Interpelacja nr 3846
Interpelacja w sprawie wprowadzenia instytucji listy ostrzeżeń publicznych KNF
Zgłaszający:
•
Adresat:
Sprawiedliwość i Sądy (100%)
Obrona i Bezpieczeństwo (35%)
Infrastruktura i Transport (30%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie wprowadzenia instytucji listy ostrzeżeń publicznych KNF
Interpelacja nr 3846
do ministra finansów
w sprawie wprowadzenia instytucji listy ostrzeżeń publicznych KNF
Zgłaszający: Małgorzata Gromadzka
Data wpływu: 11-07-2024
Biłgoraj, 11.07.2024 r.
Szanowny Panie Ministrze,
ustawą z dnia z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw do polskiego systemu prawnego wprowadzona została instytucja listy ostrzeżeń publicznych KNF. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że „przedmiotowa zmiana wychodzi naprzeciw aktualnym potrzebom uzupełnienia luk w ustawodawstwie i zmian na rynku finansowym mającym na celu zwiększenie ochrony uzasadnionych interesów uczestników tego rynku – konsumentów w opinii projektodawców, koniecznym jest wprowadzenie odpowiednich działań zabezpieczających i chroniących konsumentów przed nieuczciwymi praktykami instytucji”. Instytucja listy ostrzeżeń publicznych ma charakter krajowy i była odpowiedzią na aferę AmberGold.
W odpowiedzi na interpelację przesłaną przy piśmie SPS-023-27244/14 z dnia 14 lipca 2014 roku, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 roku Ministerstwo Finansów wskazano na ww. zmiany jako mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa konsumentów przed działalnością tzw. parabanków oraz poza bankowych podmiotów pożyczkowych.
Nie negując potrzeby sukcesywnego zwiększania bezpieczeństwa konsumentów, zauważyć należy, że w ciągu ostatnich 10 lat system prawny uległ istotnym zmianom, znajdującym swoje źródło nie tylko w ustawodawstwie krajowym, ale również unijnym. Przykładem takiej istotnej zmiany są przepisy dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W aktualnym stanie prawnym instytucje obowiązane są zobligowane do przeprowadzania oceny ryzyka według podejścia opartego na ryzyku (risk based approach), co powoduje, że ciążący na nich miernik staranności został ustanowiony na bardzo wysokim poziomie. W konsekwencji instytucje obowiązane będące instytucjami finansowymi mogą obawiać się utrzymywania stosunków gospodarczych z podmiotami wpisanymi na listę ostrzeżeń publicznych już od chwili wpisania ich na listę, tj. przed rozpoznaniem ich sprawy przez właściwe organy państwowe. Dzieje się tak dlatego, że czyny zabronione wymienione w art. 6b ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, mają w wielu przypadkach charakter sporny na gruncie jurydycznym. Regulacje dotyczące prowadzenia działalności maklerskiej czy funduszy inwestycyjnych, są skomplikowane i niejednokrotnie niedające się zinterpretować wyłącznie w jeden tożsamy sposób. Zawiadomienie stanowi de facto stwierdzenie, że działanie podmiotu nie jest zgodne z wykładnią przepisów dokonaną przez Komisję. Taki stan rzeczy wymaga jednak zastosowania przez instytucje finansowe wzmożonych środków bezpieczeństwa finansowego, ponieważ skoro istnieje podejrzenie, że podmiot wpisany na listę popełnił przestępstwo związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą to ryzyko prania przez niego pieniędzy jest wysokie. Instytucje finansowe nie są jednak w stanie rozwiązać sporów jurydycznych powstałych pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego, a przedsiębiorcą – uczynić to mogą wyłącznie prokurator albo sąd. Z tego powodu najbardziej bezpiecznym rozwiązaniem dla instytucji finansowych jest zaprzestanie utrzymywania stosunków gospodarczych z "podejrzanym podmiotem”. Nadmienić w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o usługach płatniczych umożliwiają wprost instytucjom finansowym odmowę zawarcia umowy podstawowego rachunku płatniczego w przypadku, gdy podmiot, który chce ją zawrzeć został wpisany na listę ostrzeżeń publicznych.
W konsekwencji kumulacji ww. regulacji, podmiot wpisany na listę ostrzeżeń publicznych, może utracić dostęp do rachunku bankowego, nie mogąc przez to prowadzić działalności gospodarczej do czasu rozstrzygnięcia jego sprawy przez właściwe organy, a na takie rozstrzygnięcie można czekać bardzo długo. W rezultacie przedsiębiorcy upadają i nie przysługuje im w takim przypadku żadne odszkodowanie za wysnucie względem nich błędnych podejrzeń. W okresie do dnia postawienia potencjalnych zarzutów w ramach postępowania karnego podmiot taki nie dysponuje żadnymi uprawnieniami procesowymi, przez które realizowałby swoje prawo do obrony.
Dlaczego ten problem jest istotny? Bo skala błędnych podejrzeń jest bardzo duża. Dane statystyczne gromadzone przez Prokuraturę Krajową, pokazują, że na 517 zawiadomień złożonych przez Komisję w latach 2012-2023 (o podejrzenie popełnienia przestępstw z katalogu wyrażonego w art. 6b ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym) wyłącznie w zakresie 81 z nich, prokuratura zdecydowała się wnieść do sądu akt oskarżenia. W pozostałym zakresie, prokuratura umorzyła 188 postępowań, odmówiła wszczęcia w przypadku 57 zawiadomień, zawiesiła 74 postępowania, co do 18 złożyła wniosek o warunkowe umorzenie, a 99 zakończyła w inny sposób (poprzez np. przekazanie do innej jednostki prokuratury lub przekazanie ścigania do innego państwa). Z powyższego wynika, że tylko w stosunku do niespełna 16% zawiadomień złożonych przez przewodniczącego Komisji, prokuratury postanowiły o wniesieniu do sądu aktu oskarżenia. Zaprezentowane zostały szczegółowe statystyki (...). Ostatecznie, ze względu na przedstawioną problematykę, wpis na listę może prowadzić nawet do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając w ramach wykonywania mandatu posła na Sejm RP, kieruję niniejszą interpelację oraz zwracam się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Jakie jest stanowisko ministerstwa na temat przedstawionej problematyki?
2. Czy planowane są jakiekolwiek zmiany w zakresie przepisów regulujących funkcjonowanie listy ostrzeżeń publicznych?
3. Czy planują Państwo podjęcie innych czynności, które będą prowadzić do wyeliminowania omawianych problemów i ryzyka?
Z poważaniem
Małgorzata Gromadzka
Interpelacja nr 3846
do ministra finansów
w sprawie wprowadzenia instytucji listy ostrzeżeń publicznych KNF
Zgłaszający: Małgorzata Gromadzka
Data wpływu: 11-07-2024
Biłgoraj, 11.07.2024 r.
