1
Warszawa, 21 kwietnia 2026 roku
Sprawa: Interpelacja nr 16228 Poseł Janusz Kowalski w sprawie
efektywności systemu podatkowego oraz rozbieżności między
prognozami a wykonaniem dochodów podatkowych w latach 2011-
2025.
Znak sprawy: PM9.054.1.2026
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 16228 „w sprawie efektywności systemu podatkowego
oraz rozbieżności między prognozami, a wykonaniem dochodów podatkowych w latach
2011-2025” Pana Posła Janusza Kowalskiego z dn. 01.04.2026 proszę przyjąć
następujące wyjaśnienia.
1. Jakie były w latach 2011–2025 (dla każdego roku oddzielnie):
a) prognozowane dochody podatkowe ogółem (zgodnie z ustawą
budżetową),
b) wykonanie dochodów podatkowych ogółem,
c) różnica między prognozą a wykonaniem (w wartościach nominalnych i
procentowych)?
Odpowiedź na pytanie przedstawiono w tabeli poniżej. W kolumnie „różnica między
prognozą, a wykonaniem” w nawiasach podano różnicę w wartościach procentowych.
Dane o wykonaniu dochodów podatkowych ogółem w 2025 roku podano na
podstawie bieżącego szacunkowego wykonania dochodów budżetu państwa
dostępnego pod adresem:
https://www.gov.pl/web/finanse/szacunek-2025
Pełne dane dotyczące wykonania budżetu w 2025 roku zostaną przedstawione w
sprawozdaniu rocznym wykonania budżetu państwa za 2025 rok, które zostanie
opublikowanie po przyjęciu przez Radę Ministrów.
Rok Prognozowane
dochody podatkowe
Wykonanie
dochodów
Różnica między
wykonaniem, a

-- 1 of 30 --

2
ogółem (zgodnie z
Ustawą Budżetową)
podatkowych ogółem prognozą
2011 242 670 010 243 210 936 540 926 (0,2%)
2012 264 803 010 248 274 572 -16 528 438 (-6,7%)
2013 266 982 697 241 650 924 -25 331 773 (-10,5%)
2013
nowelizacja 239 150 240 241 650 924 2 500 684 (1,0%)
2014 247 980 007 254 780 985 6 800 978 (2,7%)
2015 269 820 001 259 673 511 -10 146 490 (-3,9%)
2015
nowelizacja 257 591 000 259 673 511 2 082 511 (0,8%)
2016 276 140 000 273 138 413 -3 001 587 (-1,1%)
2017 301 155 210 315 257 413 14 102 203 (4,5%)
2018 331 672 637 349 353 843 17 681 206 (5,1%)
2019 359 731 300 367 290 721 7 559 421 (2,1%)
2020 390 038 733 370 261 752 -19 776 981 (-5,3%)
2020
nowelizacja 349 740 000 370 261 752 20 521 752 (5,5%)
2021 369 140 013 432 170 399 63 030 386 (14,6%)
2021
nowelizacja 424 840 000 432 170 399 7 330 399 (1,7%)
2022 453 791 261 465 456 109 11 664 848 (2,5%)
2023 545 328 088 506 866 723 -38 461 365 (-7,6%)
2023
nowelizacja 536 833 242 506 866 723 -29 966 519 (-5,9%)
2024 603 917 185 555 936 540 -47 980 645 (-8,6%)
2024
nowelizacja 559 605 826 555 936 540 -3 669 286 (-0,7%)
2025 570 772 190 529 224 935 -41 547 255 (-7,9%)
Źródło: Ministerstwo Finansów
2. Jak kształtowały się w latach 2011–2025 dochody z poszczególnych podatków
państwowych (VAT, PIT, CIT, akcyza, podatek od gier itd.), w ujęciu:
a) nominalnym,
b) jako odsetek PKB,
c) jako odsetek dochodów podatkowych ogółem?
Odpowiedź na powyższe pytanie przedstawiono w tabeli poniżej.
Dane o wykonaniu dochodów podatkowych ogółem w 2025 roku podano na
podstawie bieżącego szacunkowego wykonania dochodów budżetu państwa
dostępnego pod adresem:
https://www.gov.pl/web/finanse/szacunek-2025
Pełne dane dotyczące wykonania budżetu w 2025 roku zostaną przedstawione w
sprawozdaniu rocznym wykonania budżetu państwa za 2025 rok, które zostanie
opublikowanie po przyjęciu przez Radę Ministrów.
Rok
Podatek Dochody w
ujęciu
nominalnym
Jako % PKB Jako %
dochodów
podatkowych
ogółem

