Interpelacja nr 2823
Interpelacja w sprawie niektórych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu
Zgłaszający:
•
Adresat:
Sprawiedliwość i Sądy (85%)
Klimat, Energia i Środowisko (55%)
Obrona i Bezpieczeństwo (35%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie niektórych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu
Interpelacja nr 2823
do ministra klimatu i środowiska
w sprawie niektórych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu
Zgłaszający: Anna Wojciechowska, Piotr Adamowicz, Iwona Maria Kozłowska, Marta Wcisło, Jacek Niedźwiedzki
Data wpływu: 15-05-2024
Szanowna Pani Minister,
zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz.1336 z późn. zm.) na obszarach chronionego krajobrazu można ustanowić zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Przedstawiciele samorządów gminnych, organizacji pozarządowych wskazują, że powyższy przepis jest nieprecyzyjny i budzi wiele wątpliwości na etapie stosowania prawa. Brak jest legalnej definicji pojęć takich, jak „linia brzegowa” czy „naturalny zbiornik wodny”, co powoduje niejednoznaczność i niedookreśloność regulacji, a jednocześnie daje to możliwość elastycznej interpretacji przepisów i budzi wiele wątpliwości podczas wydawania decyzji np. o warunkach zabudowy. Organy stosujące prawo mierzą się z problemem, od jakiego miejsca wyznaczać 100-metrową strefę, w której obowiązuje zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, ze względu na brak wskazania w przepisach, co należy traktować jako linię brzegową. Problematyczne okazuje się również wskazanie, które zbiorniki wodne należy traktować jako zbiorniki naturalne.
Z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zakaz, o którym mowa powyżej, nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgłaszający problem informują, że trudno jest w praktyce stosowania prawa wskazać, jakie obiekty należy traktować jako obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Sugerują stworzenie katalogu obiektów i czynności, wobec których nie będzie miał zastosowania zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. W ocenie samorządowców obowiązujące przepisy nie dają możliwości lokalizowania w strefie 100 m od linii brzegowej obiektów niezbędnych do funkcjonowania plaż i kąpielisk, takich jak obiekty małej architektury czy zaplecze sanitarne.
Zidentyfikowanym problemem jest również trudność w egzekwowaniu przepisów. W przypadku złamania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych sankcją karną dla inwestora jest jedynie kara grzywny, która nie jest dla niego dotkliwa i odstraszająca.
Ustawa o ochronie przyrody w katalogu zakazów możliwych do ustanowienia wskazuje również zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Zgłaszający wskazują na konieczność zdefiniowania pojęcia prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.
Z uwagi na wskazane wyżej problemy, zwracam się do Pani Minister z prośbą o odpowiedzi na następujące pytania:
Czy trwają obecnie prace zmierzające do doprecyzowania przepisów opisanych w niniejszej interpelacji, a dotyczących obszarów chronionego krajobrazu?
Dlaczego kary za złamanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych są niskie i nieskuteczne?
Czy, a jeśli tak, to kiedy możliwa jest zmiana systemu sankcji za łamanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych w taki sposób, aby były one odpowiednio dotkliwe i oddziaływały prewencyjnie na sprawcę, jak i na ogół społeczeństwa?
Jakie narzędzia pozwalające na powstrzymywanie nielegalnie powstających inwestycji lokalizowanych w strefie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych posiadają obecnie organy stosujące prawo?
Z wyrazami szacunku
Anna Wojciechowska
Interpelacja nr 2823
do ministra klimatu i środowiska
w sprawie niektórych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu
Zgłaszający: Anna Wojciechowska, Piotr Adamowicz, Iwona Maria Kozłowska, Marta Wcisło, Jacek Niedźwiedzki
Data wpływu: 15-05-2024
Szanowna Pani Minister,
zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz.1336 z późn. zm.) na obszarach chronionego krajobrazu można ustanowić zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Przedstawiciele samorządów gminnych, organizacji pozarządowych wskazują, że powyższy przepis jest nieprecyzyjny i budzi wiele wątpliwości na etapie stosowania prawa. Brak jest legalnej definicji pojęć takich, jak „linia brzegowa” czy „naturalny zbiornik wodny”, co powoduje niejednoznaczność i niedookreśloność regulacji, a jednocześnie daje to możliwość elastycznej interpretacji przepisów i budzi wiele wątpliwości podczas wydawania decyzji np. o warunkach zabudowy. Organy stosujące prawo mierzą się z problemem, od jakiego miejsca wyznaczać 100-metrową strefę, w której obowiązuje zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, ze względu na brak wskazania w przepisach, co należy traktować jako linię brzegową. Problematyczne okazuje się również wskazanie, które zbiorniki wodne należy traktować jako zbiorniki naturalne.