Szanowny Panie Ministrze,
ustawą z dnia z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw do polskiego systemu prawnego wprowadzona została instytucja listy ostrzeżeń publicznych KNF. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że „przedmiotowa zmiana wychodzi naprzeciw aktualnym potrzebom uzupełnienia luk w ustawodawstwie i zmian na rynku finansowym mającym na celu zwiększenie ochrony uzasadnionych interesów uczestników tego rynku – konsumentów w opinii projektodawców, koniecznym jest wprowadzenie odpowiednich działań zabezpieczających i chroniących konsumentów przed nieuczciwymi praktykami instytucji”. Instytucja listy ostrzeżeń publicznych ma charakter krajowy i była odpowiedzią na aferę AmberGold.
W odpowiedzi na interpelację przesłaną przy piśmie SPS-023-27244/14 z dnia 14 lipca 2014 roku, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 roku Ministerstwo Finansów wskazano na ww. zmiany jako mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa konsumentów przed działalnością tzw. parabanków oraz poza bankowych podmiotów pożyczkowych.
Nie negując potrzeby sukcesywnego zwiększania bezpieczeństwa konsumentów, zauważyć należy, że w ciągu ostatnich 10 lat system prawny uległ istotnym zmianom, znajdującym swoje źródło nie tylko w ustawodawstwie krajowym, ale również unijnym. Przykładem takiej istotnej zmiany są przepisy dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W aktualnym stanie prawnym instytucje obowiązane są zobligowane do przeprowadzania oceny ryzyka według podejścia opartego na ryzyku (risk based approach), co powoduje, że ciążący na nich miernik staranności został ustanowiony na bardzo wysokim poziomie. W konsekwencji instytucje obowiązane będące instytucjami finansowymi mogą obawiać się utrzymywania stosunków gospodarczych z podmiotami wpisanymi na listę ostrzeżeń publicznych już od chwili wpisania ich na listę, tj. przed rozpoznaniem ich sprawy przez właściwe organy państwowe. Dzieje się tak dlatego, że czyny zabronione wymienione w art. 6b ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, mają w wielu przypadkach charakter sporny na gruncie jurydycznym. Regulacje dotyczące prowadzenia działalności maklerskiej czy funduszy inwestycyjnych, są skomplikowane i niejednokrotnie niedające się zinterpretować wyłącznie w jeden tożsamy sposób. Zawiadomienie stanowi de facto stwierdzenie, że działanie podmiotu nie jest zgodne z wykładnią przepisów dokonaną przez Komisję. Taki stan rzeczy wymaga jednak zastosowania przez instytucje finansowe wzmożonych środków bezpieczeństwa finansowego, ponieważ skoro istnieje podejrzenie, że podmiot wpisany na listę popełnił przestępstwo związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą to ryzyko prania przez niego pieniędzy jest wysokie. Instytucje finansowe nie są jednak w stanie rozwiązać sporów jurydycznych powstałych pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego, a przedsiębiorcą – uczynić to mogą wyłącznie prokurator albo sąd. Z tego powodu najbardziej bezpiecznym rozwiązaniem dla instytucji finansowych jest zaprzestanie utrzymywania stosunków gospodarczych z "podejrzanym podmiotem”. Nadmienić w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o usługach płatniczych umożliwiają wprost instytucjom finansowym odmowę zawarcia umowy podstawowego rachunku płatniczego w przypadku, gdy podmiot, który chce ją zawrzeć został wpisany na listę ostrzeżeń publicznych.
W konsekwencji kumulacji ww. regulacji, podmiot wpisany na listę ostrzeżeń publicznych, może utracić dostęp do rachunku bankowego, nie mogąc przez to prowadzić działalności gospodarczej do czasu rozstrzygnięcia jego sprawy przez właściwe organy, a na takie rozstrzygnięcie można czekać bardzo długo. W rezultacie przedsiębiorcy upadają i nie przysługuje im w takim przypadku żadne odszkodowanie za wysnucie względem nich błędnych podejrzeń. W okresie do dnia postawienia potencjalnych zarzutów w ramach postępowania karnego podmiot taki nie dysponuje żadnymi uprawnieniami procesowymi, przez które realizowałby swoje prawo do obrony.
Dlaczego ten problem jest istotny? Bo skala błędnych podejrzeń jest bardzo duża. Dane statystyczne gromadzone przez Prokuraturę Krajową, pokazują, że na 517 zawiadomień złożonych przez Komisję w latach 2012-2023 (o podejrzenie popełnienia przestępstw z katalogu wyrażonego w art. 6b ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym) wyłącznie w zakresie 81 z nich, prokuratura zdecydowała się wnieść do sądu akt oskarżenia. W pozostałym zakresie, prokuratura umorzyła 188 postępowań, odmówiła wszczęcia w przypadku 57 zawiadomień, zawiesiła 74 postępowania, co do 18 złożyła wniosek o warunkowe umorzenie, a 99 zakończyła w inny sposób (poprzez np. przekazanie do innej jednostki prokuratury lub przekazanie ścigania do innego państwa). Z powyższego wynika, że tylko w stosunku do niespełna 16% zawiadomień złożonych przez przewodniczącego Komisji, prokuratury postanowiły o wniesieniu do sądu aktu oskarżenia. Zaprezentowane zostały szczegółowe statystyki (...). Ostatecznie, ze względu na przedstawioną problematykę, wpis na listę może prowadzić nawet do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając w ramach wykonywania mandatu posła na Sejm RP, kieruję niniejszą interpelację oraz zwracam się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Jakie jest stanowisko ministerstwa na temat przedstawionej problematyki?
2. Czy planowane są jakiekolwiek zmiany w zakresie przepisów regulujących funkcjonowanie listy ostrzeżeń publicznych?
3. Czy planują Państwo podjęcie innych czynności, które będą prowadzić do wyeliminowania omawianych problemów i ryzyka?
Z poważaniem
Małgorzata Gromadzka
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Jurand Drop
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Przeciętnie konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
40%
Konkretność
60%
Odpowiedź standardowa – resort odnosi się merytorycznie do zagadnienia z umiarkowaną ilością danych szczegółowych.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 0 %
Precyzyjne daty
9
Odpowiedź na punkty
Brak podziału
Gęstość faktów
2.2 / 1k zn.
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (9)
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
19158 znaków
tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/6
Warszawa, 31 lipca 2024 roku
Sprawa: Interpelacja nr 3846
Znak sprawy: FN4.054.4.2024
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 3846 Poseł Małgorzaty Gromadzkiej w sprawie
wprowadzenia instytucji listy ostrzeżeń publicznych KNF, uprzejmie proszę
o przyjęcie poniższych wyjaśnień.
Umieszczenie podmiotu na liście ostrzeżeń publicznych Komisji Nadzoru
Finansowego (LOP) jest konsekwencją złożenia przez organ nadzoru zawiadomienia
o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia jednego z przestępstw wymienionych
w art. 6b ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2024 r. poz.