-- 2 of 30 --

3
VAT 120 831 951 7,7% 49,7%
Akcyza 57 963 709 3,7% 23,8%
PIT 38 074 916 2,4% 15,7%
CIT 24 861 922 1,6% 10,2%
2011
Podatek od gier 1 476 951 0,1% 0,6%
VAT 120 000 697 7,4% 48,3%
Akcyza 60 449 853 3,7% 24,3%
PIT 39 809 425 2,5% 16,0%
CIT 25 145 736 1,6% 10,1%
2012
Podatek od gier 1 441 634 0,1% 0,6%
VAT 113 411 541 6,9% 46,9%
Akcyza 60 653 116 3,7% 25,1%
PIT 41 290 531 2,5% 17,1%
CIT 23 075 275 1,4% 9,5%
2013
Podatek od gier 1 303 910 0,1% 0,5%
VAT 124 262 243 7,3% 48,8%
Akcyza 61 570 439 3,6% 24,2%
PIT 43 021 971 2,5% 16,9%
CIT 23 266 188 1,4% 9,1%
2014
Podatek od gier 1 234 718 0,1% 0,5%
VAT 123 120 798 6,8% 47,4%
Akcyza 62 808 633 3,5% 24,2%
PIT 45 040 043 2,5% 17,3%
CIT 25 813 386 1,4% 9,9%
2015
Podatek od gier 1 337 125 0,1% 0,5%
VAT 126 584 120 6,8% 46,3%
Akcyza 65 749 274 3,5% 24,1%
PIT 48 232 395 2,6% 17,7%
CIT 26 381 397 1,4% 9,7%
2016
Podatek od gier 1 406 925 0,1% 0,5%
VAT 156 801 211 7,9% 49,7%
Akcyza 68 261 286 3,4% 21,7%
PIT 52 668 801 2,6% 16,7%
CIT 29 758 467 1,5% 9,4%
2017
Podatek od gier 1 640 203 0,1% 0,5%
VAT 174 947 071 8,1% 50,1%
Akcyza 72 108 486 3,4% 20,6%
PIT 59 558 738 2,8% 17,0%
CIT 34 640 853 1,6% 9,9%
2018
Podatek od gier 1 901 915 0,1% 0,5%
VAT 180 891 751 7,8% 49,3%
Akcyza 72 395 920 3,1% 19,7%
PIT 65 444 928 2,8% 17,8%
CIT 39 984 713 1,7% 10,9%
2019
Podatek od gier 2 336 574 0,1% 0,6%
VAT 184 551 929 7,8% 49,8%
Akcyza 71 787 252 3,0% 19,4%
PIT 63 797 444 2,7% 17,2%
CIT 41 293 051 1,7% 11,2%
2020
Podatek od gier 2 337 873 0,1% 0,6%
2021
VAT 215 733 975 8,1% 49,9%

-- 3 of 30 --

4
Akcyza 75 798 033 2,8% 17,5%
PIT 73 606 199 2,8% 17,0%
CIT 52 373 758 2,0% 12,1%
Podatek od gier 3 048 859 0,1% 0,7%
VAT 230 390 544 7,4% 49,5%
Akcyza 79 773 438 2,6% 17,1%
PIT 68 107 159 2,2% 14,6%
CIT 70 136 603 2,3% 15,1%
2022
Podatek od gier 3 885 730 0,1% 0,8%
VAT 244 267 386 7,2% 48,2%
Akcyza 84 798 844 2,5% 16,7%
PIT 91 665 808 2,7% 18,1%
CIT 67 883 082 2,0% 13,4%
2023
Podatek od gier 4 475 682 0,1% 0,9%
VAT 287 683 369 7,8% 51,7%
Akcyza 90 315 131 2,5% 16,2%
PIT 97 599 844 2,7% 17,6%
CIT 60 239 720 1,6% 10,8%
2024
Podatek od gier 5 266 226 0,1% 0,9%
VAT 321 646 382 8,2% 60,8%
Akcyza 92 519 250 2,4% 17,5%
PIT 28 752 115 0,7% 5,4%
CIT 63 686 738 1,6% 12,0%
2025
Podatek od gier 6 193 261 0,2% 1,2%
3. Jak kształtowały się w latach 2011-2025 dochody z poszczególnych form
opodatkowania dochodów osób fizycznych – ze skali podatkowej, podatku
liniowego i ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych?
Poniżej przedstawiono wpływy budżetowe z tytułu podatku dochodowego od osób
fizycznych w latach 2011-2025.

