Interpelacja nr 17476
Interpelacja w sprawie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100)
Zgłaszający:
•
Adresat:
Klimat, Energia i Środowisko (88%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100)
Interpelacja nr 17476
do ministra klimatu i środowiska
w sprawie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100)
Zgłaszający: Lidia Czechak
Data wpływu: 29-05-2026
Szanowna Pani Minister,
zwracam się do Pani Minister w związku ze skierowanym do premiera wystąpieniem Izby Branży Komunalnej oraz Polskiej Izby Gospodarki Odpadami dotyczącym projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych procedowanego w Rządowym Centrum Legislacyjnym pod numerem UC100. Organizacje te zrzeszają podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru, zbierania oraz zagospodarowania odpadów.
Izba Branży Komunalnej oraz Polska Izba Gospodarki Odpadami bardzo negatywnie oceniają rządowy projekt ustawy dotyczącej rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Konkretne propozycje rozwiązań przedstawione przez te organizacje w ogóle nie zostały uwzględnione w przedmiotowym projekcie ustawy. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że propozycje zmian do ustawy na etapie konsultacji zostały przygotowane przez obie izby niezależnie, a mimo to prowadzą do tych samych, jednoznacznych wniosków.
Najważniejsze zarzuty formułowane przez obie izby dotyczące projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych:
- brak przepisów określających, w jaki konkretnie sposób i w jakiej wysokości będą gromadzone środki, a także jak będą one rozdysponowywane w sposób korespondujący z ponoszonymi kosztami (nie określono również sposobu ustalania kosztów),
- wyprowadzenie rzeczywistych zasad działania systemu do aktów pozaustawowych: do rozporządzeń, ale również do dokumentów pozaprawnych lub umów, których treść nie jest znana,
- koncentracja kompetencji dot. zarządzania środkami w ramach jednego podmiotu, tj. NFOŚiGW, bez realnych mechanizmów odwoławczych,
- brak gwarancji, że środki pochodzące od producentów przełożą się na realne obniżenie opłat dla mieszkańców,
- niewykorzystanie dorobku polskiego systemu gospodarki odpadami budowanego przez lata przez przedsiębiorstwa i samorządy poprzez pominięcie sprawdzonych mechanizmów operacyjnych oraz doświadczeń uczestników rynku.
W 2024 roku wypracowane zostały podwaliny modelu systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta określanego jako „sprawiedliwy ROP”, czyli rozwiązania opartego na doświadczeniu uczestników rynku, analizach kosztowych oraz dialogu pomiędzy kluczowymi interesariuszami. Model ten zyskał szerokie poparcie wśród różnych grup uczestniczących w systemie, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów działających w sektorze gospodarki odpadami, jako rozwiązanie możliwe do wdrożenia, stabilne oraz odpowiadające na rzeczywiste problemy funkcjonowania związane z funkcjonowaniem systemu. Jednocześnie spotyka się on z większą akceptacją oraz gotowością do dyskusji ze strony producentów niż rozwiązania przewidziane w projekcie UC100. „Sprawiedliwy ROP” różni się znacząco do projektu ustawy w obecnym kształcie. Najważniejsza różnica jest taka, że środki pochodzące od producentów są „znaczone”, czyli w sposób jednoznaczny i weryfikowalny przeznaczane na pokrycie rzeczywistych kosztów systemu poprzez obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców.
Ministerstwo nie podjęło jednak prac nad przygotowaną przez praktyków propozycją „sprawiedliwego ROP-u”, a forsuje własne rozwiązania.
W związku z powyżej przedstawioną sytuacją proszę Panią Minister o odpowiedź na następujące pytania:
1. Dlaczego w projekcie ustawy (UC100) nie uwzględniono merytorycznych postulatów zgłaszanych przez Izbę Branży Komunalnej oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami?
2. Z jakich powodów ministerstwo nie podjęło prac nad szeroko popieranym modelem „sprawiedliwego ROP-u”? Dlaczego odrzucono koncepcję, która zyskała aprobatę samorządów oraz sektora gospodarki odpadami?
3. W jaki sposób ministerstwo zamierza zagwarantować, że środki pochodzące od producentów realnie przełożą się na obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców?
4. Czym podyktowana jest decyzja o wyprowadzeniu kluczowych zasad działania systemu (w tym zasad gromadzenia, rozdysponowywania środków oraz ustalania kosztów) z ustawy do aktów pozaustawowych i umów?
5. Jakie jest uzasadnienie dla monopolizacji zarządzania środkami w ramach jednego podmiotu (NFOŚiGW) przy jednoczesnym braku realnych mechanizmów odwoławczych?
6. W jaki sposób uczestnicy rynku będą mogli dochodzić swoich praw w przypadku sporów finansowych lub interpretacyjnych?
Z wyrazami szacunku
Lidia Czechak
Poseł na Sejm RP
Interpelacja nr 17476
do ministra klimatu i środowiska
w sprawie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100)
Zgłaszający: Lidia Czechak
Data wpływu: 29-05-2026
Szanowna Pani Minister,
zwracam się do Pani Minister w związku ze skierowanym do premiera wystąpieniem Izby Branży Komunalnej oraz Polskiej Izby Gospodarki Odpadami dotyczącym projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych procedowanego w Rządowym Centrum Legislacyjnym pod numerem UC100. Organizacje te zrzeszają podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru, zbierania oraz zagospodarowania odpadów.
Izba Branży Komunalnej oraz Polska Izba Gospodarki Odpadami bardzo negatywnie oceniają rządowy projekt ustawy dotyczącej rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Konkretne propozycje rozwiązań przedstawione przez te organizacje w ogóle nie zostały uwzględnione w przedmiotowym projekcie ustawy. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że propozycje zmian do ustawy na etapie konsultacji zostały przygotowane przez obie izby niezależnie, a mimo to prowadzą do tych samych, jednoznacznych wniosków.
Najważniejsze zarzuty formułowane przez obie izby dotyczące projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych:
- brak przepisów określających, w jaki konkretnie sposób i w jakiej wysokości będą gromadzone środki, a także jak będą one rozdysponowywane w sposób korespondujący z ponoszonymi kosztami (nie określono również sposobu ustalania kosztów),
- wyprowadzenie rzeczywistych zasad działania systemu do aktów pozaustawowych: do rozporządzeń, ale również do dokumentów pozaprawnych lub umów, których treść nie jest znana,
- koncentracja kompetencji dot. zarządzania środkami w ramach jednego podmiotu, tj. NFOŚiGW, bez realnych mechanizmów odwoławczych,
- brak gwarancji, że środki pochodzące od producentów przełożą się na realne obniżenie opłat dla mieszkańców,
- niewykorzystanie dorobku polskiego systemu gospodarki odpadami budowanego przez lata przez przedsiębiorstwa i samorządy poprzez pominięcie sprawdzonych mechanizmów operacyjnych oraz doświadczeń uczestników rynku.