135). Są to przede wszystkim przestępstwa polegające na prowadzeniu działalności
na rynku finansowym bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia Komisji
Nadzoru Finansowego (KNF). Wpisu na listę ostrzeżeń publicznych KNF dokonuje
się także w przypadku postępowania w sprawie podejrzenia popełnienia
przestępstwa, w zakresie przestępstw wskazanych w art. 6b ust. 1 ustawy
o nadzorze nad rynkiem finansowym, które prokurator wszczął z urzędu albo na
podstawie zawiadomienia zainicjowanego przez podmiot inny niż KNF. Jednak
w takim przypadku wpisu na listę ostrzeżeń publicznych dokonuje się tylko wówczas
gdy Przewodniczący KNF przystąpił do takiego postępowania korzystając z
uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o nadzorze nad
rynkiem finansowym. W zakresie wpisów na listę ostrzeżeń publicznych KNF,
Komisja nie dysponuje zatem żadną swobodą i jest ściśle związana przepisami
ustawy. Wpis taki jest obligatoryjny i Komisja nie ma żadnego uznania
administracyjnego w tym zakresie.
Prowadzenie przez KNF listy ostrzeżeń publicznych jest działaniem w obronie
interesu zasługującego na ochronę, jest sygnałem dla nieprofesjonalnych klientów
usług finansowych, żeby przy lokowaniu środków brać pod uwagę fakt posiadania
przez dany podmiot zezwolenia KNF. W stronę KNF kierowane były historycznie
zarzuty, że lista ostrzeżeń publicznych jest zbyt mało znana w przestrzeni publicznej,
na co odpowiedzią były prowadzone przez KNF kampanie i działania informacyjne
-- 1 of 6 --
2/6
promujące listę. Do KNF niejednokrotnie trafiały też postulaty różnych środowisk,
że powinna szerzej dzielić się wiedzą odnośnie do potencjalnych nieprawidłowości
na rynku finansowym, aby odpowiednio wcześnie przestrzec klientów przed
potencjalnymi zagrożeniami. Właśnie temu ma służyć m.in. lista ostrzeżeń
publicznych KNF.
W zdecydowanej większości przypadków, podmioty objęte zawiadomieniem
o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie kwestionują ustaleń faktycznych KNF.
Polemika takich podmiotów z oceną KNF odwołuje się najczęściej do ocen prawnych
(tzn. nie kwestionują one ustaleń faktycznych dotyczących prowadzonej przez nie
działalności, uznając jednocześnie, że działalność ta miała charakter legalny). Należy
mieć także na uwadze, że w części przypadków mamy do czynienia z działaniami
stricte o charakterze oszukańczym, zmierzającym z góry do sprzeniewierzenia
środków powierzonych przez klientów. Stąd też wynika prewencyjny charakter listy
ostrzeżeń publicznych KNF, aby ograniczyć krąg potencjalnych poszkodowanych.
Ustawodawca uznał, że złożenie przez KNF zawiadomienia do prokuratury
o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa m.in. w zakresie
wykonywania czynności zarezerwowanych dla banków (przyjmowanie wkładów
pieniężnych w celu obciążania ich ryzykiem, bez zezwolenia KNF) czy też
prowadzenia działalności w zakresie obrotu instrumentami finansowymi, w tym
doradztwa inwestycyjnego bez wymaganego zezwolenia lub upoważnienia KNF,
świadczy o wysokim ryzyku funkcjonowania takich podmiotów z punktu widzenia
potencjalnych klientów. Innymi słowy, nadzór finansowy, składając zawiadomienie
do prokuratury w określonych przypadkach powinien poinformować o tym szeroką
publikę i niejako ostrzec, że dany podmiot może narazić ich na straty. Celem nadzoru
jest bowiem zapewnienie ochrony interesów nieprofesjonalnych uczestników rynku
finansowego. Dodatkowo, banki mają możliwość wypowiedzenia umowy swojemu
klientowi w przypadku braku możliwości wykonania wobec klienta choćby jednego
ze środków bezpieczeństwa finansowego, o których jest mowa w ustawie z dnia
1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu
(Dz. U. z 2023 r. poz. 1124, z późn. zm.), w sytuacji, gdy powzięto uzasadnione
podejrzenie, że rachunek wykorzystywany jest do działalności przestępczej oraz gdy
klient dysponuje rachunkiem niezgodnie z przeznaczeniem bądź przepisami prawa.
Jedną z takich okoliczności może być figurowanie na liście ostrzeżeń publicznych
KNF, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących
umieszczeniu takiego podmiotu na liście.
Fakt umorzenia danej sprawy zapoczątkowanej zawiadomieniem KNF przez
prokuraturę oznacza w pierwszej kolejności, że prokuratura również uznała, że
zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa i wydała – na skutek
zawiadomienia o przestępstwie – postanowienie o wszczęciu śledztwa lub
dochodzenia (art. 303 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania
karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37)). Umorzyć bowiem można wyłącznie wszczęte i
prowadzone postępowanie. Przepisy kodeksu postępowania karnego wymieniają co
najmniej kilkanaście podstaw umorzenia postępowania, w tym brak wykrycia
sprawcy, niepodleganie karze przez sprawcę, śmierć oskarżonego, przedawnienie
karalności czy chociażby powagę rzeczy osądzonej. Umorzone postępowanie,
zgodnie z art. 327 k.p.k. może zostać w każdej chwili podjęte na nowo na mocy
postanowienia prokuratora jeżeli było prowadzone w sprawie. W przypadku zatem
zmiany okoliczności i np. wobec ujawnienia sprawcy przestępstwa, postępowanie
będzie na nowo wszczęte i w dalszym ciągu prowadzone. Nie można zatem uznać, że
odmowa wszczęcia lub umorzenie postępowania z powodu niewykrycia sprawcy,
śmierci podejrzanego, przedawnienia karalności czy uprzedniego skazania za ten
-- 2 of 6 --
3/6
sam czyn wskazują na brak zasadności wnoszenia zawiadomienia przez KNF.
Podobnie również znikoma społeczna szkodliwość czynu, która to przesłanka
stanowi wyraz subiektywnej oceny określonego zdarzenia przez organy ścigania czy
niepodleganie karze przez sprawcę, które może wynikać z zaistnienia okoliczności
opisanych w kodeksie karnym. Badanie zaistnienia tych okoliczności pozostaje
wyłączną właściwością organów ścigania bądź organów wymiaru sprawiedliwości
na etapie postępowania sądowego, a nie KNF na etapie składania zawiadomienia.
Zatem, aby można było postawić tezę o braku zasadności wnoszenia określonego
zawiadomienia, w przypadku umorzenia postępowania wszczętego na jego
podstawie, należy każdorazowo takie decyzje i motywy za nimi przemawiające
badać indywidualnie. Co istotne, przytoczone w interpelacji dane statystyczne nie
wskazują faktycznych przyczyn stanowiących podstawę odmowy wszczęcia lub
umorzenia postępowania w związku z zawiadomieniami składanymi przez KNF.
