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego wynikającym z działania lub
zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło
spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są
zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które
pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też
w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
-- 4 of 10 --
Każda nieprawidłowość, co wynika z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, pociąga za sobą
z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub
zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych lub poprzez całkowitą
lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub
w momencie otrzymania zaliczki. Przepis art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/1995 (1)
stanowi przy tym, że środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za
kary.
Jak wynika z wyroku Sądu Pierwszej Instancji Unii Europejskiej z dnia 15 kwietnia
2011 r. wydanego w sprawie T-297/05, „Obowiązek zwrotu nienależnej korzyści, uzyskanej
poprzez praktykę będącą naruszeniem prawa, nie narusza zasady praworządności. Obowiązek
ten nie jest bowiem sankcją, lecz jedynie konsekwencją ustalenia, że warunki wymagane dla
uzyskania korzyści wynikającej z przepisów unijnych zostały stworzone w sposób sztuczny, co
powoduje uznanie przyznanej korzyści za nienależną i w konsekwencji uzasadnia obowiązek jej
zwrotu. Tak więc w odróżnieniu od sankcji administracyjnych, które wymagają szczegółowej
podstawy prawnej poza ogólnymi uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu nr 2988/95
w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich unormowania zawarte
w art. 4 ust. 1-3 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia należy uznać za właściwą
i wystarczającą podstawę prawną wszelkich środków dotyczących cofnięcia korzyści
nienależnie uzyskanej w wyniku nieprawidłowości, a więc także cofnięcia decyzji przyznającej
tę korzyść. W każdym razie, nawet w braku konkretnych przepisów w tym względzie, z zasad
ogólnych prawa Unii wynika, że organy administracji są zasadniczo upoważnione do wycofania
z mocą wsteczną korzystnego aktu administracyjnego, który przyjęto bezprawnie, a przepisy
takie jak art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 urzeczywistniają tylko te zasady ogólne na
poziomie prawa wtórnego.”.
W związku z tym, jeżeli stwierdzona nieprawidłowość polegała na sztucznym stworzeniu
warunków mających na celu uzyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa Unii
Europejskiej, państwa członkowskie zobowiązane są do zastosowania środka
administracyjnego w postaci nieprzyznawania lub wycofywania korzyści. Jakkolwiek
środek administracyjny przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) nie
stanowi kary, to jednak należy mieć na względzie art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia,
zgodnie z którym kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie,
w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa
-- 5 of 10 --
wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu
zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.
W dalszej kolejności na uwagę zasługuje fakt, iż art. 59 ust. 1 lit. d rozporządzenia
2021/2116 (2) nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia w ramach WPR
wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych oraz
podejmowania innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony
interesów finansowych Unii, które odnoszą się w szczególności do nakładania
skutecznych, proporcjonalnych oraz odstraszających kar zgodnie z prawem Unii,
a w przypadku braku stosownych przepisów – zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie
konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych. Państwa członkowskie
podejmują stosowne środki ostrożności zapewniające, aby stosowane kary, o których
mowa w ust. 1 lit. d, były proporcjonalne, a ich wymiar był uzależniony od wagi, skali i
trwałego charakteru lub powtarzalności wykrytej niezgodności (art. 59 ust. 5
rozporządzenia 2021/2116).
Z powyższego wynika, że zarówno nakładane środki administracyjne, jak i kary powinny
być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Konsekwentnie do tego, art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2) obliguje państwa
członkowskie do podejmowania skutecznych i proporcjonalnych kroków w celu unikania
obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewnienia, w szczególności, aby osobom
fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających
z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich
korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Wynika zatem z tego, że dla prawodawcy unijnego nieprzyznanie żadnych korzyści
wynikających z prawodawstwa rolnego podmiotowi, który stworzył sztuczne warunki,
stanowi skuteczny i proporcjonalny krok w celu unikania obchodzenia przepisów prawa
Unii. Niewątpliwie taka konsekwencja stworzenia sztucznych warunków ma również
charakter odstraszający, bowiem motywuje beneficjentów do działania zgodnego
z prawem, pod rygorem utraty prawa do uzyskania pomocy, która byłaby należna gdyby
nie doszło do stworzenia sztucznych warunków.