-- 4 of 30 --

5
2011 r. 2012 r. 2013 r. 2014 r. 2015 r. 2016 r. 2017 r. 2018 r. 2019 r. 2020 r. 2021 r. 2022 r. 2023 r. 2024 r. 2025 r.
Podatek dochodowy od osób fizycznych */ 67 505 115 70 621 938 73 751 310 78 127 386 83 140 144 89 340 529 97 561 192 110 815 263 121 972 997 119 238 600 136 093 906 136 096 862 143 776 897 178 731 601 202 819 476
w tym:
a/ pobierany wg skali podatkowej i w wysokości
19% od dochodów z pozarolniczej działalności
gospodarczej lub działów specjaln. produkcji
rolnej
60 073 915 62 703 928 65 856 094 71 062 880 75 563 302 81 405 512 88 887 617 100 770 473 111 058 987 108 756 069 122 436 957 109 258 525 106 416 162 135 701 269 156 821 949
w tym:
- wg skali podatkowej 46 227 072 48 971 140 51 577 140 55 157 575 57 302 285 60 928 126 66 126 546 73 390 048 78 979 907 73 395 270 83 753 106 75 299 643 75 336 250 105 687 293 126 751 747
- w wysokości 19% od dochodów z pozarolniczej
działalności gospodarczej lub działów
specjalnych produkcji rolnej
13 846 843 13 732 788 14 278 954 15 905 305 18 261 017 20 477 386 22 761 071 27 380 425 32 079 080 35 360 799 38 683 851 33 958 882 31 079 912 30 013 976 30 070 202
b/ z odpłatnego zbycia papierów wartościowych
lub pochodnych instrumentów finansowych 1 177 378 951 459 774 207 914 420 926 322 1 142 831 1 146 266 1 823 143 1 598 254 1 222 423 2 736 113 3 570 603 2 854 599 3 191 193 3 617 657
c/ zryczałtowany podatek dochodowy 6 253 822 6 966 551 7 121 009 6 150 086 6 650 520 6 791 811 7 525 262 8 217 154 9 302 903 9 254 450 10 911 129 23 257 492 34 502 255 39 822 628 42 366 192
w tym:
- ryczałt od przychodów ewidencjonowanych 1 662 443 1 718 011 1 713 343 1 885 806 2 056 879 2 238 600 2 578 836 3 160 437 3 701 196 3 883 391 5 194 041 15 026 752 21 078 445 25 063 907 28 452 923
d/ od dochodów z zagranicznej jednostki kontrolowanej x x x x x 375 2 047 4 493 12 853 5 658 7 239 8 280 3 844 16 284 13 422
e/ od dochodów z niezrealizowanych zysków
(exit tax) x x x x x x x x x x 2 468 1 962 37 227 256
*/ łącznie z częścią stanowiącą dochody jednostek samorządu terytorialnego
Wpływy budżetowe
styczeń - grudzień
Nazwa należności
[tys. zł]

-- 5 of 30 --

6
4. Jakie były w latach 2011–2025 główne przyczyny rozbieżności pomiędzy
prognozami, a wykonaniem dochodów podatkowych, wskazywane przez
Ministerstwo Finansów?
Analiza przyczyn rozbieżności pomiędzy prognozami, a wykonaniem dochodów
podatkowych przedstawiana jest w sprawozdaniach rocznych wykonania budżetu
państwa. Sprawozdania dla lat 2011-2017 dostępne są pod adresem:
https://mf-arch2.mf.gov.pl/web/bip/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-
publiczne/budzet-panstwa/wykonanie-budzetu-panstwa/sprawozdanie-z-
wykonania-budzetu-panstwa-roczne
Natomiast sprawozdania dla lat 2018-2024 dostępne są pod adresem:
https://www.gov.pl/web/finanse/sprawozdania-roczne
Analiza rozbieżności między prognozami, a wykonaniem budżetu w 2025 roku
zostanie przedstawiona w sprawozdaniu rocznym wykonania budżetu państwa za 2025
rok, które zostanie opublikowanie po przyjęciu przez Radę Ministrów.
Najbardziej aktualne informacje dotyczące prognoz i warunków realizacji dochodów
budżetu państwa w 2025 roku dostępne są w uzasadnieniu do projektu ustawy
budżetowej na 2026 rok, które dostępne jest pod adresem:
https://www.gov.pl/web/finanse/projekt-przekazany-do-sejmu-rp4
Bieżące szacunkowe wykonanie dochodów budżetu państwa dostępne jest również
na stronie MF oraz w bieżących komunikatach:
https://www.gov.pl/web/finanse/szacunkowe-wykonanie-budzetu
5. Jakie metody prognozowania dochodów podatkowych stosowało Ministerstwo
Finansów w latach 2011–2025 oraz jakie zmiany metodologiczne wprowadzono
w tym okresie?
Od 2022 roku podstawowym narzędziem służącym do przeprowadzania prognoz
makroekonomicznych oraz analiz scenariuszowych w Ministerstwie Finansów jest
Nowy Ekonometryczny Model Finansów Publicznych (NEMPF). Model NEMPF
bazuje na danych kwartalnych i składa się z około 300 równań tworzących bloki
opisujące m.in. popyt, podaż, ceny, rynek pracy, wydatki i dochody sektora GG. Jego
wielorównaniowa struktura zapewnia uwzględnienie sprzężeń makro-fiskalnych.
Pełna dokumentacja modelu NEMPF jest dostępna na stronie:
https://www.gov.pl/web/finanse/no-10-2024-r-chmura-r-kelm-p-keblowski-i-
sobiech-pellegrini-m-wesolowska-sz-fabianski-nowy-ekonometryczny-model-
finansow-publicznych-nempf
6. Jaka była w latach 2011–2025 wielkość luki VAT:
a) w wartościach nominalnych (mld zł),
b) jako odsetek potencjalnych dochodów (VTTL),
c) jako odsetek PKB?
7. Jaka była wartość potencjalnych dochodów z VAT (VTTL) oraz faktycznych
dochodów z VAT w latach 2011–2025?