Z interpelacji wynika, że załączone dane pochodzące z Prokuratury Krajowej mają
dotyczyć przepisów, w przypadku których złożenie zawiadomienia do prokuratury
przez KNF wiąże się z wpisem na listę ostrzeżeń publicznych, które odnoszą się do
lat 2012-2023. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że lista ostrzeżeń
publicznych KNF jako oficjalne funkcjonujące narzędzie, została wprowadzona
ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1567). Przedmiotowa ustawa
przewidziała dodanie przepisu art. 6b do ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym i weszła w życie dopiero 17 stycznia 2014 r. Oznacza to, że ze swej
istoty przekazane przez Prokuraturę Krajową dane nie mogą być relacjonowane
„jeden do jednego” w stosunku do wpisów na LOP, albowiem pomiędzy 2012 rokiem
a początkiem 2014 roku KNF nie przekazywała zawiadomień bezpośrednio
skutkujących wpisem na LOP. W okresie tym lista nie funkcjonowała w kształcie,
który funkcjonuje obecnie. W okresie tym nie było ustawowych ram warunkujących
dokonanie wpisu, a tym samym nie można już z tej przyczyny uznać przekazanych
danych statystycznych za miarodajne do oceny funkcjonowania LOP.
Ponadto, z prostego porównania danych dotyczących wpisanych na LOP podmiotów
z przywołanymi w interpelacji danymi statystycznymi (w przypadku najliczniejszej
pozycji dot. art. 178 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami
finansowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 722 z późn. zm. dalej również: ustawa o obrocie))
wynika, że przekazane przez Prokuraturę dane nie są zgodne ze stanem faktycznym
uwidocznionym na LOP.
W ostatnim czasie w mediach toczyła się dyskusja animowana przez kancelarie
prawne reprezentujące podmioty wpisane na listę ostrzeżeń publicznych Komisji
Nadzoru Finansowego, a więc mające biznesowy interes w kontestowaniu
funkcjonowania listy, dotycząca właśnie m.in. tego, że umarzanie spraw przez
prokuraturę miałoby świadczyć o „niezasadności zawiadomień KNF”. Podnoszono
także, że przedsiębiorcy nie przysługuje procedura odwoławcza. Wskazywano
wręcz na zarzut o niezgodności przepisów dotyczących listy z ustawą zasadniczą.
Otóż, sam wpis na listę ostrzeżeń publicznych Komisji Nadzoru Finansowego nie
może być utożsamiany z zastosowaniem określonej sankcji administracyjnej, tym
bardziej, że nie są tam umieszczane informacje o charakterze pejoratywnym, np. o
postępowaniach karnych toczących się wobec osób związanych z tymi podmiotami,
skargach klientów na te podmioty, czy negatywnej ocenie ze strony KNF.
Umieszczenie danego podmiotu na liście jest czynnością materialno-techniczną, a
nie decyzją administracyjną, a co za tym idzie, nie musi mieć oparcia w normie
materialnoprawnej oraz nie wymaga regulacji odnoszących się do trybu
odwoławczego. Czynności materialno-techniczne mają charakter administracyjny
-- 3 of 6 --
4/6
tylko ze względu na organy je prowadzące, ale nie są postępowaniem
administracyjnym w rozumieniu KPA.
Jedynymi negatywnymi przesłankami procesowymi wszczęcia lub dalszego
prowadzenia postępowania, które mogłyby wskazywać na legalność działań
przedstawicieli podmiotów wpisanych na LOP, pozostają te wskazane w art. 17 ust.
1 pkt 1 i 2 k.p.k. Wyłącznie zmaterializowanie się tych przesłanek na etapie
postępowania sądowego skutkuje uniewinnieniem oskarżonego. Są to sytuacje
w których czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających
podejrzenie jego popełnienia, a także sytuacje gdy czyn nie zawiera znamion czynu
zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa.
Rozstrzygnięcia dokonane w oparciu o wskazane przesłanki zapadają jednak co do
zasady po przeprowadzeniu licznych czynności postępowania przygotowawczego
oraz na skutek zgromadzenia dowodów, do których pozyskania KNF nie posiada
ustawowych kompetencji. Nie jest to jednak równoznaczne z sytuacją
bezpodstawnego składania zawiadomień o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia
przestępstwa. Stosownie do treści art. 304 § 2 k.p.k. instytucje państwowe
i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu
przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym
prokuratora lub Policję (…). Na KNF ciąży zatem ustawowy obowiązek składania
zawiadomień a jego naruszenie może wiązać się z konsekwencjami karnymi
w związku z potencjalnym niedopełnieniem obowiązków (art. 231 ustawy z dnia
6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17) ). Ponadto warto zwrócić
uwagę, że jak wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o nadzorze, Komisja jest
organem o charakterze nadzorczym, a nie sądowniczym, w związku z czym
niemożliwe jest korzystanie z ochrony Konstytucji RP, która w art. 176 wskazuje
na dwuinstancyjność postępowania sądowego. Dodatkowo w ocenie UKNF,
nie znajdzie również w przypadku wpisów na LOP zastosowania przepis art. 74
Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń
i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przedmiotowe regulacje nie znajdą
zastosowała właśnie z uwagi na fakt, że wpis na LOP stanowi wyłącznie czynność
materialno-techniczną. Nie można również w przypadku dokonanego wpisu na LOP
mówić o naruszeniu czyjegokolwiek prawa do obrony, które to prawo ustawa
zasadnicza przyznaje tylko i wyłącznie osobom, przeciwko którym prowadzone jest
postępowania karne.
Warto w tym miejscu przywołać uzasadnienie projektu ustawy z dnia 23
października 2013 roku o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz
niektórych innych ustaw wprowadzającej przepis art. 6b ustawy o nadzorze, zgodnie
z którym, „wprowadzona nowelizacja miała usunąć lukę w prawie, na podstawie
której podnoszono wobec KNF zarzuty, że umieszczając na liście ostrzeżeń
publicznych nazwy instytucji finansowych niepodlegających nadzorowi dochodzi do
przekroczenia zakresu ustawowych kompetencji Komisji. Naczelny Sąd
Administracyjny w postanowieniu zapadłym w dniu 30.08.2011 r. o sygnaturze II
GSK 1561/11, jednoznacznie opowiedział się za powyżej wspomnianą tezą,
orzekając co następuje: "Umieszczenie nazwy spółki "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W.
na stronie internetowej prowadzonej przez KNF w zakładce "ostrzeżenia publiczne"
nie spowodowało dla wpisanego tam podmiotu żadnych skutków prawnych, np.
w postaci pozbawienia go jakichkolwiek praw lub przysporzenia obowiązków. Wpis
stanowi wyłącznie informację o tym, że spółka nie posiada uprawnień (zezwolenia)
na prowadzenie określonej działalności bankowej. Sama ta informacja nie jest
źródłem zakazu prowadzenia takiej działalności. Jej opublikowanie nie narusza
również dóbr osobistych spółki, ponieważ takich skutków nie można przypisać
-- 4 of 6 --
5/6
stwierdzeniu okoliczności nie budzących wątpliwości co do zgodności z prawem i ze
stanem faktycznym".