W 2024 roku wypracowane zostały podwaliny modelu systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta określanego jako „sprawiedliwy ROP”, czyli rozwiązania opartego na doświadczeniu uczestników rynku, analizach kosztowych oraz dialogu pomiędzy kluczowymi interesariuszami. Model ten zyskał szerokie poparcie wśród różnych grup uczestniczących w systemie, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów działających w sektorze gospodarki odpadami, jako rozwiązanie możliwe do wdrożenia, stabilne oraz odpowiadające na rzeczywiste problemy funkcjonowania związane z funkcjonowaniem systemu. Jednocześnie spotyka się on z większą akceptacją oraz gotowością do dyskusji ze strony producentów niż rozwiązania przewidziane w projekcie UC100. „Sprawiedliwy ROP” różni się znacząco do projektu ustawy w obecnym kształcie. Najważniejsza różnica jest taka, że środki pochodzące od producentów są „znaczone”, czyli w sposób jednoznaczny i weryfikowalny przeznaczane na pokrycie rzeczywistych kosztów systemu poprzez obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców.
Ministerstwo nie podjęło jednak prac nad przygotowaną przez praktyków propozycją „sprawiedliwego ROP-u”, a forsuje własne rozwiązania.
W związku z powyżej przedstawioną sytuacją proszę Panią Minister o odpowiedź na następujące pytania:
1. Dlaczego w projekcie ustawy (UC100) nie uwzględniono merytorycznych postulatów zgłaszanych przez Izbę Branży Komunalnej oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami?
2. Z jakich powodów ministerstwo nie podjęło prac nad szeroko popieranym modelem „sprawiedliwego ROP-u”? Dlaczego odrzucono koncepcję, która zyskała aprobatę samorządów oraz sektora gospodarki odpadami?
3. W jaki sposób ministerstwo zamierza zagwarantować, że środki pochodzące od producentów realnie przełożą się na obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców?
4. Czym podyktowana jest decyzja o wyprowadzeniu kluczowych zasad działania systemu (w tym zasad gromadzenia, rozdysponowywania środków oraz ustalania kosztów) z ustawy do aktów pozaustawowych i umów?
5. Jakie jest uzasadnienie dla monopolizacji zarządzania środkami w ramach jednego podmiotu (NFOŚiGW) przy jednoczesnym braku realnych mechanizmów odwoławczych?
6. W jaki sposób uczestnicy rynku będą mogli dochodzić swoich praw w przypadku sporów finansowych lub interpretacyjnych?
Z wyrazami szacunku
Lidia Czechak
Poseł na Sejm RP
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Anita Sowińska
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
5%
Konkretność
95%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 7 %
Precyzyjne daty
14
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
3.2 / 1k zn.
- Podaje wskaźniki procentowe (7)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (14)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
23079 znaków
Telefon: (+48) 22 369 29 00 ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa
info@klimat.gov.pl Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/klimat
Działamy zgodnie z EMAS - zarządzając instytucją, dbamy o środowisko
Podsekretarz Stanu
Anita Sowińska
DGO-OP.0500.25.2026.JM
4421179.18285570.14747517
Warszawa, 08-07-2026
Dotyczy: odpowiedzi na interpelację Pani Poseł Lidii Czechak.
Temat: projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100).
Pan
Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
w związku z interpelacją nr K10INT17476 Pani Poseł Lidii Czechak przekazuję odpowiedź
w zakresie kompetencji Ministra Klimatu i Środowiska.
1) Dlaczego w projekcie ustawy (UC100) nie uwzględniono merytorycznych postulatów
zgłaszanych przez Izbę Branży Komunalnej oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami?
2) Z jakich powodów Ministerstwo nie podjęło prac nad szeroko popieranym modelem
„Sprawiedliwego ROP”? Dlaczego odrzucono koncepcję, która zyskała aprobatę
samorządów oraz sektora gospodarki odpadami?
Opracowanie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (zwanego
dalej: „projektem UC100”) było poprzedzone nie tylko serią analiz, ale również serią
konsultacji oraz spotkań z interesariuszami, w szczególności w ramach Zespołu doradczego
do spraw systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami (organu pomocniczego
ministra właściwego do spraw klimatu). Rozmowy ujawniły zasadniczą rozbieżność
pomiędzy stroną samorządową oczekującą zapewnienia kontroli nad strumieniem
finansowym przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwany
dalej: „NFOŚiGW”) oraz stroną producentów oczekującą pozostawienie tej kontroli przy
jednej lub kilku organizacjach prywatnych. W toku konsultacji nie dostrzeżono możliwości
wypracowania rozwiązania, które mogłoby zostać poparte przez obie te grupy.
Ministerstwo Klimatu i Środowiska zdecydowało o przyjęciu rozwiązania opartego
o NFOŚiGW.
W interesie publicznym jest sprawne zakończenie procesu wdrażania systemowych zmian
zapewniających stabilne finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy
podział kosztów systemu ROP, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Obecny system
prawny nie motywuje wprowadzających produkty w opakowaniach (producentów) do
ekoprojektowania, natomiast gminy mają poważne trudności z realizacją celów recyklingu.
W rezultacie mieszkańcy naszego kraju są obecnie nadmiernie obciążani opłatami za
opakowania, gdyż ponoszą koszty dotyczące opakowań przy zakupie produktów,
a następnie wnoszą opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi do gmin oraz
dodatkowo, w niektórych przypadkach ponoszą dodatkowe koszty związane z karami
nakładanymi na gminy za niezrealizowane cele recyklingu.
-- 1 of 8 --
Z uwagi na zaawansowany etap prac nad projektem UC100 oraz pilną potrzebę zapewnienia
skutecznego stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40
z dnia 19 grudnia 2025 2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmiany
rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE) 2019/904 oraz uchylenia dyrektywy
94/62/WE (zwanego dalej: „PPWR”), które stosuje się od dnia 12 sierpnia 2026 r., nie było
i nie ma możliwości modyfikacji projektu w zakresie jego podstawowych założeń. Takie
działanie wymagałoby ponownego uruchomienia pełnej ścieżki legislacyjnej, w tym
przygotowania nowej oceny skutków regulacji, nowego brzmienia przepisów, a także
ponownego skierowania projektu do konsultacji, uzgodnień i opiniowania.
Jednocześnie informuję, że w dniu 27 maja 2026 r. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu
Terytorialnego wyraziła zgodę na upoważnienie Zespołu ds. Energii, Klimatu i Środowiska
do wydania opinii wiążącej, który to w dniu 3 czerwca 2026 r. pozytywnie zaopiniował
projekt UC100.
3) W jaki sposób Ministerstwo zamierza zagwarantować, że środki pochodzące
od producentów realnie przełożą się na obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców?
Projektowany model ROP ma na celu zwiększenie udziału producentów w finansowaniu
kosztów zagospodarowania odpadów powstających z opakowań wprowadzanych przez
nich do obrotu. Oznacza to zmianę dotychczasowego rozłożenia ciężaru kosztów, które
w obecnym modelu w znacznym zakresie obciążają gminne systemy gospodarowania
odpadami komunalnymi, a w konsekwencji obciążają mieszkańców, ponoszących opłatę za
gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Gwarancją, że środki pochodzące od producentów będą służyły finansowaniu systemu
gospodarowania odpadami, jest przede wszystkim ich ustawowe ukierunkowanie. Środki
z opłaty opakowaniowej nie będą miały charakteru środków ogólnego przeznaczenia. Po
stronie NFOŚiGW będą one „znaczone”, w szczególności poprzez gromadzenie ich na
wyodrębnionym rachunku bankowym (art. 56 ust. 2 projektu UC100) oraz ich
wykorzystanie wyłącznie zgodnie z regulacjami określonymi w oddziale 4 rozdziału 7
(oddział dotyczący organizacji ROP opakowań). Obejmować to będzie pokrywanie kosztów
selektywnego zbierania odpadów powstałych z opakowań oraz ich transportu
i przetwarzania, prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych, finansowania nakładów
na inwestycje w infrastrukturę do zagospodarowania odpadów opakowaniowych oraz
finansowanie zadań Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego
oraz działalności Organizacji ROP Opakowań. Zasady te znajdują odzwierciedlenie również
w art. 199 pkt 3 projektu UC100 (zmiana ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony
środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.), (zwanej dalej: „POŚ”).