4. W jakim zakresie i w jaki sposób organy ARiMR, orzekając o stworzeniu sztucznych
warunków, stosują mechanizm proporcjonalności kar i środków administracyjnych? Czy
zakres naruszenia (ewentualnie wysokość uzyskanej korzyści) wpływa na wysokość kary
-- 6 of 10 --
lub treść środka administracyjnego, czy też proporcjonalność nie jest uwzględniana
w praktyce orzeczniczej ARiMR? Jeśli proporcjonalność nie była dotychczas
uwzględniana, to czy Ministerstwo przewiduje w tym zakresie zmiany przepisów
doprecyzowujące obowiązek respektowania proporcjonalności?
W odpowiedzi na powyższe pytanie, należy wskazać, iż dotychczasowa praktyka ARiMR
w obszarze nakładania sankcji z tytułu stwierdzenia wystąpienia sztucznych warunków
zakłada, że w takim przypadku ARiMR co do zasady każdorazowo odmawia
przyznania/wypłaty pomocy w całości oraz odzyskuje od beneficjenta wszystkie
wcześniejsze płatności, które okazały się być dotknięte stwierdzonym stworzeniem
sztucznych warunków. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia przedstawione powyżej, stwierdzić
należy, iż wskazane w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) środki administracyjne
oraz w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (3) i art. 62 rozporządzenia 2021/2116 (2)
klauzule dotyczące obchodzenia prawa, wprost wskazują, że nie przyznaje się żadnych
korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki
wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z
celami tego prawodawstwa. W takich przypadkach prawodawca jednoznacznie wskazał,
że stworzenie sztucznych warunków jest szczególnym przewinieniem, do którego nie
stosuje się zasady proporcjonalności, a podmiotom tym nie przyznaje się żadnych
korzyści.
Warto podkreślić, iż obecnie stosowane regulacje zawarte w przepisach UE dotyczące
odzyskania środków, w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków, są przez ARiMR
stosowane wprost (odnośnie płatności objętych ZSZiK1) i nie znalazły odzwierciedlania
ani w Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 ani
w przepisach krajowych, tj. ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla
Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 oraz z 2025 r.
poz. 321) oraz aktach wykonawczych do tej ustawy (na podstawie art. 70 i 71 tej ustawy).
Mając na uwadze brak przepisów krajowych regulujących postępowanie w przypadku
stworzenia sztucznych warunków nie ma potrzeby i nie przewiduje się zmian
legislacyjnych.
5. Jeżeli w każdym przypadku stworzenia sztucznych warunków organy ARiMR
odmawiają wypłaty wszystkich płatności (bez względu na rozmiar uzyskanej korzyści),
1 Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli
-- 7 of 10 --
to jaką funkcję w praktyce orzeczniczej organów ARiMR pełni art. 11 ust. 4
Rozporządzenia 1307/2013, który określał, że należy odmówić wypłaty tylko korzyści
wynikającej z ominięcia degresywności? W jakich stanach faktycznych przepis ten
znajdzie zastosowanie?
Przywołany przepis art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013 (4) obowiązywał dla
wniosków złożonych w latach 2015-2022. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2
rozporządzenia 2021/2115 (5), rozporządzenie 1307/2013 (4) traci moc ze skutkiem od
dnia 1 stycznia 2023 r. Ma ono jednak w dalszym ciągu zastosowanie do wniosków
o przyznanie pomocy odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się
przed dniem 1 stycznia 2023 r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż stosowanie art. 11
ust. 4 rozporządzenia 1307/2013 (4) ogranicza się do zakresu tego artykułu, który
dotyczy zmniejszania płatności. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013 (4),
państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać
przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co
najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR. Z kolei art. 11
ust. 4 1307/2013 (4) stanowi, że nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu
zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób
stworzyli - po dniu 18 października 2011 r. - warunki, które pozwalają im uniknąć skutków
wynikających z niniejszego artykułu.