Kluczowy aspekt powołania samej listy ostrzeżeń publicznych, której istotą jest
ochrona interesów słabszej strony, którą w tym przypadku pozostają niewątpliwie
indywidualni uczestnicy rynku, inwestorzy, osoby korzystające z usług podmiotów
zinstytucjonalizowanych, mających w tym układzie znaczącą przewagę. To właśnie
dla ochrony interesów podmiotów o słabszej pozycji rynkowej ustawodawca
zdecydował się na zmianę przepisów czyniąc to i tak na tle uregulowań prawnych
innych międzynarodowych organów nadzoru, w sposób dużo bardziej
formalistyczny. Na uwagę zasługuje bowiem fakt, że większość krajów
członkowskich UE także prowadzi swoje listy alertów, a w niektórych z nich zasady
wpisów są dużo bardziej „liberalne” niż w Polsce. W innych krajach, zarówno UE jak
i poza nią, do wpisu na listę ostrzeżeń wystarczy co do zasady informacja
o nieprawidłowościach przekazana organom nadzoru, a nie jak w przypadku KNF -
uzasadnione podejrzenie popełnienia określonego przestępstwa. Za przykład niech
posłużą tutaj listy ostrzeżeń publikowane przez:
FMA (Austriacki organ nadzoru) – przesłanką do wpisu osoby fizycznej lub prawnej
na listę ostrzeżeń jest stwierdzenie przez organ, że działają one bez zezwolenia. Jako
powód do publikacji podaje się na przykład zamieszczenie na stronie internetowej
informacji o wykonywaniu działalności maklerskiej. Jednocześnie o samej publikacji
decyduje dyrektor departamentu zwalczania nielegalnej działalności.
FINMA (Szwajcarski organ nadzoru) – prowadzi i publikuje listę ostrzegawczą firm
i osób, które mogą świadczyć nieautoryzowane usługi i nie są nadzorowane przez
organ. Jeśli FINMA otrzyma informacje, że dostawca działa świadomie lub
nieświadomie bez autoryzacji, przeprowadza dochodzenie w tej sprawie. Jeśli
początkowe podejrzenia się nasilą, FINMA może wszcząć postępowanie
egzekucyjne i nałożyć środki o różnym stopniu surowości, które mogą nawet
doprowadzić do zamknięcia firmy. Na liście znajdują się zaś firmy, które nie posiadają
stosownej autoryzacji organu nadzoru a samo umieszczenie na liście nie oznacza
automatycznie, że określony podmiot działa niezgodnie z prawem.
AMF (Francuski organ nadzoru) – informacje publikowane na stronie internetowej
francuskiego organu nadzoru dzielone są na trzy kategorie ostrzeżeń. W ramach
zakładki „blacklist” – wskazuje się nieautoryzowane spółki oraz strony internetowe,
które dopuściły się naruszeń w różnych obszarach (m.in. forex, kryptoaktywa,
podszywanie się pod legalnie działająca spółkę). Lista zawiera jedynie podstawowe
informacje, takie jak: nazwa spółki/strony internetowej, ogólna kategoria/obszar
naruszenia, data publikacji. W ramach zakładki „warning” – umieszczane
są ostrzeżenia, które zawierają bardziej rozbudowany opis działalności podmiotów
wpisanych w ostatnim czasie na „blacklist” z danej kategorii. Jest to forma opisowa
ostrzeżeń, a ich poziom szczegółowości jest różny.
W ramach „whitelist” – zamieszcza się podmioty (z obszaru Digital Asset Service
Providers, ICOs, dostawcy usług crowdfundingowych oraz oferty towarowe),
których działalność jest autoryzowana we Francji.
FCA (Brytyjski organ nadzoru) – zamieszcza na stronie internetowej listę
podmiotów, które w ocenie organu nadzoru działają bez autoryzacji, nie podając
jednocześnie przyczyn na podstawie których organ podejrzewa, że wymienione
podmioty mogą prowadzić działalność bez licencji. Jednocześnie na stronie FCA
podane są informacje, że organ publikuje dane podejrzanych firm „tak szybko jak to
możliwe”. Należy również zwrócić uwagę, że w Wielkiej Brytanii już nawet promocja
finansowa wymaga zezwolenia, w zw. z tym wystarczy uzasadnione podejrzenie
-- 5 of 6 --
6/6
jakiejkolwiek promocji finansowej, aby zostać wpisanym na listę. Ciężar
udowodnienia, że działalność jest zgoda z prawem spoczywa wówczas na osobie lub
podmiocie wpisanym. Należy również zwrócić uwagę na skalę publikowanych
ostrzeżeń albowiem w samym 2021 roku FCA opublikowało 1400 ostrzeżeń.
SEC (organ nadzoru Stanów Zjednoczonych Ameryki) – organ ten na stronie
internetowej publikuje dwie listy. Pierwszą z nich jest lista ostrzeżeń publicznych
dot. niezarejestrowanych podmiotów, w ramach programu PAUSE. Wymienia się
tam podmioty, które fałszywie twierdzą, że są zarejestrowane, licencjonowane i/lub
mają siedzibę w Stanach Zjednoczonych w celu pozyskiwania inwestorów. Program
PAUSE zawiera również listę podmiotów, które podszywają się pod prawdziwe
zarejestrowane w Stanach Zjednoczonych firmy zajmujące się papierami
wartościowymi, a także fikcyjne organy regulacyjne, agencje rządowe lub
organizacje międzynarodowe. Alerty w swojej treści są bardzo lakoniczne
i zawierają wyłącznie dane podmiotu. Druga lista obejmuje komunikaty procesowe i
jest to lista zawierająca linki do komunikatów procesowych dotyczących pozwów
cywilnych wniesionych przez SEC do sądu federalnego.
Mając na uwadze powyższe, w świetle obowiązujących przepisów oraz
uwzględniając przytoczone okoliczności, nie sposób doszukać się faktycznych
podstaw do zmiany obecnie obowiązujących regulacji statuujących listę ostrzeżeń
publicznych KNF.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
Jurand Drop
podsekretarz stanu
-- 6 of 6 --
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/6
Warszawa, 31 lipca 2024 roku
Sprawa: Interpelacja nr 3846
Znak sprawy: FN4.054.4.2024
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 3846 Poseł Małgorzaty Gromadzkiej w sprawie
wprowadzenia instytucji listy ostrzeżeń publicznych KNF, uprzejmie proszę
o przyjęcie poniższych wyjaśnień.