Dodatkowo, środki wypłacane gminom przez NFOŚiGW będą podlegały ograniczeniom
wynikającym z art. 197 pkt 9 projektu UC100 (zmiana ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). Przepis ten
wskazuje, że do środków finansowych otrzymanych na podstawie umowy z Organizacją
ROP Opakowań stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1–2c, z tym że środki te nie mogą
być wykorzystane na gospodarowanie strumieniem odpadów niezawierającym odpadów
opakowaniowych ani na cele określone w art. 6r ust. 2aa i 2b.
W ten sposób projektowane przepisy tworzą mechanizm, w którym środki pochodzące od
producentów mają trafić do systemu i być wykorzystywane na pokrywanie kosztów
bezpośrednio związanych z gospodarowaniem odpadami. Ich przeznaczenie będzie zatem
ograniczone ustawowo, co ma przeciwdziałać wykorzystaniu tych środków na inne cele.
-- 2 of 8 --
Jednocześnie należy podkreślić, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie zakłada
mechanizmu automatycznego ani jednolitego obniżenia stawek opłat za gospodarowanie
odpadami komunalnymi ponoszonych przez mieszkańców we wszystkich gminach.
Wysokość tych opłat zależy bowiem również od czynników niezależnych od przyjętego
modelu ROP, takich jak koszty pracy (w tym wysokość płacy minimalnej), ceny energii
elektrycznej i paliw, inflacji oraz innych uwarunkowań.
Zakładanym efektem projektowanych rozwiązań jest natomiast ograniczenie presji
kosztowej na gminne systemy gospodarowania odpadami. W dłuższej perspektywie nowy
model ROP powinien przyczynić się do stabilizacji, a następnie stopniowego obniżania
realnych kosztów ponoszonych przez mieszkańców za odbiór i zagospodarowanie odpadów
komunalnych.
Można zatem wskazać, że projektowane rozwiązania nie stanowią gwarancji nominalnej
obniżki opłat, lecz tworzą warunki do tego, aby część kosztów dotychczas ponoszonych
przez mieszkańców była finansowana ze środków pochodzących od producentów.
Mechanizm ten ma zwiększyć stabilność finansowania systemu gospodarki odpadami oraz
ograniczyć skalę kosztów przenoszonych na mieszkańców.
4) Czym podyktowana jest decyzja o wyprowadzeniu kluczowych zasad działania systemu
(w tym zasad gromadzenia, rozdysponowywania środków oraz ustalania kosztów)
z ustawy do aktów pozaustawowych i umów?
Na wstępie należy wyjaśnić, że w projekcie UC100 określono następujący mechanizm
„gromadzenia i rozdysponowania środków”: producent, który wykonuje swoje obowiązki
w zakresie ROP za pośrednictwem Organizacji ROP Opakowań (NFOŚiGW), będzie
zobowiązany do wnoszenia opłaty opakowaniowej za każdy kwartał. Opłatę wnosił będzie
na odrębny rachunek bankowy prowadzony przez marszałka województwa, w terminie
15 dni po zakończeniu kwartału, za który opłata jest należna. Wysokość opłaty
opakowaniowej uzależniona będzie od masy opakowań wprowadzonych po raz pierwszy na
terytorium kraju albo rozpakowanych przez producenta i będzie obliczana jako suma
iloczynów stawek właściwych dla poszczególnych kategorii materiałowych lub rodzajów
opakowań oraz masy tych opakowań. Projekt UC100 przewiduje również odrębne
uwzględnienie stawek opłaty opakowaniowej dla opakowań nieprzeznaczonych dla
gospodarstw domowych, czyli takich, które ze względu na swoje typowe zastosowanie po
wykorzystaniu nie trafiają do strumienia odpadów komunalnych. Maksymalna stawka
opłaty opakowaniowej określona w projekcie UC100 dla każdego rodzaju opakowania
wynosi 4,50 zł za kilogram. Szczegółowe stawki opłaty opakowaniowej zostaną określone
w rozporządzeniu.
Określenie maksymalnej stawki opłaty opakowaniowej oraz podstaw jej ustalenia w ustawie
jest rozwiązaniem zgodnym z praktyką legislacyjną stosowaną w innych aktach prawnych
dotyczących produktów objętych systemem ROP, w których funkcjonuje opłata
produktowa. Analogiczne mechanizmy występują m.in. w:
ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami
opakowaniowymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 619),
ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie
gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. z 2024 r.
poz. 433, z późn. zm.),
ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2025 r.
poz. 809),
ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym
i elektronicznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 573),
-- 3 of 8 --
ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
(Dz. U. z 2020 r. poz. 2056, z późn. zm.).
W każdym z tych przypadków szczegółowe stawki są ustalane w akcie wykonawczym –
rozporządzeniu. Takie rozwiązanie zapewnia zgodność z zasadą pewności prawa,
a jednocześnie umożliwia elastyczne dostosowywanie stawek do zmieniających się
warunków rynkowych. Określenie szczegółowych stawek opłaty w rozporządzeniu jest
uzasadnione z uwagi na zmienność kosztów gospodarowania odpadami oraz konieczność
zapewnienia zgodności z zasadą kosztów netto – stawki opłaty opakowaniowej muszą być
aktualizowane częściej, niż byłoby to możliwe w drodze nowelizacji ustawy, muszą one
bowiem odpowiadać rzeczywistym kosztom gospodarowania odpadami, co wymaga
elastycznego mechanizmu dostosowywania. Reagowanie na te zmiany w drodze ustawy
byłoby zbyt powolne i doprowadziłoby do nieadekwatności stawek względem faktycznych
kosztów. Ponadto w projekcie UC100 nałożono na ministra właściwego ds. klimatu
obowiązek przeprowadzenia oceny potrzeby zmian rozporządzenia w sprawie stawek
opłaty opakowaniowej (nie rzadziej niż co dwa lata).
Analogiczne podejście przyjęto w odniesieniu do podziału środków pochodzących z opłaty
opakowaniowej. W projekcie UC100 przewidziano określenie wartości granicznych udziału
we wpływach z opłaty opakowaniowej przeznaczanych na poszczególne zadania
Organizacji ROP Opakowań, natomiast w drodze rozporządzenia określona zostanie,
szczegółowa wysokość środków (określona jako udział procentowy we wpływach z opłaty
opakowaniowej), przeznaczana na poszczególne zadania Organizacji ROP Opakowań.
NFOŚiGW jest państwową osobą prawną działającą na podstawie POŚ oraz ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, z późn. zm.). Zasadą
funkcjonowania NFOŚiGW jest udzielanie finansowania w trybie wnioskowym, na
podstawie określonych warunków i procedur. W praktyce podmioty ubiegające się o środki
NFOŚiGW składają wnioski o dofinansowanie, a przekazanie środków następuje po
weryfikacji spełnienia wymaganych warunków. Dlatego też w nowym modelu ROP przyjęto
tożsame procedury, zgodnie z którymi NFOŚiGW będzie zawierał na takich samych
warunkach umowy z danymi grupami podmiotów (gminami, podmiotami odbierającymi
odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, podmiotami
zbierającymi odpady opakowaniowe inne niż komunalne, podmiotami przetwarzającymi
odpady komunalne oraz przetwarzającymi odpady opakowaniowe, inne niż komunalne
w procesach odzysku poprzedzających recykling, a także podmiotami prowadzącymi
recykling odpadów opakowaniowych) po złożeniu przez te podmioty stosownego wniosku.