Z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zakaz, o którym mowa powyżej, nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgłaszający problem informują, że trudno jest w praktyce stosowania prawa wskazać, jakie obiekty należy traktować jako obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Sugerują stworzenie katalogu obiektów i czynności, wobec których nie będzie miał zastosowania zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych. W ocenie samorządowców obowiązujące przepisy nie dają możliwości lokalizowania w strefie 100 m od linii brzegowej obiektów niezbędnych do funkcjonowania plaż i kąpielisk, takich jak obiekty małej architektury czy zaplecze sanitarne.
Zidentyfikowanym problemem jest również trudność w egzekwowaniu przepisów. W przypadku złamania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych sankcją karną dla inwestora jest jedynie kara grzywny, która nie jest dla niego dotkliwa i odstraszająca.
Ustawa o ochronie przyrody w katalogu zakazów możliwych do ustanowienia wskazuje również zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Zgłaszający wskazują na konieczność zdefiniowania pojęcia prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.
Z uwagi na wskazane wyżej problemy, zwracam się do Pani Minister z prośbą o odpowiedzi na następujące pytania:
Czy trwają obecnie prace zmierzające do doprecyzowania przepisów opisanych w niniejszej interpelacji, a dotyczących obszarów chronionego krajobrazu?
Dlaczego kary za złamanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych są niskie i nieskuteczne?
Czy, a jeśli tak, to kiedy możliwa jest zmiana systemu sankcji za łamanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych w taki sposób, aby były one odpowiednio dotkliwe i oddziaływały prewencyjnie na sprawcę, jak i na ogół społeczeństwa?
Jakie narzędzia pozwalające na powstrzymywanie nielegalnie powstających inwestycji lokalizowanych w strefie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych posiadają obecnie organy stosujące prawo?
Z wyrazami szacunku
Anna Wojciechowska
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Mikołaj Dorożała
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
11%
Konkretność
89%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 2 %
Precyzyjne daty
9
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
3.3 / 1k zn.
- Podaje wskaźniki procentowe (2)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (9)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
14620 znaków
Telefon: (+48) 22 369 29 00 ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa
info@klimat.gov.pl Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/klimat
Działamy zgodnie z EMAS - zarządzając instytucją, dbamy o środowisko
DOP-WŚ.050.45.2024.AG
3235389.12945018.10426598
Warszawa, 22-07-2024
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w związku z interpelacją Pani Poseł Anny Wojciechowskiej oraz grupy Posłów w sprawie
niektórych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu
(K10INT2823) proszę przyjąć poniższe wyjaśnienia na zadane pytania.
Ad. 1: Czy trwają obecnie prace zmierzające do doprecyzowania przepisów opisanych w
niniejszej interpelacji, a dotyczących obszarów chronionego krajobrazu?
W odpowiedzi na wątpliwości dotyczące braku legalnej definicji pojęcia „linia brzegowa”
należy wyjaśnić, że art. 220 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne
precyzyjnie wskazuje kryteria ustalania linii brzegu m.in. dla cieków naturalnych, jezior
oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Zgodnie z przepisami Prawa wodnego linię
brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi
krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego
stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linię brzegu ustala się w drodze decyzji,
na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Dla cieków naturalnych, jezior
oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym
odpływie wód powierzchniowych decyzję administracyjną wydaje minister właściwy
do spraw gospodarki wodnej. Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę
do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego w przypadku
ustalenia linii brzegu i po dokonaniu wpisu w ewidencji gruntów i budynków, podstawą
do wyznaczenia 100-metrowej strefy, w granicach której obowiązuje zakaz, będzie granica
działki ewidencyjnej, na której jest zlokalizowany ciek wodny, jezioro lub naturalny zbiornik
wodny.
