Odpowiedź na interpelację w sprawie funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych Odpowiedź na interpelację nr 2604 w sprawie funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański Warszawa, 13-05-2024 Szanowny Panie Marszałku, w odpowiedzi na interpelację numer 2604 Pani Poseł Marty Wcisło w sprawie funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych, uprzejmie przedstawiam co następuje. Samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, cechuje szczególna pozycja ustrojowa, charakteryzująca się daleko idącą samodzielnością i niezależnością. Dominująca funkcja orzecznicza kolegiów jest realizowana pod kontrolą sądów administracyjnych, wykonywaną w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[1]. Natomiast nadzorem sprawowanym przez Prezesa Rady Ministrów i wykonywanym z jego upoważnienia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych[2], objęta jest jedynie działalność administracyjna ww. jednostek. Przedmiotowy nadzór obejmuje w szczególności przeprowadzanie kontroli organizacji i warunków pracy kolegiów, analizę rocznych informacji o działalności kolegium, rozpatrywanie skarg na pozaorzeczniczą działalność kolegiów, badanie zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa oraz członków kolegium, a także badanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających ukaranie członka kolegium. W ramach nadzoru nad działalnością administracyjną kolegiów są przeprowadzane kontrole organizacji i warunków pracy tych jednostek. Określony w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych katalog zagadnień będących przedmiotem kontroli obejmuje w szczególności badanie: prawidłowości stosowania przepisów regulaminu organizacyjnego, terminowości załatwiania spraw oraz stanu zaległości, a także prowadzenia ksiąg i innych urządzeń ewidencyjnych oraz rzetelności sporządzania informacji o działalności kolegium. Jednym z obszarów objętych kontrolą organizacji i warunków pracy samorządowych kolegiów odwoławczych jest poruszone w interpelacji zagadnienie terminowości załatwiania spraw. Podkreślenia przy tym wymaga, że przeprowadzane w ramach kontroli badanie terminowości załatwiania spraw nie jest tożsame z dokonywaniem oceny bezczynności organu lub przewlekłości prowadzenia postępowania. Organ nadzoru nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej oceny, czy w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie indywidualnej zaszła przewlekłość lub bezczynność w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[3] lub ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[4]. Kompetencja do dokonania przedmiotowej oceny jest ściśle związana z określonymi w przepisach prawa procesowego[5] uprawnieniami organu wyższego stopnia oraz sądu do wydania odpowiednio postanowienia albo wyroku stwierdzającego zajście jednej z wymienionych okoliczności oraz nakładającego na organ prowadzący postępowanie wskazane w przepisach prawa obowiązki, w tym obowiązek załatwienia sprawy w ustalonym terminie. Jedynie organ wyższego stopnia oraz sąd administracyjny, a w przypadku kolegiów – wyłącznie sąd administracyjny, jest właściwy do oceny całokształtu działań organu prowadzącego postępowanie jurysdykcyjne w sprawie indywidualnej. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru nieprawidłowości w obszarze przestrzegania terminów załatwiania spraw przez samorządowe kolegium odwoławcze, w kierowanym do prezesa kolegium wystąpieniu pokontrolnym są formułowane stosowne zalecenia i wnioski pokontrolne. W zależności od szczegółowych ustaleń, prezes kolegium zostaje zobowiązany zwłaszcza do wzmocnienia wewnętrznego nadzoru służbowego nad terminowością prowadzenia spraw oraz podjęcia działań w celu zapewnienia załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki i przestrzegania ustawowych terminów ich załatwienia, każdorazowego zawiadamiania stron o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia, jak również dokonywania wysyłki wydanych rozstrzygnięć niezwłocznie po ich wydaniu. Realizacja wniosków i zaleceń pokontrolnych podlega monitorowaniu. Na ocenę poziomu terminowości rozpatrywania spraw przez samorządowe kolegia odwoławcze pozwala również analiza rocznych informacji o działalności przedmiotowych jednostek, przedkładanych przez prezesów kolegiów, po przyjęciu przez zgromadzenia ogólne kolegiów, Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej oraz sejmikowi województwa. Oznaką nieterminowego rozpatrywania spraw są wykazywane w informacjach rocznych kolegiów zaległości orzecznicze. Jako najważniejsze czynniki generujące zaległości w rozpatrywaniu spraw prezesi kolegiów wskazują brak środków na zatrudnienie większej liczby członków oraz rosnący stopień trudności rozpatrywanych spraw. W tym kontekście zwracano uwagę m.in. na wydłużający się czas przeznaczany na rozpatrywanie spraw, co spowodowane jest często zmieniającymi się przepisami prawa, trudnościami w ich interpretacji, a także brakami kadrowymi. Problematyka organizacji i funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych, stanowi przedmiot prowadzonych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) prac analitycznych ukierunkowanych na poszukiwanie rozwiązań służących usprawnieniu działania organów wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Istotnym obszarem bieżących analiz jest sytuacja finansowa i kadrowa kolegiów, będąca jednym z tematów poruszanych z Krajową Reprezentacją Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, jako gremium stanowiącym miejsce wymiany doświadczeń dotyczących praktycznych aspektów organizacji i funkcjonowania ogółu kolegiów. W przedmiotowym zakresie MSWiA ściśle współpracuje z resortem finansów, do zakresu działania którego należą sprawy dotyczące systemu finansowania sfery budżetowej oraz finansowania jednostek realizujących zadania objęte budżetem państwa. W ramach omawianej współpracy MSWiA aktywnie wspiera starania o poprawę sytuacji finansowej oraz kadrowo-płacowej w samorządowych kolegiach odwoławczych. W zakresie swojej właściwości MSWiA inicjuje również niezbędne działania regulacyjne, służące zapewnieniu sprawnego wykonywania przez kolegia powierzonych im przez ustawodawcę zadań w zakresie kontroli orzecznictwa samorządowego. Efektem ww. działań jest m.in. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium[6], na mocy którego istotnemu zwiększeniu uległy stawki wynagrodzenia zasadniczego pracowników biur samorządowych kolegiów odwoławczych. Celem przedmiotowej nowelizacji, wychodzącej naprzeciw oczekiwaniom formułowanym przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, jest zapewnienie możliwości elastycznego kształtowania wynagrodzeń pracowników biur samorządowych kolegiów odwoławczych w ramach polityki kadrowo-płacowej, powstrzymanie potencjalnego odpływu pracowników oraz zwiększenie możliwości pozyskiwania wykwalifikowanej kadry na rynku pracy. Wprowadzone zmiany mają zmniejszyć fluktuację kadry pracowniczej zapewniającej obsługę kancelaryjno-biurową kolegiów, co powinno pozytywnie wpłynąć na poprawę działania ww. organów, w tym na efektywność realizacji powierzonych ich zadań orzeczniczych. Dla prawidłowego funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych istotne znaczenie ma również poruszona w interpelacji kwestia transparentności procesu wyłaniania kandydatów na stanowiska orzecznicze, tj. etatowych i pozaetatowych członków kolegiów. Kandydaci na członków kolegium są wyłaniani w drodze konkursu przez komisję konkursową, w której skład wchodzą prezes kolegium, jako przewodniczący, oraz dwaj członkowie wybrani przez zgromadzenie ogólne kolegium. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego[7] zobowiązuje prezesa kolegium do ogłoszenia konkursu w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym i określa wzór tego ogłoszenia. Podkreślenia wymaga, że obowiązująca regulacja wskazuje jedynie wymagane cechy periodyku, w którym publikowane jest ogłoszenie o konkursie, pozostawiając wybór konkretnego tytułu prasowego prezesowi kolegium. Po zweryfikowaniu spełnienia kryteriów określonych w ogłoszeniu oraz przeprowadzeniu rozmowy z kandydatami i opcjonalnego testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego, komisja konkursowa dokonuje wyboru kandydatów zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym. Z prac komisji i głosowania sporządza się protokół, do którego kandydaci mają prawo wglądu. Kandydaci powinni również zostać zawiadomieni pisemnie o wynikach konkursu. Wskazane wyżej unormowania, służą m.in. zapewnieniu przejrzystości procedury konkursowej. Wyłonionych w konkursie kandydatów na członków kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium. Zachowanie trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na członków samorządowych kolegiów odwoławczych jest badane w ramach nadzoru nad działalnością administracyjną kolegiów, powierzonego ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej przez Prezesa Rady Ministrów. Przedmiotowa kompetencja jest wykonywana z urzędu, w toku procedury rozpatrzenia wniosku prezesa kolegium o powołanie członka kolegium przez Prezesa Rady Ministrów. Prawidłowość realizacji zadań w zakresie wyłaniania kandydatów na członków kolegiów jest także weryfikowana w ramach prowadzonych przez organ nadzoru kontroli działalności administracyjnej kolegiów. Określony w obowiązującym rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów tryb postępowania zmierzającego do wyłonienia kandydatów na członków kolegium jest stosowany przez samorządowe kolegia odwoławcze od 1999 r. Dotychczas nie zdiagnozowano potrzeby zmian w przedmiotowym zakresie. Obecnie nie są prowadzone prace legislacyjne w obrębie zagadnień objętych ww. regulacją. Należy wskazać, że jak wynika z przedłożonej przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie informacji o działalności Kolegium w 2023 r., liczba spraw zaległych, pozostałych z roku poprzedzającego okres sprawozdawczy, stanowiła 14,6% ogółu spraw ujętych w ewidencji w roku ubiegłym. Odnotowany poziom zaległości był niższy od przeciętnego poziomu przedmiotowego wskaźnika, ustalonego na podstawie wykazanej w informacjach rocznych za 2023 r. statystyki spraw dla ogółu kolegiów (17,5%). W roku objętym informacją przedstawioną przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało skierowanych 17 skarg na bezczynność Kolegium. Spośród dziesięciu rozpoznanych w 2023 r. skarg na bezczynność ww. organu, za zasadną sąd uznał jedną skargę. W związku z sygnalizowanymi w interpelacji zastrzeżeniami dotyczącymi funkcjonowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, w aspekcie terminowości załatwiania spraw, jak również transparentności procesu naboru na stanowiska orzecznicze, organ nadzoru zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o podjęcie niezbędnych działań w celu zapewnienia przestrzegania obowiązujących przepisów prawa w powyższych obszarach. Wskazane aspekty funkcjonowania ww. jednostki będą brane pod uwagę w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Z poważaniem z up. Tomasz Szymański Sekretarz Stanu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji [1] Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: „P.p.s.a”. [2] Dz. U. z 2018 r. poz. 570. [3] Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej „K.p.a.”. [4] Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm., dalej: „O.p.”. [5] Art. 37 K.p.a., art. 141 O.p., art. 149 P.p.s.a. [6] Dz. U. poz. 614. [7] Dz. U. Nr 47, poz. 462.