5) Jakie jest uzasadnienie dla monopolizacji zarządzania środkami w ramach jednego
podmiotu (NFOŚiGW) przy jednoczesnym braku realnych mechanizmów odwoławczych?
Obowiązujący system ROP opiera się na założeniu pokrycia w najbardziej efektywny sposób
całości kosztów zagospodarowania odpadów opakowaniowych przez zapewnienie
transferu finansowego od producentów do podmiotów przygotowujących odpady do
recyklingu. Przedmiotowa płatność miała przekładać się pośrednio na pokrycie kosztów
innych działań w łańcuchu gospodarowania odpadów, od etapu ich odbioru i zbiórki.
W praktyce system nie zapewnia jednak zadowalającego pokrycia kosztów selektywnego
zbierania i transportu odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych,
które finansowane są przez mieszkańców z ponoszonych przez nich opłat za
gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W obowiązującym systemie ROP wprowadzający produkty w opakowaniach (zarówno
pochodzących z gospodarstw domowych, jak i przemysłowych) mają obowiązek
zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady
-- 4 of 8 --
opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których
wprowadzili produkty do obrotu, a także prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych.
Już obecnie wprowadzający produkty w opakowaniach uwzględniają w cenach produktów
koszty realizacji ww. obowiązków.
W związku z powyższym obecny system ROP bezpośrednio wiąże obowiązek płatności
wyłącznie z poziomem recyklingu odpadów opakowaniowych określonej kategorii
materiałowej, nie z samym wprowadzeniem na rynek opakowania, które stanie się odpadem
wymagającym zagospodarowania. W przypadku niezrealizowania ww. obowiązku
wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacje odzysku opakowań wnoszą
opłatę produktową na rachunek bankowy prowadzony przez właściwego marszałka
województwa, a ten po pomniejszeniu jej o 10% przekazuje wpływy z tej opłaty na rachunek
bankowy NFOŚiGW.
Polska jest jedynym państwem w Unii Europejskiej, które opiera system ROP na
mechanizmie DPR i EDPR. Podobny system funkcjonuje jedynie w Wielkiej Brytanii, która
także przeprowadza reformę systemu ROP dla opakowań. Brytyjski system ROP dla
opakowań opierał się głównie na mechanizmie dowodów recyklingu PRN i PERN.
Producenci, aby spełnić swoje obowiązki, kupowali odpowiednią liczbę tych dokumentów
od akredytowanych recyklerów lub eksporterów – każdy dokument potwierdzał recykling
1 tony odpadów opakowaniowych. System miał charakter rynkowy (handel certyfikatami)
i stanowił podstawowy sposób finansowania recyklingu, ale był krytykowany m.in. za niskie
pokrycie kosztów (producenci finansowali tylko ok. 10% systemu) i ograniczoną
przejrzystość.
Rok 2023 był dla obecnego systemu ROP rokiem przełomowym, bowiem w jego drugiej
połowie na rynku gospodarki odpadami opakowaniowymi doszło do gwałtownego wzrostu
cen zakupu dokumentów DPR, które były spowodowane następującymi czynnikami:
wzrost poziomów recyklingu, które wprowadzający produkty w opakowaniach byli
obowiązani osiągnąć,
obowiązek uwzględniania na dokumentach DPR (EDPR) masy odpadów
opakowaniowych, która została faktycznie poddana recyklingowi (odliczanie
zanieczyszczeń – czyli masy odpadów, które zostały odrzucone przez zakład
recyklingu i niepoddane recyklingowi),
eliminacja z rynku podmiotów sporządzających dokumenty DPR i EDPR, które nie
obrazowały rzeczywistych zdarzeń gospodarczych (recyklingu odpadów
opakowaniowych, eksportu odpadów opakowaniowych lub
wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich
recyklingowi),
obniżenie cen i spadek popytu na surowce wtórne,
wzrost kosztów prowadzenia działalności przez recyklerów,
konkurencja między organizacjami odzysku opakowań o pozyskanie dokumentów
DPR i EDPR pozwalających na realizację zakontraktowanych obowiązków.
W konsekwencji powyższego organizacje odzysku opakowań zmuszone były do
aneksowania zawartych wcześniej umów z wprowadzającymi produkty w opakowaniach
oraz podniesienia cen oferowanych usług (również w trakcie roku), a w przypadku
nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych również do
wniesienia opłaty produktowej.
W 2024 r. nastąpił dalszy wzrost cen zakupu dokumentów DPR, co przełożyło się na wzrost
jednostkowego kosztu przejęcia obowiązku zapewnienia recyklingu 1 Mg odpadów
opakowaniowych przez organizacje odzysku opakowań w stosunku do roku 2023 o 75-
185%.
-- 5 of 8 --
W 2023 r. organizacje odzysku opakowań odpowiadały za realizację ustawowych
obowiązków w odniesieniu do 98,77% masy wprowadzonych opakowań, natomiast
podmioty samodzielnie realizujące obowiązki wykonywały je w odniesieniu do 1,23% masy
wprowadzonych opakowań; w 2024 r. było to odpowiednio 94,90% oraz 5,10%.
Ponadto od wielu lat dochodzi do naruszeń przepisów prawa w postaci wystawiania
dokumentów DPR/EDPR nie odzwierciedlających rzeczywistych zdarzeń gospodarczych
(recyklingu odpadów opakowaniowych, eksportu odpadów opakowaniowych lub
wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich
recyklingowi), pozostających poza wiedzą marszałków województw, oraz posługiwania się
tymi dokumentami przez organizacje odzysku opakowań do potwierdzania wykonania
ustawowego obowiązku osiągania wymaganych poziomów recyklingu odpadów
opakowaniowych, co w konsekwencji powoduje ograniczone wpływy z tytułu opłaty
produktowej. Wprowadzenie ewidencji odpadów w BDO ograniczyło wystawianie przez
recyklerów nierzetelnych dokumentów DPR/EDPR, co z kolei doprowadziło do wzrostu
kosztów zakupu tych dokumentów przez organizacje odzysku opakowań, niemniej jednak
nadal dochodzi do nadużyć w tym obszarze. Dokumenty DPR/EDPR do 2025 r. sporządzane
były w wersji papierowej, od 2026 r. wprowadzono wersję cyfrową tych dokumentów
w BDO, co znacząco powinno ułatwić weryfikację rzetelności sporządzania tych
dokumentów przez organy kontroli.