Natomiast w przypadku niewielkich zbiorników wodnych, np. wód stojących stanowiących
własność prywatną, gdy nie ma formalnie ustalonej linii brzegu, strefę 100 metrów można
określić na podstawie stanu faktycznego w terenie.
Odnośnie do definicji „naturalnego zbiornika wodnego” należy wyjaśnić, że naturalnym
zbiornikiem wodnym będzie każdy, który nie powstał w wyniku działalności człowieka.
Naturalnymi zbiornikami wodnymi nie będą urządzenia wodne definiowane
w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. Należy podkreślić, że organy ochrony przyrody
w prowadzonych postępowaniach administracyjnych oceniają charakter zbiornika
uwzględniając stan faktyczny lub informacje pozyskane z zasobów Państwowego
Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
-- 1 of 5 --
2
W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska (MKiŚ) zmiana przepisów w tym zakresie nie jest
konieczna.
Mając na uwadze problematykę ustalenia, które obiekty służą prowadzeniu racjonalnej
gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, i mogą być wyłączone spod analizowanego zakazu
zabudowy w strefie 100 m od rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
w ocenie MKIŚ określenie katalogu takich obiektów nie jest zasadne. Każda inwestycja
planowana do realizacji w strefie obowiązywania zakazu analizowana jest indywidualnie
z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego.
Odnosząc się do odstępstwa racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej należy
wskazać, że w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,
dalej: „u.o.p.”, racjonalna gospodarka rolna, leśna lub rybacka będzie to taka gospodarka,
która jest prowadzona zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Powinna ona
uwzględniać wymagania ochrony przyrody oraz być prowadzona w sposób ograniczający
powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego
ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej
lub rybackiej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań
ochrony przyrody w działalności gospodarczej w tym zakresie.
Należy zauważyć, że w pojęciu „racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej” będą się
mieściły takie inwestycje, których lokalizacja – ze względu na charakter i cele, którym obiekt
budowlany ma służyć - jest możliwa i uzasadniona wyłącznie na działce znajdującej się
w pasie 100 m od rzeki lub naturalnego zbiornika wodnego. Takie rozumienie tego pojęcia
pozwala także na zachowanie celu u.o.p., którym jest ochrona danego obszaru chronionego.
Ograniczenie zabudowy w obszarze chronionego krajobrazu ma na celu ochronę pasa 100
m od linii brzegów rzek, jezior lub też innych naturalnych zbiorników wodnych, z uwagi
na fakt, iż tereny takie umożliwiają m.in. przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie
danego obszaru. Za obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej
należy zatem uznać obiekty, które po pierwsze, nie będą w sposób znaczący ingerowały
w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m, a po drugie, są niezbędne
w tym pasie do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej leśnej lub rybackiej.
Odnośnie „racjonalnej gospodarki rybackiej”, w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985
r. o rybactwie śródlądowym, dalej: „u.r.ś”, zdefiniowano racjonalną gospodarkę rybacką,
która polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem
rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym
dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie
umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa.
Z przepisów u.r.ś wynika, że do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej zobowiązany
jest uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim. Dokumentacja prowadzenia
racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim obejmuje operat rybacki. Określa on
m.in. rodzaje i zakres działań prowadzonych w ramach racjonalnej gospodarki rybackiej,
w tym założeń dotyczących ochrony i połowów ryb, typu prowadzonej gospodarki
rybackiej, przewidywanej wielkości połowów gospodarczych lub amatorskich, sposobu
regulacji wielkości i struktury populacji ryb, a także informacje o innych zabiegach
ochronnych lub gospodarczych niezbędnych do ochrony zasobów ryb. Operat musi
zawierać także informacje, odnośnie do działań bezpośrednio związanych z celami ochrony
obszaru Natura 2000 lub innych form ochrony przyrody oraz informacje o sposobie
dostosowania prowadzonej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim do innych działań
-- 2 of 5 --
3
przewidzianych w planie ochrony, zadaniach ochronnych lub planie zadań ochronnych
parku narodowego, rezerwatu przyrody lub obszaru Natura 2000.
