Interpelacja w sprawie współfinansowania kosztów infrastruktury kolejowej przez gminy oraz formy i sposobu dokumentowania ponoszonych wydatków

Interpelacja nr 5551

do ministra finansów

w sprawie współfinansowania kosztów infrastruktury kolejowej przez gminy oraz formy i sposobu dokumentowania ponoszonych wydatków

Zgłaszający: Krzysztof Habura

Data wpływu: 17-10-2024

Szanowny Panie Ministrze,

na podstawie uchwały nr 151/2019 Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2019 r. ustanawiającej Program Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej – Kolej+ do 2028 roku województwo łódzkie zostało zakwalifikowane do dofinansowania projektu pn. Modernizacja i elektryfikacja linii kolejowej nr 24 na odcinku Piotrków Trybunalski-Bełchatów z wydłużeniem do Bogumiłowa.

Podstawę prawną wydatkowania środków na zadanie objęte programem Kolej+ stanowi art. 38c ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zadania inwestycyjne objęte programem będą finansowane ze środków pochodzących z dokapitalizowania PKP PLK SA oraz środków jednostek samorządu terytorialnego. Zadania inwestycyjne będą realizowane przez PKP PLK SA na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także na podstawie umów z jednostkami samorządu terytorialnego o wspólnej realizacji inwestycji kolejowych.

Zgodnie z umową o partnerstwie z dnia 23 listopada 2021 roku w sprawie wspólnej realizacji projektu pn.: Modernizacja i elektryfikacja linii kolejowej nr 24 na odcinku Piotrków Trybunalski-Bełchatów z wydłużeniem do Bogumiłowa w ramach Programu Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej – Kolej+ do 2028 roku ustalono zasady współpracy, finansowania i przekazywania informacji między województwem łódzkim, pełniącym funkcję lidera projektu i reprezentującym w sprawach zgłoszenia i realizacji projektu w ramach programu Kolej+, a partnerami projektu, którymi są gminy z terenu województwa łódzkiego.

Poza zakresem umowy o partnerstwie, ale w związku z programem Kolej+, znajdują się inwestycje w modernizacje i elektryfikacje wielu linii kolejowych na terenie województwa łódzkiego, które realizuje PKP PLK SA na podstawie odrębnych umów zawieranych z JST. Inwestycje te dotyczą najczęściej współfinansowania przygotowania dokumentacji projektowej oraz budowy terminali towarowych przez PKP PLK SA. Zgodnie z pismami kierowanymi do gmin przez PKP PLK SA, planowane do realizacji terminale towarowe będą stanowiły część budowanych linii kolejowych, przez co nie będą stanowiły mienia komunalnego.

W ocenie gmin z terenu województwa łódzkiego podstawy prawnej planowanego współfinansowania sporządzenia projektów oraz budowy terminali towarowych można doszukiwać się w treści art. 38 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym inwestycje obejmujące pozostałe linie kolejowe, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, finansowane są przez zarządcę; mogą być one dofinansowywane z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem własnym gminy są sprawy dotyczące lokalnego transportu zbiorowego. Wymieniony w przywołanym art. 7 ustawy o samorządzie gminnym katalog zadań własnych gminy ma charakter otwarty, o czym świadczy użyty w przepisie zwrot „w szczególności”. Nie sposób zatem wykluczyć, że gminy na podstawie przepisów odrębnych, w tym wspomnianej ustawy o transporcie kolejowym, mogą dofinansowywać inwestycję w postaci sporządzenia dokumentacji projektowej oraz wybudowania terminala towarowego. Zdaniem PKP PLK SA, skoro wybudowane terminale towarowe nie będą stanowiły infrastruktury prywatnej, a będą ogólnodostępne oraz będą stanowiły część modernizowanej i rozbudowywanej linii kolejowej, to gminy są uprawnione do współfinansowania inwestycji, tym bardziej, że najczęściej mają one związek ze strategiami rozwoju gmin zakładającymi uatrakcyjnienie prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorców z terenu gminy. Czy jednakże rację ma PKP PLK SA w świetle uwag poczynionych poniżej?

W sprawie prawnej możliwości zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej przez gminę w drodze inwestycji w infrastrukturę, w tym kolejową, niestanowiącą własności gminy, nie ma jednolitego orzecznictwa sądowego. Pierwszy z poglądów, który dopuszcza możliwość współfinansowania inwestycji w mienie, które nie stanowi mienia komunalnego, dopuszcza m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.10.2014 r. (V SA/Wa 2246/14, CBOSA) oraz NSA w wyrokach z dnia: 21.11.2017 r. (II GSK 37/16, CBOSA), 29.06.2016 r. (II GSK 250/15, CBOSA). Pomimo tego poglądu sądy i tak mają wątpliwość, w jakiej formie gmina powinna współfinansować koszty inwestycji. Również w ramach ww. orzeczeń - zgodnych co do zasady – powstała wątpliwość, czy współfinansowanie powinno nastąpić w formie wydatku rzeczowego zaplanowanego w uchwale budżetowej, co m.in. potwierdził NSA w wyroku z dnia 21.11.2017 r. (II GSK 37/16, CBOSA) oraz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w uchwale z dnia 10,06.2014 r. (nr 15.204.2014), czy też powinno mieć formę dotacji celowej, co zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22.10.2014 r. (V SA/Wa 2246/14, CBOSA). Tym samym pogląd pierwszy nie jest kompletny i zagadnienie w nim poruszone nie jest wyczerpująco omówione, co z kolei oznacza, że pogląd ten nie może stanowić gotowego rozwiązania do zastosowania przez gminy.