W poniższej tabeli przedstawiono zestawienie wydanych przez jednego z marszałków
województw decyzji o wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za opakowania na
rzecz organizacji odzysku opakowań w latach 2024-2025:
Rok wydania
decyzji Rok zaległości
Kwota zaległości z
tytułu opłaty
produktowej [zł]
Ostateczność/
odwołanie
2024 2018 381 064 649
Uchylenie decyzji
i umorzenie
postępowania przez
GIOŚ
2025 2019 24 003 527 Ostateczna
2025 2019 0
Umorzenie
postępowania na
skutek uchylenia
przez GIOŚ decyzji
na kwotę
101 388 163 zł
2025 2019 82 305 077
Wydanie ponownej
decyzji po
uchyleniu przez
GIOŚ decyzji na
kwotę
702 346 522 zł;
postępowanie
odwoławcze w
GIOŚ
2025 2020 25 372 032 Ostateczna
2025 2020 120 369 001
Uchylenie przez
GIOŚ do
ponownego
rozpatrzenia;
-- 6 of 8 --
zawieszenie
postępowania
2024 2020 537 247 949
Postępowanie
odwoławcze w
GIOŚ
2025 2021 20 719 461 Ostateczna
2025 2021 61 032 893
Uchylenie przez
GIOŚ do
ponownego
rozpatrzenia;
zawieszenie
postępowania
2024 2021 2 667 627
Postępowanie
odwoławcze w
GIOŚ
2025 2022 8 797 285 Ostateczna
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że obowiązujący system ROP dla opakowań
oparty na funkcjonowaniu wielu organizacji odzysku opakowań wykazuje wysoką
nieefektywność w zakresie pokrywania realnych kosztów gospodarowania odpadami
opakowaniowymi. Od czasu jego wprowadzenia istotnym zmianom uległy unijne ramy
prawne regulujące funkcjonowanie systemów ROP i zakres wydatków wymagających
pokrycia w ramach tego systemu. W przypadku systemów ROP dla opakowań dalsze
uszczelnianie systemu, który nie funkcjonuje w sposób prawidłowy nie jest uzasadnione.
NFOŚiGW pełni ważną rolę w systemie finansowania ochrony środowiska i gospodarki
wodnej w Polsce, zapewniając osiąganie efektów środowiskowych (ekologicznych
i rzeczowych) oraz tworzenie warunków do realizacji przedsięwzięć i inwestycji służących
transformacji niskoemisyjnej, zrównoważonego rozwoju i poprawy jakości środowiska
w Polsce. Dlatego proponuje się, żeby NFOŚiGW jako organizacja odpowiedzialności
producenta zarządzał środkami finansowymi z ROP. Zaletą NFOŚiGW jest jego
doświadczenie, forma prawna i organizacyjna, co umożliwia powierzenie odpowiedzialności
za realizację nowych zadań na rzecz ochrony środowiska. Powierzenie nowych zadań
NFOŚiGW będzie spójne ze Strategią Działania NFOŚiGW na lata 2025-2028 i wskazanym
w niej Priorytetem 3 – Gospodarka o obiegu zamkniętym, mającym na celu wspieranie
stopniowego odchodzenia od linearnego modelu gospodarki na rzecz wdrożenia gospodarki
o obiegu zamkniętym (GOZ), a także kierunkami interwencji (minimalizacja powstawania
odpadów, recykling i ponowne wykorzystanie odpadów, zmniejszenie ilości składowania
odpadów). NFOŚiGW obsługuje na szeroką skalę programów masowych dotyczących
udzielania dofinansowania i posiada kompetencje umożliwiające wdrożenie nowoczesnych
instrumentów finansowych, zapewniających zwiększanie poziomu recyklingu odpadów
opakowaniowych oraz masy odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. Rozwiązanie
to ma zapewnić przejrzysty, niedyskryminacyjny i efektywny kosztowo mechanizm
redystrybucji środków pochodzących z opłaty opakowaniowej, przy jednoczesnym
zagwarantowaniu, że środki te będą wykorzystywane wyłącznie na cele związane
z realizacją systemu ROP dla opakowań.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art. 72 ust. 4 projektu UC100, w przypadku odmowy
zatwierdzenia wniosku przez Organizację ROP Opakowań, wnioskodawcy przysługuje
prawo wystąpienia o ponowną ocenę tego wniosku, z uwzględnieniem dodatkowych
wyjaśnień lub dokumentów przedstawionych na poparcie stanowiska wnioskodawcy.
-- 7 of 8 --
6) W jaki sposób uczestnicy rynku będą mogli dochodzić swoich praw w przypadku sporów
finansowych lub interpretacyjnych?
W przypadku wątpliwości dotyczących stosowania przepisów regulujących opłatę
opakowaniową producenci będą mogli wystąpić do właściwego marszałka województwa
z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia
6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480, z późn. zm.).
Natomiast w odniesieniu do sporów związanych z wykonywaniem umów zawieranych
z Organizacją ROP Opakowań projekt UC100 przewiduje możliwość wystąpienia
o ponowną ocenę wniosku w przypadku odmowy jego zatwierdzenia przez Organizację
ROP Opakowań, wraz z przedstawieniem dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów.
Ponadto uczestnicy rynku będą mogli dochodzić swoich praw na zasadach ogólnych, w tym
przed sądami powszechnymi w przypadku sporów o charakterze cywilnoprawnym.
Z wyrazami szacunku
Anita Sowińska
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska
/ – podpisany cyfrowo/
-- 8 of 8 --
info@klimat.gov.pl Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/klimat
Działamy zgodnie z EMAS - zarządzając instytucją, dbamy o środowisko
Podsekretarz Stanu
Anita Sowińska
DGO-OP.0500.25.2026.JM
4421179.18285570.14747517
Warszawa, 08-07-2026
Dotyczy: odpowiedzi na interpelację Pani Poseł Lidii Czechak.
Temat: projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100).
Pan
Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
w związku z interpelacją nr K10INT17476 Pani Poseł Lidii Czechak przekazuję odpowiedź
w zakresie kompetencji Ministra Klimatu i Środowiska.
1) Dlaczego w projekcie ustawy (UC100) nie uwzględniono merytorycznych postulatów
zgłaszanych przez Izbę Branży Komunalnej oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami?
2) Z jakich powodów Ministerstwo nie podjęło prac nad szeroko popieranym modelem
„Sprawiedliwego ROP”? Dlaczego odrzucono koncepcję, która zyskała aprobatę
samorządów oraz sektora gospodarki odpadami?
Opracowanie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (zwanego
dalej: „projektem UC100”) było poprzedzone nie tylko serią analiz, ale również serią
konsultacji oraz spotkań z interesariuszami, w szczególności w ramach Zespołu doradczego
do spraw systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami (organu pomocniczego
ministra właściwego do spraw klimatu). Rozmowy ujawniły zasadniczą rozbieżność
pomiędzy stroną samorządową oczekującą zapewnienia kontroli nad strumieniem
finansowym przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwany
dalej: „NFOŚiGW”) oraz stroną producentów oczekującą pozostawienie tej kontroli przy
jednej lub kilku organizacjach prywatnych. W toku konsultacji nie dostrzeżono możliwości
wypracowania rozwiązania, które mogłoby zostać poparte przez obie te grupy.
Ministerstwo Klimatu i Środowiska zdecydowało o przyjęciu rozwiązania opartego
o NFOŚiGW.
W interesie publicznym jest sprawne zakończenie procesu wdrażania systemowych zmian
zapewniających stabilne finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy
podział kosztów systemu ROP, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Obecny system
prawny nie motywuje wprowadzających produkty w opakowaniach (producentów) do
ekoprojektowania, natomiast gminy mają poważne trudności z realizacją celów recyklingu.
W rezultacie mieszkańcy naszego kraju są obecnie nadmiernie obciążani opłatami za
opakowania, gdyż ponoszą koszty dotyczące opakowań przy zakupie produktów,
a następnie wnoszą opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi do gmin oraz
dodatkowo, w niektórych przypadkach ponoszą dodatkowe koszty związane z karami
nakładanymi na gminy za niezrealizowane cele recyklingu.