Wyjaśnić należy, że w u.r.ś. nie uwzględniono definicji racjonalnej gospodarki rybackiej
realizowanej poza obwodem rybackim, m.in. na gruntach prywatnych. W takich
przypadkach, sprawy rozpatrywane są indywidualnie w oparciu o ustalony stan faktyczny,
uwarunkowania środowiskowe i charakter prowadzonej gospodarki rybackiej.
Podsumowując, w ocenie MKiŚ określenie katalogu obiektów służących racjonalnej
gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej nie jest zasadne. Każda inwestycja planowana
do realizacji w strefie obowiązywania zakazu analizowana jest indywidualnie,
z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego.
Odpowiadając na przytoczony w interpelacji brak możliwości lokalizowania
w strefie 100 m od brzegu obiektów niezbędnych do funkcjonowania plaż i kąpieliska, takich
jak obiekty małej architektury czy zaplecze sanitarne, wyjaśniam co następuje. Zgodnie
z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze
uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego
nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe
dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów
wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Prawodawca
lokalny ma więc możliwość ustalenia obowiązujących na danym terenie zakazów. Ma także
możliwość ustanowienia wyjątków od stosowania zakazów, które będę miały charakter
obszarowy. W przypadku wielu obszarów chronionego krajobrazu w obowiązujących
uchwałach zastosowane zostały odstępstwa obejmujące m.in. lokalizowanie obiektów
budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk oraz realizacji infrastruktury
technicznej na potrzeby tych terenów obejmujące konkretne obszary wymienione
w stosownej uchwale. Wyjaśnić należy, że muszą to być obiekty niezbędne do pełnienia
określonych funkcji a ich lokalizacja w strefie ochronnej 100 metrów musi być uzasadniona.
Nie każdy bowiem obiekt musi zostać zlokalizowany w strefie obowiązywania zakazu
zabudowy.
Mając na uwadze przytoczony w interpelacji, obowiązujący także na obszarach chronionego
krajobrazu, zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, Generalny
Dyrektor Ochrony Środowiska opublikował „Zalecenia w zakresie kwalifikacji prac ziemnych
pod kątem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu”
(Warszawa, 2023 r.), dostępne m.in. na stronie internetowej GDOŚ. Jest to zbiór zagadnień
obejmujących podstawowe informacje związane z rzeźbą terenu, warunki prawne
stosowania zakazu trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, wytyczne do kwalifikacji
przedsięwzięcia do złamania zakazu na podstawie dobranych kryteriów oraz orzecznictwo
w tym zakresie. Wytyczne dedykowane są wszystkim organom prowadzącym lub biorącym
udział w procedurach przygotowujących do zmian w zagospodarowaniu przestrzennym
i środowisku.
Ad. 2 Dlaczego kary za złamanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie
100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych są niskie
i nieskuteczne?”.
Odnosząc się do mało dotkliwych sankcji dla inwestora w przypadku złamania zakazu
zabudowy w strefie 100 m od rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
wskazać należy, że sankcji nie należy szukać jedynie w u.o.p. Zgodnie z art. 127
w zw. z art. 132 u.o.p. naruszenie przedmiotowego zakazu jest wykroczeniem i podlega
-- 3 of 5 --
4
karze aresztu albo grzywny, a do spraw tych zastosowanie maja przepisy ustawy z dnia 24
sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Z kolei kwestie
związane z ewentualną wysokością orzekanych kar zostały uregulowane w ustawie z dnia
20 maja 1971 – Kodeks wykroczeń (art. 19 – dla kary aresztu i art. 24 § 1 – dla kary
grzywny). Biorąc pod uwagę fakt, że ich wysokość w u.o.p. nie została ustalona, należy
stwierdzić, że będą one mogły być orzekane w granicach określonych w tych przepisach
i wynosić odpowiednio: kara aresztu od 5 do 30 dni, a kara grzywny od 20 do 5000 zł.
Wskazać należy, że to sądy powszechne wymierzają grzywny za złamanie zakazów i organy
ochrony przyrody nie mają wpływu na ich wymiar.
Dodatkowo należy tu także przywołać art. 188 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks
karny - „Kto, na terenie objętym ochroną ze względów przyrodniczych lub krajobrazowych albo
w otulinie takiego terenu, wbrew przepisom, wznosi nowy lub powiększa istniejący obiekt
budowlany albo prowadzi działalność gospodarczą zagrażającą środowisku, podlega grzywnie,
karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”.