Umieszczenie podmiotu na liście ostrzeżeń publicznych Komisji Nadzoru
Finansowego (LOP) jest konsekwencją złożenia przez organ nadzoru zawiadomienia
o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia jednego z przestępstw wymienionych
w art. 6b ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2024 r. poz.
135). Są to przede wszystkim przestępstwa polegające na prowadzeniu działalności
na rynku finansowym bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia Komisji
Nadzoru Finansowego (KNF). Wpisu na listę ostrzeżeń publicznych KNF dokonuje
się także w przypadku postępowania w sprawie podejrzenia popełnienia
przestępstwa, w zakresie przestępstw wskazanych w art. 6b ust. 1 ustawy
o nadzorze nad rynkiem finansowym, które prokurator wszczął z urzędu albo na
podstawie zawiadomienia zainicjowanego przez podmiot inny niż KNF. Jednak
w takim przypadku wpisu na listę ostrzeżeń publicznych dokonuje się tylko wówczas
gdy Przewodniczący KNF przystąpił do takiego postępowania korzystając z
uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o nadzorze nad
rynkiem finansowym. W zakresie wpisów na listę ostrzeżeń publicznych KNF,
Komisja nie dysponuje zatem żadną swobodą i jest ściśle związana przepisami
ustawy. Wpis taki jest obligatoryjny i Komisja nie ma żadnego uznania
administracyjnego w tym zakresie.
Prowadzenie przez KNF listy ostrzeżeń publicznych jest działaniem w obronie
interesu zasługującego na ochronę, jest sygnałem dla nieprofesjonalnych klientów
usług finansowych, żeby przy lokowaniu środków brać pod uwagę fakt posiadania
przez dany podmiot zezwolenia KNF. W stronę KNF kierowane były historycznie
zarzuty, że lista ostrzeżeń publicznych jest zbyt mało znana w przestrzeni publicznej,
na co odpowiedzią były prowadzone przez KNF kampanie i działania informacyjne
-- 1 of 6 --
2/6
promujące listę. Do KNF niejednokrotnie trafiały też postulaty różnych środowisk,
że powinna szerzej dzielić się wiedzą odnośnie do potencjalnych nieprawidłowości
na rynku finansowym, aby odpowiednio wcześnie przestrzec klientów przed
potencjalnymi zagrożeniami. Właśnie temu ma służyć m.in. lista ostrzeżeń
publicznych KNF.
W zdecydowanej większości przypadków, podmioty objęte zawiadomieniem
o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie kwestionują ustaleń faktycznych KNF.
Polemika takich podmiotów z oceną KNF odwołuje się najczęściej do ocen prawnych
(tzn. nie kwestionują one ustaleń faktycznych dotyczących prowadzonej przez nie
działalności, uznając jednocześnie, że działalność ta miała charakter legalny). Należy
mieć także na uwadze, że w części przypadków mamy do czynienia z działaniami
stricte o charakterze oszukańczym, zmierzającym z góry do sprzeniewierzenia
środków powierzonych przez klientów. Stąd też wynika prewencyjny charakter listy
ostrzeżeń publicznych KNF, aby ograniczyć krąg potencjalnych poszkodowanych.
Ustawodawca uznał, że złożenie przez KNF zawiadomienia do prokuratury
o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa m.in. w zakresie
wykonywania czynności zarezerwowanych dla banków (przyjmowanie wkładów
pieniężnych w celu obciążania ich ryzykiem, bez zezwolenia KNF) czy też
prowadzenia działalności w zakresie obrotu instrumentami finansowymi, w tym
doradztwa inwestycyjnego bez wymaganego zezwolenia lub upoważnienia KNF,
świadczy o wysokim ryzyku funkcjonowania takich podmiotów z punktu widzenia
potencjalnych klientów. Innymi słowy, nadzór finansowy, składając zawiadomienie
do prokuratury w określonych przypadkach powinien poinformować o tym szeroką
publikę i niejako ostrzec, że dany podmiot może narazić ich na straty. Celem nadzoru
jest bowiem zapewnienie ochrony interesów nieprofesjonalnych uczestników rynku
finansowego. Dodatkowo, banki mają możliwość wypowiedzenia umowy swojemu
klientowi w przypadku braku możliwości wykonania wobec klienta choćby jednego
ze środków bezpieczeństwa finansowego, o których jest mowa w ustawie z dnia
1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu
(Dz. U. z 2023 r. poz. 1124, z późn. zm.), w sytuacji, gdy powzięto uzasadnione
podejrzenie, że rachunek wykorzystywany jest do działalności przestępczej oraz gdy
klient dysponuje rachunkiem niezgodnie z przeznaczeniem bądź przepisami prawa.
Jedną z takich okoliczności może być figurowanie na liście ostrzeżeń publicznych
KNF, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących
umieszczeniu takiego podmiotu na liście.
Fakt umorzenia danej sprawy zapoczątkowanej zawiadomieniem KNF przez
prokuraturę oznacza w pierwszej kolejności, że prokuratura również uznała, że
zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa i wydała – na skutek
zawiadomienia o przestępstwie – postanowienie o wszczęciu śledztwa lub
dochodzenia (art. 303 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania
karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37)). Umorzyć bowiem można wyłącznie wszczęte i
prowadzone postępowanie. Przepisy kodeksu postępowania karnego wymieniają co
najmniej kilkanaście podstaw umorzenia postępowania, w tym brak wykrycia
sprawcy, niepodleganie karze przez sprawcę, śmierć oskarżonego, przedawnienie
karalności czy chociażby powagę rzeczy osądzonej. Umorzone postępowanie,
zgodnie z art. 327 k.p.k. może zostać w każdej chwili podjęte na nowo na mocy
postanowienia prokuratora jeżeli było prowadzone w sprawie. W przypadku zatem
zmiany okoliczności i np. wobec ujawnienia sprawcy przestępstwa, postępowanie
będzie na nowo wszczęte i w dalszym ciągu prowadzone. Nie można zatem uznać, że
odmowa wszczęcia lub umorzenie postępowania z powodu niewykrycia sprawcy,
śmierci podejrzanego, przedawnienia karalności czy uprzedniego skazania za ten
-- 2 of 6 --
3/6
sam czyn wskazują na brak zasadności wnoszenia zawiadomienia przez KNF.
Podobnie również znikoma społeczna szkodliwość czynu, która to przesłanka
stanowi wyraz subiektywnej oceny określonego zdarzenia przez organy ścigania czy
niepodleganie karze przez sprawcę, które może wynikać z zaistnienia okoliczności
opisanych w kodeksie karnym. Badanie zaistnienia tych okoliczności pozostaje
wyłączną właściwością organów ścigania bądź organów wymiaru sprawiedliwości
na etapie postępowania sądowego, a nie KNF na etapie składania zawiadomienia.