Dodać należy, że w obecnie obowiązującym Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki
Rolnej na lata 2023-2027 ww. mechanizm nie ma zastosowania. W konsekwencji należy
wskazać, że począwszy od roku 2023 podstawę prawną do rozstrzygania w kwestii
sztucznych warunków stanowi art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/1995 (1) oraz art. 62
rozporządzenia 2021/2116 (2).
6. Czy są jakiekolwiek przepisy prawa unijnego, które stałyby na przeszkodzie uznaniu
beneficjentów wnioskujących o płatności w warunkach sztucznego podziału
gospodarstwa rolnego za grupę osób fizycznych lub prawnych prowadzące jedno
gospodarstwa rolne?
Przepisy prawa unijnego i krajowego nie wykluczają możliwości ubiegania się o płatności
przez grupę rolników, pod warunkiem, że grupa ta spełnia definicję rolnika wynikającą
z przepisów prawa unijnego, tj. z art. 3 pkt 1 rozporządzenia 2021/2115 (5) oraz dla
wniosków z lat 2015-2022 – z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013 (4). Niemniej
-- 8 of 10 --
jednak przyznanie płatności grupie rolników możliwe jest wyłącznie w sytuacji
wystąpienia przez taką grupę rolników z jednym wnioskiem o przyznanie płatności.
Art. 16 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej
na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 oraz z 2025 r. poz. 321) przewiduje, że
pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie, co oznacza, że organ
administracyjny jest związany zakresem złożonego wniosku. Zatem w przypadku,
w którym z wnioskiem o przyznanie płatności występuje nie grupa rolników, a indywidulni
rolnicy (każdy do swoich gruntów, które otrzymał w wyniku np. sztucznego podziału
jednego gospodarstwa) organ nie może z urzędu rozstrzygnąć kwestii indywidualnie
złożonych wniosków jako jednego wniosku złożonego grupowo. Takie postępowanie
naruszałoby bowiem przepisy prawa procesowego, tj. m.in. art. 61 Kpa. Organ
administracji jest żądaniem strony (treścią wniosku) związany, gdyż wyłącznie strona
składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, a żądanie
(wniosek) strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu
w danym postępowaniu administracyjnym.
7-9. Jakie jest przeznaczenie środków odzyskanych od beneficjentów, co do których
ustalono stworzenie sztucznych warunków w ramach płatności wypłaconych w ramach
PROW 2007-2013, PROW 2014-2020 i PS WPR 2023-2027? Czy środki te są w całości
zwracane do budżetu UE, czy też są przekazywane do budżetu państwa (jeśli tak, to
w jakiej części), czy też zasilają one budżet ARiMR (jeśli tak, to w jakiej części?) Jakie są
podstawy prawne takich działań?
Środki odzyskane od beneficjentów, w tym również dla których ustalono stworzenie
sztucznych warunków w ramach PROW 2007-2013, PROW 2014-2020 i PS WPR 2023-
2027 w części dotyczącej wkładu budżetu UE są zwracane do budżetu Unii Europejskiej,
a w części współfinansowania krajowego są zwracane na dochody budżetu państwa.
Aktualną podstawę prawną do takiego sposobu rozdysponowania zwróconych środków
stanowią:
1) rozporządzenie 2021/2116 (2);
2) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie środków na
finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. U. poz. 541).
-- 9 of 10 --
10. Czy w organach ARiMR wdrożony jest mechanizm premiowania pracowników
organów ARiMR w związku z wydawaniem decyzji odmawiających płatności (lub
nakazujących zwrot płatności) w związku z ustaleniem stworzenia sztucznych
warunków? Jeśli tak, to w jakim dokumencie taki mechanizm wynagradzania jest
określony?
W ARiMR nie funkcjonuje mechanizm premiujący pracowników w zależności od ilości
wydanych odmownych decyzji dotyczących stwierdzenia sztucznych warunków.
Z wyrazami szacunku
z up. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Jacek Czerniak
Sekretarz Stanu
/podpisano elektronicznie/
Podstawa prawna:
(1) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.
w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich;
(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia
2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania
nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013;
(3) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia
17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią
i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr
485/2008;
(4) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia
17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla
rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz
uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE)
nr 73/2009;
(5) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2115 z dnia
2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów
strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej
polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego
Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia
(UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013.
-- 10 of 10 --