Ponadto, w przypadku nielegalnego lokalizowania obiektów budowlanych w strefie
obowiązywania analizowanego zakazu zastosowanie będą miały także przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: „Prawo budowlane”, obejmujące samowolę
budowlaną i procedurę legalizacji. Wskazać należy, że w przypadku nieuzgodnienia przez
właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska np. projektu decyzji o warunkach
zabudowy dla legalizowanej inwestycji, konsekwencją może być nawet rozbiórka nielegalnie
powstałego obiektu budowlanego.
Niemniej jednak, co należy podkreślić, dużym problemem jest brak wystarczającej
świadomości wagi naruszeń zakazów obowiązujących w obszarach chronionych wśród
organów ścigania oraz sądów, co skutkuje brakiem adekwatnej reakcji tych podmiotów
na przypadki naruszania prawa w zakresie ochrony przyrody. Przykładowo w latach
2008–2013, na 404 sprawy zgłoszone przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska
do organów ścigania, nałożono 4 mandaty, zastosowano 3 pouczenia, a jedynie 67 spraw
(16,5%) przekazano do sądu. Wśród spraw przekazanych do sądu, tylko 13 zakończyło się
orzeczeniem winy i nałożeniem kary grzywny. Stopniowo zwiększa się odsetek spraw,
które po ujawnieniu przez Policję, kończą się wnioskiem o ukaranie grzywną, niemniej spraw
tych jest poniżej 10 % rocznie. Problemem nie jest zatem wyłącznie prawo, ale również
praktyka jego stosowania.
Ad. 3 Czy, a jeśli tak, to kiedy możliwa jest zmiana sytemu sankcji za łamanie zakazu
lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior
i innych naturalnych zbiorników wodnych w taki sposób, aby były one odpowiednio
dotkliwe i oddziaływały prewencyjnie na sprawcę jak i na ogół społeczeństwa?
W ramach zwiększenia skuteczności ochrony przyrody resort środowiska we współpracy
z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska opracował propozycję zmian legislacyjnych,
która zakłada wprowadzenie możliwości nakładania sankcji administracyjnej w związku
z naruszeniem wybranych zakazów obowiązujących w formach ochrony przyrody, w tym
zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m. Planowane regulacje
umożliwią regionalnym dyrektorom ochrony środowiska wydawanie decyzji wstrzymującej
nielegalne prace i nakazującej podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań
naprawczych, w tym obowiązki dotyczące przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego.
-- 4 of 5 --
5
Ad. 4: Jakie narzędzia posiadają obecnie organy stosujące prawo, pozwalające
na powstrzymywanie nielegalnie powstających inwestycji lokalizowanych w strefie 100 m
linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych?
W zakresie obiektów nielegalnych, niezależnie od kwestii przepisów karnych
w u.o.p., o których mowa powyżej, zastosowanie znajdują także przepisy dotyczące
samowoli urbanistycznej (art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz samowoli budowlanej (art. 48 i 49e Prawa
budowlanego), które pozwalają organom na wstrzymanie użytkowania terenu,
przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania czy nakazanie rozbiórki obiektu
budowlanego.
Z wyrazami szacunku
Z up. Ministra
Mikołaj Dorożała
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska
/ – podpisany cyfrowo/
Do wiadomości: Departament Spraw Parlamentarnych w KPRM
-- 5 of 5 --
info@klimat.gov.pl Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/klimat
Działamy zgodnie z EMAS - zarządzając instytucją, dbamy o środowisko
DOP-WŚ.050.45.2024.AG
3235389.12945018.10426598
Warszawa, 22-07-2024
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w związku z interpelacją Pani Poseł Anny Wojciechowskiej oraz grupy Posłów w sprawie
niektórych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu
(K10INT2823) proszę przyjąć poniższe wyjaśnienia na zadane pytania.
Ad. 1: Czy trwają obecnie prace zmierzające do doprecyzowania przepisów opisanych w
niniejszej interpelacji, a dotyczących obszarów chronionego krajobrazu?