Zatem, aby można było postawić tezę o braku zasadności wnoszenia określonego
zawiadomienia, w przypadku umorzenia postępowania wszczętego na jego
podstawie, należy każdorazowo takie decyzje i motywy za nimi przemawiające
badać indywidualnie. Co istotne, przytoczone w interpelacji dane statystyczne nie
wskazują faktycznych przyczyn stanowiących podstawę odmowy wszczęcia lub
umorzenia postępowania w związku z zawiadomieniami składanymi przez KNF.
Z interpelacji wynika, że załączone dane pochodzące z Prokuratury Krajowej mają
dotyczyć przepisów, w przypadku których złożenie zawiadomienia do prokuratury
przez KNF wiąże się z wpisem na listę ostrzeżeń publicznych, które odnoszą się do
lat 2012-2023. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że lista ostrzeżeń
publicznych KNF jako oficjalne funkcjonujące narzędzie, została wprowadzona
ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1567). Przedmiotowa ustawa
przewidziała dodanie przepisu art. 6b do ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym i weszła w życie dopiero 17 stycznia 2014 r. Oznacza to, że ze swej
istoty przekazane przez Prokuraturę Krajową dane nie mogą być relacjonowane
„jeden do jednego” w stosunku do wpisów na LOP, albowiem pomiędzy 2012 rokiem
a początkiem 2014 roku KNF nie przekazywała zawiadomień bezpośrednio
skutkujących wpisem na LOP. W okresie tym lista nie funkcjonowała w kształcie,
który funkcjonuje obecnie. W okresie tym nie było ustawowych ram warunkujących
dokonanie wpisu, a tym samym nie można już z tej przyczyny uznać przekazanych
danych statystycznych za miarodajne do oceny funkcjonowania LOP.
Ponadto, z prostego porównania danych dotyczących wpisanych na LOP podmiotów
z przywołanymi w interpelacji danymi statystycznymi (w przypadku najliczniejszej
pozycji dot. art. 178 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami
finansowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 722 z późn. zm. dalej również: ustawa o obrocie))
wynika, że przekazane przez Prokuraturę dane nie są zgodne ze stanem faktycznym
uwidocznionym na LOP.
W ostatnim czasie w mediach toczyła się dyskusja animowana przez kancelarie
prawne reprezentujące podmioty wpisane na listę ostrzeżeń publicznych Komisji
Nadzoru Finansowego, a więc mające biznesowy interes w kontestowaniu
funkcjonowania listy, dotycząca właśnie m.in. tego, że umarzanie spraw przez
prokuraturę miałoby świadczyć o „niezasadności zawiadomień KNF”. Podnoszono
także, że przedsiębiorcy nie przysługuje procedura odwoławcza. Wskazywano
wręcz na zarzut o niezgodności przepisów dotyczących listy z ustawą zasadniczą.
Otóż, sam wpis na listę ostrzeżeń publicznych Komisji Nadzoru Finansowego nie
może być utożsamiany z zastosowaniem określonej sankcji administracyjnej, tym
bardziej, że nie są tam umieszczane informacje o charakterze pejoratywnym, np. o
postępowaniach karnych toczących się wobec osób związanych z tymi podmiotami,
skargach klientów na te podmioty, czy negatywnej ocenie ze strony KNF.
Umieszczenie danego podmiotu na liście jest czynnością materialno-techniczną, a
nie decyzją administracyjną, a co za tym idzie, nie musi mieć oparcia w normie
materialnoprawnej oraz nie wymaga regulacji odnoszących się do trybu
odwoławczego. Czynności materialno-techniczne mają charakter administracyjny
-- 3 of 6 --
4/6
tylko ze względu na organy je prowadzące, ale nie są postępowaniem
administracyjnym w rozumieniu KPA.
Jedynymi negatywnymi przesłankami procesowymi wszczęcia lub dalszego
prowadzenia postępowania, które mogłyby wskazywać na legalność działań
przedstawicieli podmiotów wpisanych na LOP, pozostają te wskazane w art. 17 ust.
1 pkt 1 i 2 k.p.k. Wyłącznie zmaterializowanie się tych przesłanek na etapie
postępowania sądowego skutkuje uniewinnieniem oskarżonego. Są to sytuacje
w których czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających
podejrzenie jego popełnienia, a także sytuacje gdy czyn nie zawiera znamion czynu
zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa.
Rozstrzygnięcia dokonane w oparciu o wskazane przesłanki zapadają jednak co do
zasady po przeprowadzeniu licznych czynności postępowania przygotowawczego
oraz na skutek zgromadzenia dowodów, do których pozyskania KNF nie posiada
ustawowych kompetencji. Nie jest to jednak równoznaczne z sytuacją
bezpodstawnego składania zawiadomień o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia
przestępstwa. Stosownie do treści art. 304 § 2 k.p.k. instytucje państwowe
i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu
przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym
prokuratora lub Policję (…). Na KNF ciąży zatem ustawowy obowiązek składania
zawiadomień a jego naruszenie może wiązać się z konsekwencjami karnymi
w związku z potencjalnym niedopełnieniem obowiązków (art. 231 ustawy z dnia
6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17) ). Ponadto warto zwrócić
uwagę, że jak wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o nadzorze, Komisja jest
organem o charakterze nadzorczym, a nie sądowniczym, w związku z czym
niemożliwe jest korzystanie z ochrony Konstytucji RP, która w art. 176 wskazuje
na dwuinstancyjność postępowania sądowego. Dodatkowo w ocenie UKNF,
nie znajdzie również w przypadku wpisów na LOP zastosowania przepis art. 74
Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń
i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przedmiotowe regulacje nie znajdą
zastosowała właśnie z uwagi na fakt, że wpis na LOP stanowi wyłącznie czynność
materialno-techniczną. Nie można również w przypadku dokonanego wpisu na LOP
mówić o naruszeniu czyjegokolwiek prawa do obrony, które to prawo ustawa
zasadnicza przyznaje tylko i wyłącznie osobom, przeciwko którym prowadzone jest
postępowania karne.
Warto w tym miejscu przywołać uzasadnienie projektu ustawy z dnia 23
października 2013 roku o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz
niektórych innych ustaw wprowadzającej przepis art. 6b ustawy o nadzorze, zgodnie
z którym, „wprowadzona nowelizacja miała usunąć lukę w prawie, na podstawie
której podnoszono wobec KNF zarzuty, że umieszczając na liście ostrzeżeń
publicznych nazwy instytucji finansowych niepodlegających nadzorowi dochodzi do
przekroczenia zakresu ustawowych kompetencji Komisji. Naczelny Sąd
Administracyjny w postanowieniu zapadłym w dniu 30.08.2011 r. o sygnaturze II
GSK 1561/11, jednoznacznie opowiedział się za powyżej wspomnianą tezą,
orzekając co następuje: "Umieszczenie nazwy spółki "D." Sp. z o.o. z siedzibą we W.
na stronie internetowej prowadzonej przez KNF w zakładce "ostrzeżenia publiczne"
nie spowodowało dla wpisanego tam podmiotu żadnych skutków prawnych, np.
w postaci pozbawienia go jakichkolwiek praw lub przysporzenia obowiązków. Wpis
stanowi wyłącznie informację o tym, że spółka nie posiada uprawnień (zezwolenia)
na prowadzenie określonej działalności bankowej. Sama ta informacja nie jest
źródłem zakazu prowadzenia takiej działalności. Jej opublikowanie nie narusza
również dóbr osobistych spółki, ponieważ takich skutków nie można przypisać
-- 4 of 6 --
5/6
stwierdzeniu okoliczności nie budzących wątpliwości co do zgodności z prawem i ze
stanem faktycznym".
