Interpelacja w sprawie rozporządenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) na lata 2021-2027

Interpelacja nr 4200

do ministra funduszy i polityki regionalnej

w sprawie rozporządenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) na lata 2021-2027

Zgłaszający: Jerzy Meysztowicz

Data wpływu: 01-08-2024

Szanowna Pani Minister,

mając na uwadze wpływające do mnie zgłoszenia, pragnę przedłożyć poniższą interpelację.

W ramach obecnie obowiązującej unijnej perspektywy finansowej na lata 2021–2027 polscy przedsiębiorcy oraz osoby przez polskie przedsiębiorstwa zatrudniane mogą korzystać m.in. ze środków wydatkowanych w ramach programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) na lata 2021–2027.

Kluczowe znaczenie dla przedsiębiorstw i ich pracowników w tym zakresie ma w obecnej perspektywie rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) na lata 2021–2027, które w § 2 pkt 3 zawiera polskie doszczegółowienie określenia tego, kto stanowi, a kto nie stanowi „personelu przedsiębiorstwa”. Punkt ten doszczegóławia na szczeblu krajowym, precyzuje definicję terminu „personel”, która pojawia się w artykule 5 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu. Wskazane zapisy są bardzo istotne, ponieważ to „personel przedsiębiorstwa” może wyłącznie korzystać ze wsparcia w EFS+ kierowanego do przedsiębiorstw.

Pomimo iż obowiązujące obecnie polskie rozporządzenie w zakresie tej definicji („personelu”) mocno koresponduje ze wskazanym wyżej rozporządzeniem unijnym, to jednak wprowadza pewne zawężenia i niejednoznaczności sprawiające, że można je uznać za dyskryminujące i generujące duże wątpliwości interpretacyjne.

Szczególnie niepokojące staje się to w wyniku porównania jego treści z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis oraz pomocy publicznej w ramach programów operacyjnych finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2014–2020.

Tym, co różni obie polskie definicje (tę obecną i tę mającą zastosowanie w poprzedniej unijnej perspektywie finansowej), jest pkt b, który pomimo braku jakiejkolwiek zmiany w tym zakresie w korespondującym zapisie rozporządzania unijnego („osoby pracujące dla przedsiębiorstwa, podlegające mu i uważane za pracowników na mocy prawa krajowego”) uległ następującej zmianie w polskich rozporządzeniach, z zapisu:

„b) osobę świadczącą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 1509 i 2459) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo umowy o dzieło”

na zapis:

„b) osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła ta osoba z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje ona pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy”.

Trudno jest wskazać racjonalne uzasadnienie zmiany stanowiska polskiego rządu w tej przedmiotowej kwestii (mając właśnie na uwadze chociażby niezmienność w tym zakresie wskazywanego wyżej rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014).

Zmiana ta wygenerowała dwa zasadnicze problemy:

a) dyskryminacyjny,
b) interpretacyjny.

Ad a:

W wyniku wprowadzonej zmiany, sprowadzającej się w głównej mierze (choć nie tylko) do dodania zapisu: „(…) jeżeli umowę taką zawarła ta osoba z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje ona pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy” wykluczeniu z możliwości wsparcia z funduszy unijnych w ramach programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+) podlegać może ogromna liczba osób pracujących w oparciu o umowę cywilnoprawną. Dostępne najnowsze dane z GUS wskazują na liczbę ponad 2,3 mln osób zatrudnionych na koniec 2023 roku na podstawie umów zlecenia i pokrewnych. Co istotne, liczby te nie obejmują „(…) osób wykonujących pracę na podstawie umów zlecenia i pokrewnych, które zawarły taką umowę z własnym pracodawcą lub z innym podmiotem, ale na rzecz własnego pracodawcy (…). Liczby te nie obejmują również osób wykonujących umowy o dzieło, których liczba (trudniejsza do określenia) z pewnością też nie jest mała.