W odpowiedzi na wątpliwości dotyczące braku legalnej definicji pojęcia „linia brzegowa”
należy wyjaśnić, że art. 220 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne
precyzyjnie wskazuje kryteria ustalania linii brzegu m.in. dla cieków naturalnych, jezior
oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Zgodnie z przepisami Prawa wodnego linię
brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi
krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego
stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linię brzegu ustala się w drodze decyzji,
na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Dla cieków naturalnych, jezior
oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym
odpływie wód powierzchniowych decyzję administracyjną wydaje minister właściwy
do spraw gospodarki wodnej. Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę
do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego w przypadku
ustalenia linii brzegu i po dokonaniu wpisu w ewidencji gruntów i budynków, podstawą
do wyznaczenia 100-metrowej strefy, w granicach której obowiązuje zakaz, będzie granica
działki ewidencyjnej, na której jest zlokalizowany ciek wodny, jezioro lub naturalny zbiornik
wodny.
Natomiast w przypadku niewielkich zbiorników wodnych, np. wód stojących stanowiących
własność prywatną, gdy nie ma formalnie ustalonej linii brzegu, strefę 100 metrów można
określić na podstawie stanu faktycznego w terenie.
Odnośnie do definicji „naturalnego zbiornika wodnego” należy wyjaśnić, że naturalnym
zbiornikiem wodnym będzie każdy, który nie powstał w wyniku działalności człowieka.
Naturalnymi zbiornikami wodnymi nie będą urządzenia wodne definiowane
w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. Należy podkreślić, że organy ochrony przyrody
w prowadzonych postępowaniach administracyjnych oceniają charakter zbiornika
uwzględniając stan faktyczny lub informacje pozyskane z zasobów Państwowego
Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
-- 1 of 5 --
2
W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska (MKiŚ) zmiana przepisów w tym zakresie nie jest
konieczna.
Mając na uwadze problematykę ustalenia, które obiekty służą prowadzeniu racjonalnej
gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, i mogą być wyłączone spod analizowanego zakazu
zabudowy w strefie 100 m od rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
w ocenie MKIŚ określenie katalogu takich obiektów nie jest zasadne. Każda inwestycja
planowana do realizacji w strefie obowiązywania zakazu analizowana jest indywidualnie
z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego.
Odnosząc się do odstępstwa racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej należy
wskazać, że w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,
dalej: „u.o.p.”, racjonalna gospodarka rolna, leśna lub rybacka będzie to taka gospodarka,
która jest prowadzona zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Powinna ona
uwzględniać wymagania ochrony przyrody oraz być prowadzona w sposób ograniczający
powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego
ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej
lub rybackiej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań
ochrony przyrody w działalności gospodarczej w tym zakresie.
Należy zauważyć, że w pojęciu „racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej” będą się
mieściły takie inwestycje, których lokalizacja – ze względu na charakter i cele, którym obiekt
budowlany ma służyć - jest możliwa i uzasadniona wyłącznie na działce znajdującej się
w pasie 100 m od rzeki lub naturalnego zbiornika wodnego. Takie rozumienie tego pojęcia
pozwala także na zachowanie celu u.o.p., którym jest ochrona danego obszaru chronionego.
Ograniczenie zabudowy w obszarze chronionego krajobrazu ma na celu ochronę pasa 100
m od linii brzegów rzek, jezior lub też innych naturalnych zbiorników wodnych, z uwagi
na fakt, iż tereny takie umożliwiają m.in. przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie
danego obszaru. Za obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej
należy zatem uznać obiekty, które po pierwsze, nie będą w sposób znaczący ingerowały
w przestrzeń chronionego terenu w pasie 100 m, a po drugie, są niezbędne
w tym pasie do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej leśnej lub rybackiej.
Odnośnie „racjonalnej gospodarki rybackiej”, w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985
r. o rybactwie śródlądowym, dalej: „u.r.ś”, zdefiniowano racjonalną gospodarkę rybacką,
która polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem
rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym
dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie
umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa.