Kluczowy aspekt powołania samej listy ostrzeżeń publicznych, której istotą jest
ochrona interesów słabszej strony, którą w tym przypadku pozostają niewątpliwie
indywidualni uczestnicy rynku, inwestorzy, osoby korzystające z usług podmiotów
zinstytucjonalizowanych, mających w tym układzie znaczącą przewagę. To właśnie
dla ochrony interesów podmiotów o słabszej pozycji rynkowej ustawodawca
zdecydował się na zmianę przepisów czyniąc to i tak na tle uregulowań prawnych
innych międzynarodowych organów nadzoru, w sposób dużo bardziej
formalistyczny. Na uwagę zasługuje bowiem fakt, że większość krajów
członkowskich UE także prowadzi swoje listy alertów, a w niektórych z nich zasady
wpisów są dużo bardziej „liberalne” niż w Polsce. W innych krajach, zarówno UE jak
i poza nią, do wpisu na listę ostrzeżeń wystarczy co do zasady informacja
o nieprawidłowościach przekazana organom nadzoru, a nie jak w przypadku KNF -
uzasadnione podejrzenie popełnienia określonego przestępstwa. Za przykład niech
posłużą tutaj listy ostrzeżeń publikowane przez:
FMA (Austriacki organ nadzoru) – przesłanką do wpisu osoby fizycznej lub prawnej
na listę ostrzeżeń jest stwierdzenie przez organ, że działają one bez zezwolenia. Jako
powód do publikacji podaje się na przykład zamieszczenie na stronie internetowej
informacji o wykonywaniu działalności maklerskiej. Jednocześnie o samej publikacji
decyduje dyrektor departamentu zwalczania nielegalnej działalności.
FINMA (Szwajcarski organ nadzoru) – prowadzi i publikuje listę ostrzegawczą firm
i osób, które mogą świadczyć nieautoryzowane usługi i nie są nadzorowane przez
organ. Jeśli FINMA otrzyma informacje, że dostawca działa świadomie lub
nieświadomie bez autoryzacji, przeprowadza dochodzenie w tej sprawie. Jeśli
początkowe podejrzenia się nasilą, FINMA może wszcząć postępowanie
egzekucyjne i nałożyć środki o różnym stopniu surowości, które mogą nawet
doprowadzić do zamknięcia firmy. Na liście znajdują się zaś firmy, które nie posiadają
stosownej autoryzacji organu nadzoru a samo umieszczenie na liście nie oznacza
automatycznie, że określony podmiot działa niezgodnie z prawem.
AMF (Francuski organ nadzoru) – informacje publikowane na stronie internetowej
francuskiego organu nadzoru dzielone są na trzy kategorie ostrzeżeń. W ramach
zakładki „blacklist” – wskazuje się nieautoryzowane spółki oraz strony internetowe,
które dopuściły się naruszeń w różnych obszarach (m.in. forex, kryptoaktywa,
podszywanie się pod legalnie działająca spółkę). Lista zawiera jedynie podstawowe
informacje, takie jak: nazwa spółki/strony internetowej, ogólna kategoria/obszar
naruszenia, data publikacji. W ramach zakładki „warning” – umieszczane
są ostrzeżenia, które zawierają bardziej rozbudowany opis działalności podmiotów
wpisanych w ostatnim czasie na „blacklist” z danej kategorii. Jest to forma opisowa
ostrzeżeń, a ich poziom szczegółowości jest różny.
W ramach „whitelist” – zamieszcza się podmioty (z obszaru Digital Asset Service
Providers, ICOs, dostawcy usług crowdfundingowych oraz oferty towarowe),
których działalność jest autoryzowana we Francji.
FCA (Brytyjski organ nadzoru) – zamieszcza na stronie internetowej listę
podmiotów, które w ocenie organu nadzoru działają bez autoryzacji, nie podając
jednocześnie przyczyn na podstawie których organ podejrzewa, że wymienione
podmioty mogą prowadzić działalność bez licencji. Jednocześnie na stronie FCA
podane są informacje, że organ publikuje dane podejrzanych firm „tak szybko jak to
możliwe”. Należy również zwrócić uwagę, że w Wielkiej Brytanii już nawet promocja
finansowa wymaga zezwolenia, w zw. z tym wystarczy uzasadnione podejrzenie
-- 5 of 6 --
6/6
jakiejkolwiek promocji finansowej, aby zostać wpisanym na listę. Ciężar
udowodnienia, że działalność jest zgoda z prawem spoczywa wówczas na osobie lub
podmiocie wpisanym. Należy również zwrócić uwagę na skalę publikowanych
ostrzeżeń albowiem w samym 2021 roku FCA opublikowało 1400 ostrzeżeń.
SEC (organ nadzoru Stanów Zjednoczonych Ameryki) – organ ten na stronie
internetowej publikuje dwie listy. Pierwszą z nich jest lista ostrzeżeń publicznych
dot. niezarejestrowanych podmiotów, w ramach programu PAUSE. Wymienia się
tam podmioty, które fałszywie twierdzą, że są zarejestrowane, licencjonowane i/lub
mają siedzibę w Stanach Zjednoczonych w celu pozyskiwania inwestorów. Program
PAUSE zawiera również listę podmiotów, które podszywają się pod prawdziwe
zarejestrowane w Stanach Zjednoczonych firmy zajmujące się papierami
wartościowymi, a także fikcyjne organy regulacyjne, agencje rządowe lub
organizacje międzynarodowe. Alerty w swojej treści są bardzo lakoniczne
i zawierają wyłącznie dane podmiotu. Druga lista obejmuje komunikaty procesowe i
jest to lista zawierająca linki do komunikatów procesowych dotyczących pozwów
cywilnych wniesionych przez SEC do sądu federalnego.
Mając na uwadze powyższe, w świetle obowiązujących przepisów oraz
uwzględniając przytoczone okoliczności, nie sposób doszukać się faktycznych
podstaw do zmiany obecnie obowiązujących regulacji statuujących listę ostrzeżeń
publicznych KNF.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
Jurand Drop
podsekretarz stanu
-- 6 of 6 --