Osobom tym trudno odmówić tego, że wykonują pracę – wiążąca je z przedsiębiorstwem relacja wynika z charakteru wykonywanej pracy i często stawia je w gorszej sytuacji niż osób zatrudnionych na umowę o pracę – niezależnie jednak od tego nie powinna być przedmiotem ich dyskryminacji poprzez ograniczanie tym osobom możliwości skorzystania ze wsparcia w takim samym stopniu, jak choćby osobom zatrudnionym na umowę o pracę.

Jednym z najważniejszych założeń Europejskiego Funduszu Społecznego (Plus) jest podnoszenie kompetencji osób i poprawa ich sytuacji na rynku pracy – wprowadzając wskazane wyżej zawężenie, działa się zdecydowanie wbrew temu celowi. Część osób pracujących na umowy cywilnoprawne dlatego nie znajduje zatrudnienia na umowę o pracę, że właśnie poziom ich kompetencji nie odpowiada zapotrzebowaniu pracodawców, którzy z tego powodu nie chcą trwale związać się z nimi umową o pracę. Wprowadzając więc wskazany wyżej warunek, dodatkowo pogarszamy ich pozycję.

Jest też z pewnością spora liczba osób, które świadomie, z racji charakteru świadczonej pracy lub z powodów ekonomicznych (np. studenci do 26. roku życia), wybierają tę formę zatrudnienia. Zapis ten uderza również w te osoby.

Pragnę nadmienić, że chęć ujednolicenia od strony podlegania pod ubezpieczenia społeczne umów cywilnoprawnych z umowami o pracę nie może być przesłanką do dyskryminowania osób obecnie pracujących w oparciu o umowy cywilnoprawne w zakresie ich dostępu do wsparcia z funduszy unijnych.

Ad b:

Zastosowany zapis budzi dodatkowo duże wątpliwości interpretacyjne. Sposób redakcyjnego sformułowania warunku „(…) jeżeli umowę taką zawarła ta osoba z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje ona pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy” sprawia, że wstępnie równie uprawnione są dwie interpretacje:

1) mówiąca, że warunek ów należy zastosować do całości poprzedzającego go zapisu;
2) mówiąca, że warunek ów należy zastosować tylko do poprzedzającego go bezpośrednio sformułowania: „(…) albo umowy o dzieło”.

W tym zakresie zdecydowanie obowiązujące przepisy jednak przemawiają za interpretacją nr 2. Zgodnie bowiem z art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego czy choćby art. 11 Prawa przedsiębiorców powinna być zastosowana interpretacja korzystniejsza odpowiednio dla strony czy przedsiębiorcy.

Dodatkowo za taką interpretacją przemawiają zasady racjonalnego stanowienia prawa, ponieważ stosując interpretację nr 1, de facto pkt b zawierałby się zakresowo w pkt a i nie byłoby sensu jego zapisywania (zgodnie bowiem z interpretacją nr 1 wszystkie osoby spełniające warunek z pkt b obecnie obowiązującego polskiego rozporządzenia równocześnie spełniają warunek a – a więc pkt b staje się zbędnym zapisem).

Niezależnie od tego, co wyżej wskazane, docierają do mnie informacje, że Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej nakazuje stosowanie interpretacji nr 1.

Sytuacja taka, mając na uwadze przyjmowanie przez większość przedsiębiorców interpretacji nr 2, generuje ogromny chaos prawny i niepewność co do wydatkowania środków z EFS+, a potencjalnie również dużą liczbę spraw sądowych, niekwalifikowanych wydatków, a przede wszystkim ogromne oburzenie wśród przedsiębiorców.

W związku z powyższym zwracam się z pytaniami:

1. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wie o wskazanych wyżej problemach?

2. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej planuje (i kiedy) zmianę przedmiotowego rozporządzenia celem likwidacji zapisów dyskryminujących część osób wykonujących pracę (tych wykonujących ją w oparciu o umowy cywilnoprawne)?

3. Czy Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej rzeczywiście nakazuje stosowanie interpretacji niezgodnych z polskim prawem?

Z wyrazami szacunku

Jerzy Meysztowicz