Z przepisów u.r.ś wynika, że do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej zobowiązany
jest uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim. Dokumentacja prowadzenia
racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim obejmuje operat rybacki. Określa on
m.in. rodzaje i zakres działań prowadzonych w ramach racjonalnej gospodarki rybackiej,
w tym założeń dotyczących ochrony i połowów ryb, typu prowadzonej gospodarki
rybackiej, przewidywanej wielkości połowów gospodarczych lub amatorskich, sposobu
regulacji wielkości i struktury populacji ryb, a także informacje o innych zabiegach
ochronnych lub gospodarczych niezbędnych do ochrony zasobów ryb. Operat musi
zawierać także informacje, odnośnie do działań bezpośrednio związanych z celami ochrony
obszaru Natura 2000 lub innych form ochrony przyrody oraz informacje o sposobie
dostosowania prowadzonej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim do innych działań
-- 2 of 5 --
3
przewidzianych w planie ochrony, zadaniach ochronnych lub planie zadań ochronnych
parku narodowego, rezerwatu przyrody lub obszaru Natura 2000.
Wyjaśnić należy, że w u.r.ś. nie uwzględniono definicji racjonalnej gospodarki rybackiej
realizowanej poza obwodem rybackim, m.in. na gruntach prywatnych. W takich
przypadkach, sprawy rozpatrywane są indywidualnie w oparciu o ustalony stan faktyczny,
uwarunkowania środowiskowe i charakter prowadzonej gospodarki rybackiej.
Podsumowując, w ocenie MKiŚ określenie katalogu obiektów służących racjonalnej
gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej nie jest zasadne. Każda inwestycja planowana
do realizacji w strefie obowiązywania zakazu analizowana jest indywidualnie,
z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego.
Odpowiadając na przytoczony w interpelacji brak możliwości lokalizowania
w strefie 100 m od brzegu obiektów niezbędnych do funkcjonowania plaż i kąpieliska, takich
jak obiekty małej architektury czy zaplecze sanitarne, wyjaśniam co następuje. Zgodnie
z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze
uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego
nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe
dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów
wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Prawodawca
lokalny ma więc możliwość ustalenia obowiązujących na danym terenie zakazów. Ma także
możliwość ustanowienia wyjątków od stosowania zakazów, które będę miały charakter
obszarowy. W przypadku wielu obszarów chronionego krajobrazu w obowiązujących
uchwałach zastosowane zostały odstępstwa obejmujące m.in. lokalizowanie obiektów
budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk oraz realizacji infrastruktury
technicznej na potrzeby tych terenów obejmujące konkretne obszary wymienione
w stosownej uchwale. Wyjaśnić należy, że muszą to być obiekty niezbędne do pełnienia
określonych funkcji a ich lokalizacja w strefie ochronnej 100 metrów musi być uzasadniona.
Nie każdy bowiem obiekt musi zostać zlokalizowany w strefie obowiązywania zakazu
zabudowy.
Mając na uwadze przytoczony w interpelacji, obowiązujący także na obszarach chronionego
krajobrazu, zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, Generalny
Dyrektor Ochrony Środowiska opublikował „Zalecenia w zakresie kwalifikacji prac ziemnych
pod kątem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu”
(Warszawa, 2023 r.), dostępne m.in. na stronie internetowej GDOŚ. Jest to zbiór zagadnień
obejmujących podstawowe informacje związane z rzeźbą terenu, warunki prawne
stosowania zakazu trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, wytyczne do kwalifikacji
przedsięwzięcia do złamania zakazu na podstawie dobranych kryteriów oraz orzecznictwo
w tym zakresie. Wytyczne dedykowane są wszystkim organom prowadzącym lub biorącym
udział w procedurach przygotowujących do zmian w zagospodarowaniu przestrzennym
i środowisku.
Ad. 2 Dlaczego kary za złamanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie
100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych są niskie
i nieskuteczne?”.
Odnosząc się do mało dotkliwych sankcji dla inwestora w przypadku złamania zakazu
zabudowy w strefie 100 m od rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
wskazać należy, że sankcji nie należy szukać jedynie w u.o.p. Zgodnie z art. 127
w zw. z art. 132 u.o.p. naruszenie przedmiotowego zakazu jest wykroczeniem i podlega
-- 3 of 5 --
4
karze aresztu albo grzywny, a do spraw tych zastosowanie maja przepisy ustawy z dnia 24
sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Z kolei kwestie
związane z ewentualną wysokością orzekanych kar zostały uregulowane w ustawie z dnia
20 maja 1971 – Kodeks wykroczeń (art. 19 – dla kary aresztu i art. 24 § 1 – dla kary
grzywny). Biorąc pod uwagę fakt, że ich wysokość w u.o.p. nie została ustalona, należy
stwierdzić, że będą one mogły być orzekane w granicach określonych w tych przepisach
i wynosić odpowiednio: kara aresztu od 5 do 30 dni, a kara grzywny od 20 do 5000 zł.