-- 1 of 8 --
Z uwagi na zaawansowany etap prac nad projektem UC100 oraz pilną potrzebę zapewnienia
skutecznego stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40
z dnia 19 grudnia 2025 2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmiany
rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE) 2019/904 oraz uchylenia dyrektywy
94/62/WE (zwanego dalej: „PPWR”), które stosuje się od dnia 12 sierpnia 2026 r., nie było
i nie ma możliwości modyfikacji projektu w zakresie jego podstawowych założeń. Takie
działanie wymagałoby ponownego uruchomienia pełnej ścieżki legislacyjnej, w tym
przygotowania nowej oceny skutków regulacji, nowego brzmienia przepisów, a także
ponownego skierowania projektu do konsultacji, uzgodnień i opiniowania.
Jednocześnie informuję, że w dniu 27 maja 2026 r. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu
Terytorialnego wyraziła zgodę na upoważnienie Zespołu ds. Energii, Klimatu i Środowiska
do wydania opinii wiążącej, który to w dniu 3 czerwca 2026 r. pozytywnie zaopiniował
projekt UC100.
3) W jaki sposób Ministerstwo zamierza zagwarantować, że środki pochodzące
od producentów realnie przełożą się na obniżenie opłat ponoszonych przez mieszkańców?
Projektowany model ROP ma na celu zwiększenie udziału producentów w finansowaniu
kosztów zagospodarowania odpadów powstających z opakowań wprowadzanych przez
nich do obrotu. Oznacza to zmianę dotychczasowego rozłożenia ciężaru kosztów, które
w obecnym modelu w znacznym zakresie obciążają gminne systemy gospodarowania
odpadami komunalnymi, a w konsekwencji obciążają mieszkańców, ponoszących opłatę za
gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Gwarancją, że środki pochodzące od producentów będą służyły finansowaniu systemu
gospodarowania odpadami, jest przede wszystkim ich ustawowe ukierunkowanie. Środki
z opłaty opakowaniowej nie będą miały charakteru środków ogólnego przeznaczenia. Po
stronie NFOŚiGW będą one „znaczone”, w szczególności poprzez gromadzenie ich na
wyodrębnionym rachunku bankowym (art. 56 ust. 2 projektu UC100) oraz ich
wykorzystanie wyłącznie zgodnie z regulacjami określonymi w oddziale 4 rozdziału 7
(oddział dotyczący organizacji ROP opakowań). Obejmować to będzie pokrywanie kosztów
selektywnego zbierania odpadów powstałych z opakowań oraz ich transportu
i przetwarzania, prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych, finansowania nakładów
na inwestycje w infrastrukturę do zagospodarowania odpadów opakowaniowych oraz
finansowanie zadań Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego
oraz działalności Organizacji ROP Opakowań. Zasady te znajdują odzwierciedlenie również
w art. 199 pkt 3 projektu UC100 (zmiana ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony
środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.), (zwanej dalej: „POŚ”).
Dodatkowo, środki wypłacane gminom przez NFOŚiGW będą podlegały ograniczeniom
wynikającym z art. 197 pkt 9 projektu UC100 (zmiana ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). Przepis ten
wskazuje, że do środków finansowych otrzymanych na podstawie umowy z Organizacją
ROP Opakowań stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1–2c, z tym że środki te nie mogą
być wykorzystane na gospodarowanie strumieniem odpadów niezawierającym odpadów
opakowaniowych ani na cele określone w art. 6r ust. 2aa i 2b.
W ten sposób projektowane przepisy tworzą mechanizm, w którym środki pochodzące od
producentów mają trafić do systemu i być wykorzystywane na pokrywanie kosztów
bezpośrednio związanych z gospodarowaniem odpadami. Ich przeznaczenie będzie zatem
ograniczone ustawowo, co ma przeciwdziałać wykorzystaniu tych środków na inne cele.
-- 2 of 8 --
Jednocześnie należy podkreślić, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie zakłada
mechanizmu automatycznego ani jednolitego obniżenia stawek opłat za gospodarowanie
odpadami komunalnymi ponoszonych przez mieszkańców we wszystkich gminach.
Wysokość tych opłat zależy bowiem również od czynników niezależnych od przyjętego
modelu ROP, takich jak koszty pracy (w tym wysokość płacy minimalnej), ceny energii
elektrycznej i paliw, inflacji oraz innych uwarunkowań.
Zakładanym efektem projektowanych rozwiązań jest natomiast ograniczenie presji
kosztowej na gminne systemy gospodarowania odpadami. W dłuższej perspektywie nowy
model ROP powinien przyczynić się do stabilizacji, a następnie stopniowego obniżania
realnych kosztów ponoszonych przez mieszkańców za odbiór i zagospodarowanie odpadów
komunalnych.
Można zatem wskazać, że projektowane rozwiązania nie stanowią gwarancji nominalnej
obniżki opłat, lecz tworzą warunki do tego, aby część kosztów dotychczas ponoszonych
przez mieszkańców była finansowana ze środków pochodzących od producentów.
Mechanizm ten ma zwiększyć stabilność finansowania systemu gospodarki odpadami oraz
ograniczyć skalę kosztów przenoszonych na mieszkańców.
4) Czym podyktowana jest decyzja o wyprowadzeniu kluczowych zasad działania systemu
(w tym zasad gromadzenia, rozdysponowywania środków oraz ustalania kosztów)
z ustawy do aktów pozaustawowych i umów?
Na wstępie należy wyjaśnić, że w projekcie UC100 określono następujący mechanizm
„gromadzenia i rozdysponowania środków”: producent, który wykonuje swoje obowiązki
w zakresie ROP za pośrednictwem Organizacji ROP Opakowań (NFOŚiGW), będzie
zobowiązany do wnoszenia opłaty opakowaniowej za każdy kwartał. Opłatę wnosił będzie
na odrębny rachunek bankowy prowadzony przez marszałka województwa, w terminie
15 dni po zakończeniu kwartału, za który opłata jest należna. Wysokość opłaty
opakowaniowej uzależniona będzie od masy opakowań wprowadzonych po raz pierwszy na
terytorium kraju albo rozpakowanych przez producenta i będzie obliczana jako suma
iloczynów stawek właściwych dla poszczególnych kategorii materiałowych lub rodzajów
opakowań oraz masy tych opakowań. Projekt UC100 przewiduje również odrębne
uwzględnienie stawek opłaty opakowaniowej dla opakowań nieprzeznaczonych dla
gospodarstw domowych, czyli takich, które ze względu na swoje typowe zastosowanie po
wykorzystaniu nie trafiają do strumienia odpadów komunalnych. Maksymalna stawka
opłaty opakowaniowej określona w projekcie UC100 dla każdego rodzaju opakowania
wynosi 4,50 zł za kilogram. Szczegółowe stawki opłaty opakowaniowej zostaną określone
w rozporządzeniu.
Określenie maksymalnej stawki opłaty opakowaniowej oraz podstaw jej ustalenia w ustawie
jest rozwiązaniem zgodnym z praktyką legislacyjną stosowaną w innych aktach prawnych
dotyczących produktów objętych systemem ROP, w których funkcjonuje opłata
produktowa. Analogiczne mechanizmy występują m.in. w:
ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami
opakowaniowymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 619),
ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie
gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. z 2024 r.
poz. 433, z późn. zm.),
ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2025 r.
poz. 809),
ustawie z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym
i elektronicznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 573),
-- 3 of 8 --
ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
(Dz. U. z 2020 r. poz. 2056, z późn. zm.).