Należy także odnotować, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest drugi odmienny pogląd, a mianowicie taki, że gmina nie może zaspokajać zbiorowych potrzeb wspólnoty w drodze inwestycji w majątek niestanowiący własności gminy. Jako przykład należy wskazać na wyrok NSA z dnia 13.03.2007 r. (II GSK 303/06, CBOSA), wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.11.2007 r. (I SA/Wr 1279/07, CBOSA), wyrok WSA w Łodzi z dnia 09.08.2007 r. (I SA/Łd 220/07, CBOSA), czy też wyrok NSA z dnia 21.10.2008 r. (II GSK 411/08, CBOSA). Zdaniem gmin z terenu województwa łódzkiego to ten drugi pogląd znajduje zastosowanie w sprawie objętej interpelacją.

Gminy na zasadzie ostrożności wskazują, że nawet jeżeli Pan Minister opowiedziałby się za pierwszym z przedstawionych poglądów i uznał, że gmina może współfinansować koszty przygotowania dokumentacji projektowej oraz wybudowania terminala towarowego, to powstaje kolejna wątpliwość prawna, a mianowicie, komu będzie przysługiwało prawo własności do wybudowanego terminala towarowego i wykonywania w stosunku do niego czynności zarządu. Gminy stoją na stanowisku, że skoro - zgodnie z projektami porozumienia, które przedstawia do podpisu PKP PLK SA - inwestorem zadania ma być PKP PLK SA, a rola gminy ogranicza się do dofinansowania inwestycji, to właścicielem terminala towarowego będzie PKP PLK SA i to PKP PLK SA będzie zarządzała tą infrastrukturą. Zarządcą infrastruktury zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym jest bowiem - w przypadku budowy nowej infrastruktury - podmiot, który przystąpił do jej budowy w charakterze inwestora. Gminy nie znajdują w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami (do której odsyła w art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym), podstawy prawnej do przyznania im własności terminala towarowego, pomimo że inwestorem tej inwestycji będzie PKP PLK SA, a następnie do przekazania PKP PLK SA zarządu infrastrukturą polegającego na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zatem rozwiązaniem tego kolejnego problemu wydaje się przyjęcie stanowiska drugiego prezentowanego przez sądy administracyjne.

Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć na odwrót, czyli że to gmina jest właścicielem terminala, a PKP PLK SA jest zarządcą terminala, to rodziłoby to kolejny problem dotyczący rozliczeń na rzecz PKP PLK SA za nakłady w infrastrukturę uznane za ulepszenia. Nie bez znaczenia dla oceny sprawy pozostają fakty, że po pierwsze - terminal towarowy niejednokrotnie może zostać wybudowany na nieruchomości, która znajduje się poza granicami administracyjnymi gminy, a nadto, po drugie - że wybudowanie terminala towarowego spowoduje konieczność wywłaszczenia na rzecz PKP PLK SA nieruchomości sąsiadujących w ten sposób, że każda z gmin zapłaci odszkodowania za wywłaszczenia, zaś PKP PLK SA stanie się właścicielem nieruchomości.

Aby zatem uniknąć już istniejących wątpliwości oraz ewentualnych przyszłych zarzutów ze strony kontrolujących, czy wydatek po stronie gminy był celowy i konieczny, a także przyszłych sporów z PKP PLK SA dotyczących zagadnień, kto ma utrzymywać terminal i jak kwalifikować nakłady inwestycyjne zgodnie ze standardami rachunkowości, gminy opowiadają się za stanowiskiem, że nie mogą i nie ma podstawy prawnej do współfinansowania inwestycji związanej z przygotowaniem dokumentacji projektowej oraz wybudowaniem terminala towarowego.

W świetle uwag poczynionych powyżej, proszę Pana Ministra o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy na podstawie art. 38 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 3, art. 3 ust. 6, art. 4 pkt 1a, 1c, 2, 36c, w zw. z załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, gmina ma prawo współfinansować wybudowanie terminala towarowego, który będzie częścią stacji i częścią linii kolejowej o znaczeniu pozostałym, pomimo że terminal nie będzie stanowił składnika mienia komunalnego?

2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie nr 1, proszę o wskazanie, w jakiej formie wydatek ten ma zostać pokryty, czy jako wydatek rzeczowy zaplanowany w budżecie, czy też jako dotacja celowa, oraz jak należy wydatek ten udokumentować w klasyfikacji budżetowej.

3. Czy gmina może przekazać wybudowany terminal towarowy na własność PKP PLK SA celem nieponoszenia dalszych kosztów związanych z zarządzaniem infrastrukturą kolejową, jej eksploatacją, utrzymaniem, odnawianiem lub rozwojem?

4. Czy istnieje rozwiązanie, które pozwoli na pozostawienie w środkach trwałych gminy wybudowanego terminala towarowego i jednoczesne przekazanie go w zarząd PKP PLK SA z zachowaniem prawa własności po stronie gminy? Jeśli istnieje takie rozwiązanie, to proszę o wskazanie, jaką umowę gminna powinna zawrzeć z PKP PLK SA, np. umowę dzierżawy, czy też inną umowę.

5. Czy gminy mają prawo współfinansować wybudowanie terminala towarowego, skoro w następstwie jego powstania nastąpi konieczność wywłaszczenia na rzecz PKP PLK SA nieruchomości sąsiadujących w ten sposób, że każda z gmin zapłaci odszkodowania za wywłaszczenia, zaś PKP PLK SA stanie się właścicielem nieruchomości?

Proszę o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania w możliwie najkrótszym terminie, zgodnie z zasadami dotyczącymi interpelacji i zapytań poselskich.

Z wyrazami szacunku

Krzysztof Habura