Wskazać należy, że to sądy powszechne wymierzają grzywny za złamanie zakazów i organy
ochrony przyrody nie mają wpływu na ich wymiar.
Dodatkowo należy tu także przywołać art. 188 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks
karny - „Kto, na terenie objętym ochroną ze względów przyrodniczych lub krajobrazowych albo
w otulinie takiego terenu, wbrew przepisom, wznosi nowy lub powiększa istniejący obiekt
budowlany albo prowadzi działalność gospodarczą zagrażającą środowisku, podlega grzywnie,
karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”.
Ponadto, w przypadku nielegalnego lokalizowania obiektów budowlanych w strefie
obowiązywania analizowanego zakazu zastosowanie będą miały także przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: „Prawo budowlane”, obejmujące samowolę
budowlaną i procedurę legalizacji. Wskazać należy, że w przypadku nieuzgodnienia przez
właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska np. projektu decyzji o warunkach
zabudowy dla legalizowanej inwestycji, konsekwencją może być nawet rozbiórka nielegalnie
powstałego obiektu budowlanego.
Niemniej jednak, co należy podkreślić, dużym problemem jest brak wystarczającej
świadomości wagi naruszeń zakazów obowiązujących w obszarach chronionych wśród
organów ścigania oraz sądów, co skutkuje brakiem adekwatnej reakcji tych podmiotów
na przypadki naruszania prawa w zakresie ochrony przyrody. Przykładowo w latach
2008–2013, na 404 sprawy zgłoszone przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska
do organów ścigania, nałożono 4 mandaty, zastosowano 3 pouczenia, a jedynie 67 spraw
(16,5%) przekazano do sądu. Wśród spraw przekazanych do sądu, tylko 13 zakończyło się
orzeczeniem winy i nałożeniem kary grzywny. Stopniowo zwiększa się odsetek spraw,
które po ujawnieniu przez Policję, kończą się wnioskiem o ukaranie grzywną, niemniej spraw
tych jest poniżej 10 % rocznie. Problemem nie jest zatem wyłącznie prawo, ale również
praktyka jego stosowania.
Ad. 3 Czy, a jeśli tak, to kiedy możliwa jest zmiana sytemu sankcji za łamanie zakazu
lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowej rzek, jezior
i innych naturalnych zbiorników wodnych w taki sposób, aby były one odpowiednio
dotkliwe i oddziaływały prewencyjnie na sprawcę jak i na ogół społeczeństwa?
W ramach zwiększenia skuteczności ochrony przyrody resort środowiska we współpracy
z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska opracował propozycję zmian legislacyjnych,
która zakłada wprowadzenie możliwości nakładania sankcji administracyjnej w związku
z naruszeniem wybranych zakazów obowiązujących w formach ochrony przyrody, w tym
zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m. Planowane regulacje
umożliwią regionalnym dyrektorom ochrony środowiska wydawanie decyzji wstrzymującej
nielegalne prace i nakazującej podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań
naprawczych, w tym obowiązki dotyczące przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego.
-- 4 of 5 --
5
Ad. 4: Jakie narzędzia posiadają obecnie organy stosujące prawo, pozwalające
na powstrzymywanie nielegalnie powstających inwestycji lokalizowanych w strefie 100 m
linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych?
W zakresie obiektów nielegalnych, niezależnie od kwestii przepisów karnych
w u.o.p., o których mowa powyżej, zastosowanie znajdują także przepisy dotyczące
samowoli urbanistycznej (art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz samowoli budowlanej (art. 48 i 49e Prawa
budowlanego), które pozwalają organom na wstrzymanie użytkowania terenu,
przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania czy nakazanie rozbiórki obiektu
budowlanego.
Z wyrazami szacunku
Z up. Ministra
Mikołaj Dorożała
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska
/ – podpisany cyfrowo/
Do wiadomości: Departament Spraw Parlamentarnych w KPRM
-- 5 of 5 --