W każdym z tych przypadków szczegółowe stawki są ustalane w akcie wykonawczym –
rozporządzeniu. Takie rozwiązanie zapewnia zgodność z zasadą pewności prawa,
a jednocześnie umożliwia elastyczne dostosowywanie stawek do zmieniających się
warunków rynkowych. Określenie szczegółowych stawek opłaty w rozporządzeniu jest
uzasadnione z uwagi na zmienność kosztów gospodarowania odpadami oraz konieczność
zapewnienia zgodności z zasadą kosztów netto – stawki opłaty opakowaniowej muszą być
aktualizowane częściej, niż byłoby to możliwe w drodze nowelizacji ustawy, muszą one
bowiem odpowiadać rzeczywistym kosztom gospodarowania odpadami, co wymaga
elastycznego mechanizmu dostosowywania. Reagowanie na te zmiany w drodze ustawy
byłoby zbyt powolne i doprowadziłoby do nieadekwatności stawek względem faktycznych
kosztów. Ponadto w projekcie UC100 nałożono na ministra właściwego ds. klimatu
obowiązek przeprowadzenia oceny potrzeby zmian rozporządzenia w sprawie stawek
opłaty opakowaniowej (nie rzadziej niż co dwa lata).
Analogiczne podejście przyjęto w odniesieniu do podziału środków pochodzących z opłaty
opakowaniowej. W projekcie UC100 przewidziano określenie wartości granicznych udziału
we wpływach z opłaty opakowaniowej przeznaczanych na poszczególne zadania
Organizacji ROP Opakowań, natomiast w drodze rozporządzenia określona zostanie,
szczegółowa wysokość środków (określona jako udział procentowy we wpływach z opłaty
opakowaniowej), przeznaczana na poszczególne zadania Organizacji ROP Opakowań.
NFOŚiGW jest państwową osobą prawną działającą na podstawie POŚ oraz ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, z późn. zm.). Zasadą
funkcjonowania NFOŚiGW jest udzielanie finansowania w trybie wnioskowym, na
podstawie określonych warunków i procedur. W praktyce podmioty ubiegające się o środki
NFOŚiGW składają wnioski o dofinansowanie, a przekazanie środków następuje po
weryfikacji spełnienia wymaganych warunków. Dlatego też w nowym modelu ROP przyjęto
tożsame procedury, zgodnie z którymi NFOŚiGW będzie zawierał na takich samych
warunkach umowy z danymi grupami podmiotów (gminami, podmiotami odbierającymi
odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, podmiotami
zbierającymi odpady opakowaniowe inne niż komunalne, podmiotami przetwarzającymi
odpady komunalne oraz przetwarzającymi odpady opakowaniowe, inne niż komunalne
w procesach odzysku poprzedzających recykling, a także podmiotami prowadzącymi
recykling odpadów opakowaniowych) po złożeniu przez te podmioty stosownego wniosku.
5) Jakie jest uzasadnienie dla monopolizacji zarządzania środkami w ramach jednego
podmiotu (NFOŚiGW) przy jednoczesnym braku realnych mechanizmów odwoławczych?
Obowiązujący system ROP opiera się na założeniu pokrycia w najbardziej efektywny sposób
całości kosztów zagospodarowania odpadów opakowaniowych przez zapewnienie
transferu finansowego od producentów do podmiotów przygotowujących odpady do
recyklingu. Przedmiotowa płatność miała przekładać się pośrednio na pokrycie kosztów
innych działań w łańcuchu gospodarowania odpadów, od etapu ich odbioru i zbiórki.
W praktyce system nie zapewnia jednak zadowalającego pokrycia kosztów selektywnego
zbierania i transportu odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych,
które finansowane są przez mieszkańców z ponoszonych przez nich opłat za
gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W obowiązującym systemie ROP wprowadzający produkty w opakowaniach (zarówno
pochodzących z gospodarstw domowych, jak i przemysłowych) mają obowiązek
zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady
-- 4 of 8 --
opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których
wprowadzili produkty do obrotu, a także prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych.
Już obecnie wprowadzający produkty w opakowaniach uwzględniają w cenach produktów
koszty realizacji ww. obowiązków.
W związku z powyższym obecny system ROP bezpośrednio wiąże obowiązek płatności
wyłącznie z poziomem recyklingu odpadów opakowaniowych określonej kategorii
materiałowej, nie z samym wprowadzeniem na rynek opakowania, które stanie się odpadem
wymagającym zagospodarowania. W przypadku niezrealizowania ww. obowiązku
wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacje odzysku opakowań wnoszą
opłatę produktową na rachunek bankowy prowadzony przez właściwego marszałka
województwa, a ten po pomniejszeniu jej o 10% przekazuje wpływy z tej opłaty na rachunek
bankowy NFOŚiGW.
Polska jest jedynym państwem w Unii Europejskiej, które opiera system ROP na
mechanizmie DPR i EDPR. Podobny system funkcjonuje jedynie w Wielkiej Brytanii, która
także przeprowadza reformę systemu ROP dla opakowań. Brytyjski system ROP dla
opakowań opierał się głównie na mechanizmie dowodów recyklingu PRN i PERN.
Producenci, aby spełnić swoje obowiązki, kupowali odpowiednią liczbę tych dokumentów
od akredytowanych recyklerów lub eksporterów – każdy dokument potwierdzał recykling
1 tony odpadów opakowaniowych. System miał charakter rynkowy (handel certyfikatami)
i stanowił podstawowy sposób finansowania recyklingu, ale był krytykowany m.in. za niskie
pokrycie kosztów (producenci finansowali tylko ok. 10% systemu) i ograniczoną
przejrzystość.
Rok 2023 był dla obecnego systemu ROP rokiem przełomowym, bowiem w jego drugiej
połowie na rynku gospodarki odpadami opakowaniowymi doszło do gwałtownego wzrostu
cen zakupu dokumentów DPR, które były spowodowane następującymi czynnikami:
wzrost poziomów recyklingu, które wprowadzający produkty w opakowaniach byli
obowiązani osiągnąć,
obowiązek uwzględniania na dokumentach DPR (EDPR) masy odpadów
opakowaniowych, która została faktycznie poddana recyklingowi (odliczanie
zanieczyszczeń – czyli masy odpadów, które zostały odrzucone przez zakład
recyklingu i niepoddane recyklingowi),
eliminacja z rynku podmiotów sporządzających dokumenty DPR i EDPR, które nie
obrazowały rzeczywistych zdarzeń gospodarczych (recyklingu odpadów
opakowaniowych, eksportu odpadów opakowaniowych lub
wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich
recyklingowi),
obniżenie cen i spadek popytu na surowce wtórne,
wzrost kosztów prowadzenia działalności przez recyklerów,
konkurencja między organizacjami odzysku opakowań o pozyskanie dokumentów
DPR i EDPR pozwalających na realizację zakontraktowanych obowiązków.
W konsekwencji powyższego organizacje odzysku opakowań zmuszone były do
aneksowania zawartych wcześniej umów z wprowadzającymi produkty w opakowaniach
oraz podniesienia cen oferowanych usług (również w trakcie roku), a w przypadku
nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych również do
wniesienia opłaty produktowej.
W 2024 r. nastąpił dalszy wzrost cen zakupu dokumentów DPR, co przełożyło się na wzrost
jednostkowego kosztu przejęcia obowiązku zapewnienia recyklingu 1 Mg odpadów
opakowaniowych przez organizacje odzysku opakowań w stosunku do roku 2023 o 75-
185%.
-- 5 of 8 --
W 2023 r. organizacje odzysku opakowań odpowiadały za realizację ustawowych
obowiązków w odniesieniu do 98,77% masy wprowadzonych opakowań, natomiast
podmioty samodzielnie realizujące obowiązki wykonywały je w odniesieniu do 1,23% masy
wprowadzonych opakowań; w 2024 r. było to odpowiednio 94,90% oraz 5,10%.
Ponadto od wielu lat dochodzi do naruszeń przepisów prawa w postaci wystawiania
dokumentów DPR/EDPR nie odzwierciedlających rzeczywistych zdarzeń gospodarczych
(recyklingu odpadów opakowaniowych, eksportu odpadów opakowaniowych lub
wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich
recyklingowi), pozostających poza wiedzą marszałków województw, oraz posługiwania się
tymi dokumentami przez organizacje odzysku opakowań do potwierdzania wykonania
ustawowego obowiązku osiągania wymaganych poziomów recyklingu odpadów
opakowaniowych, co w konsekwencji powoduje ograniczone wpływy z tytułu opłaty
produktowej. Wprowadzenie ewidencji odpadów w BDO ograniczyło wystawianie przez
recyklerów nierzetelnych dokumentów DPR/EDPR, co z kolei doprowadziło do wzrostu
kosztów zakupu tych dokumentów przez organizacje odzysku opakowań, niemniej jednak
nadal dochodzi do nadużyć w tym obszarze. Dokumenty DPR/EDPR do 2025 r. sporządzane
były w wersji papierowej, od 2026 r. wprowadzono wersję cyfrową tych dokumentów
w BDO, co znacząco powinno ułatwić weryfikację rzetelności sporządzania tych
dokumentów przez organy kontroli.
W poniższej tabeli przedstawiono zestawienie wydanych przez jednego z marszałków
województw decyzji o wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za opakowania na
rzecz organizacji odzysku opakowań w latach 2024-2025:
Rok wydania
decyzji Rok zaległości
Kwota zaległości z
tytułu opłaty
produktowej [zł]
Ostateczność/
odwołanie
2024 2018 381 064 649
Uchylenie decyzji
i umorzenie
postępowania przez
GIOŚ
2025 2019 24 003 527 Ostateczna
2025 2019 0
Umorzenie
postępowania na
skutek uchylenia
przez GIOŚ decyzji
na kwotę
101 388 163 zł
2025 2019 82 305 077
Wydanie ponownej
decyzji po
uchyleniu przez
GIOŚ decyzji na
kwotę
702 346 522 zł;
postępowanie
odwoławcze w
GIOŚ
2025 2020 25 372 032 Ostateczna
2025 2020 120 369 001
Uchylenie przez
GIOŚ do
ponownego
rozpatrzenia;
-- 6 of 8 --
zawieszenie
postępowania
2024 2020 537 247 949
Postępowanie
odwoławcze w
GIOŚ
2025 2021 20 719 461 Ostateczna
2025 2021 61 032 893
Uchylenie przez
GIOŚ do
ponownego
rozpatrzenia;
zawieszenie
postępowania
2024 2021 2 667 627
Postępowanie
odwoławcze w
GIOŚ
2025 2022 8 797 285 Ostateczna
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że obowiązujący system ROP dla opakowań
oparty na funkcjonowaniu wielu organizacji odzysku opakowań wykazuje wysoką
nieefektywność w zakresie pokrywania realnych kosztów gospodarowania odpadami
opakowaniowymi. Od czasu jego wprowadzenia istotnym zmianom uległy unijne ramy
prawne regulujące funkcjonowanie systemów ROP i zakres wydatków wymagających
pokrycia w ramach tego systemu. W przypadku systemów ROP dla opakowań dalsze
uszczelnianie systemu, który nie funkcjonuje w sposób prawidłowy nie jest uzasadnione.
NFOŚiGW pełni ważną rolę w systemie finansowania ochrony środowiska i gospodarki
wodnej w Polsce, zapewniając osiąganie efektów środowiskowych (ekologicznych
i rzeczowych) oraz tworzenie warunków do realizacji przedsięwzięć i inwestycji służących
transformacji niskoemisyjnej, zrównoważonego rozwoju i poprawy jakości środowiska
w Polsce. Dlatego proponuje się, żeby NFOŚiGW jako organizacja odpowiedzialności
producenta zarządzał środkami finansowymi z ROP. Zaletą NFOŚiGW jest jego
doświadczenie, forma prawna i organizacyjna, co umożliwia powierzenie odpowiedzialności
za realizację nowych zadań na rzecz ochrony środowiska. Powierzenie nowych zadań
NFOŚiGW będzie spójne ze Strategią Działania NFOŚiGW na lata 2025-2028 i wskazanym
w niej Priorytetem 3 – Gospodarka o obiegu zamkniętym, mającym na celu wspieranie
stopniowego odchodzenia od linearnego modelu gospodarki na rzecz wdrożenia gospodarki
o obiegu zamkniętym (GOZ), a także kierunkami interwencji (minimalizacja powstawania
odpadów, recykling i ponowne wykorzystanie odpadów, zmniejszenie ilości składowania
odpadów). NFOŚiGW obsługuje na szeroką skalę programów masowych dotyczących
udzielania dofinansowania i posiada kompetencje umożliwiające wdrożenie nowoczesnych
instrumentów finansowych, zapewniających zwiększanie poziomu recyklingu odpadów
opakowaniowych oraz masy odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. Rozwiązanie
to ma zapewnić przejrzysty, niedyskryminacyjny i efektywny kosztowo mechanizm
redystrybucji środków pochodzących z opłaty opakowaniowej, przy jednoczesnym
zagwarantowaniu, że środki te będą wykorzystywane wyłącznie na cele związane
z realizacją systemu ROP dla opakowań.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art. 72 ust. 4 projektu UC100, w przypadku odmowy
zatwierdzenia wniosku przez Organizację ROP Opakowań, wnioskodawcy przysługuje
prawo wystąpienia o ponowną ocenę tego wniosku, z uwzględnieniem dodatkowych
wyjaśnień lub dokumentów przedstawionych na poparcie stanowiska wnioskodawcy.
-- 7 of 8 --
6) W jaki sposób uczestnicy rynku będą mogli dochodzić swoich praw w przypadku sporów
finansowych lub interpretacyjnych?
W przypadku wątpliwości dotyczących stosowania przepisów regulujących opłatę
opakowaniową producenci będą mogli wystąpić do właściwego marszałka województwa
z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia
6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480, z późn. zm.).
Natomiast w odniesieniu do sporów związanych z wykonywaniem umów zawieranych
z Organizacją ROP Opakowań projekt UC100 przewiduje możliwość wystąpienia
o ponowną ocenę wniosku w przypadku odmowy jego zatwierdzenia przez Organizację
ROP Opakowań, wraz z przedstawieniem dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów.
Ponadto uczestnicy rynku będą mogli dochodzić swoich praw na zasadach ogólnych, w tym
przed sądami powszechnymi w przypadku sporów o charakterze cywilnoprawnym.
Z wyrazami szacunku
Anita Sowińska
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska
/ – podpisany cyfrowo/
-- 8 of 8 --