-- 6 of 30 --

7
Odpowiedź na pytania nr 6 oraz 7 udzielono w formie łączonej i przedstawiono w
tabeli poniżej,
Źródło: GUS, Obliczenia MF.
Nie jest jeszcze dostępny szacunek luki VAT za 2025 r. – zostanie on opublikowany
w sprawozdaniu z wykonania ustawy budżetowej w 2025 r. Szacunki luki VAT za lata
wcześniejsze mogą ulec zmianie po uwzględnieniu nowych danych GUS.
8. Jaką metodologię szacowania luki VAT stosowało Ministerstwo Finansów w
poszczególnych latach 2011–2025? Jakie zmiany metodologiczne zostały
wprowadzone w tym okresie oraz kiedy zostały wdrożone?
Materiał opisujący metodę szacowania luki VAT, który wykorzystywany jest od
2016 r. dostępny jest na stronie Ministerstwa Finansów pod adresem:
https://www.gov.pl/web/finanse/no-3-2019
9. Jak kształtowała się w latach 2011–2025 luka VAT w podziale na:
a) lukę wynikającą z nieprzestrzegania przepisów (compliance gap)
b) lukę wynikającą z przyjętej polityki podatkowej (policy gap)?
Przedstawiony w poprzedniej odpowiedzi szacunek to tzw. compliance gap.
Ministerstwo Finansów nie szacuje policy gap.
Rok VTTL- VAT
teoretyczny w
mld zł
Wpływy z
VAT wg ESA
w mld zł
Luka VAT w
mld zł
luka VAT luka jako
%PKB
2011 152,7 122,6 30,0 19,7% 1,9%
2012 156,3 116,3 40,1 25,6% 2,5%
2013 155,8 116,6 39,2 25,1% 2,4%
2014 161,4 122,7 38,8 24,0% 2,3%
2015 167,4 125,9 41,5 24,8% 2,3%
2016 169,5 134,6 34,8 20,6% 1,9%
2017 180,6 154,7 25,9 14,3% 1,3%
2018 197,4 172,3 25,1 12,7% 1,2%
2019 206,4 182,1 24,3 11,8% 1,0%
2020 205,8 187,0 18,8 9,2% 0,8%
2021 229,2 225,1 4,1 1,8% 0,2%
2022 238,1 223,4 14,7 6,2% 0,5%
2023 288,9 249,8 39,1 13,5% 1,1%
2024 312,2 290,7 21,5 6,9% 0,6%

-- 7 of 30 --

8
10. Jak kształtowała się luka VAT wynikająca z nieprzestrzegania przepisów
(compliance gap) w podziale na główne przyczyny, w szczególności:
a) oszustwa podatkowe (w tym karuzele VAT),
b) unikanie opodatkowania,
c) błędy i nieprawidłowości w rozliczeniach,
d) niewypłacalność podatników,
e) opóźnienia w płatnościach?
Ministerstwo Finansów informuje, iż nie prowadziło analiz compliance gap
w podziale na wymienione powyżej przyczyny. Ministerstwo Finansów finalizuje
prace nad szacunkiem compliance gap metodą IMF RA-GAP, która to metoda
szczegółowo analizuje compliance gap lecz w podziale na inne kryteria niż
wymienione w pytaniu.
11. Jak kształtowała się luka VAT wynikająca z przyjętej polityki podatkowej
(policy gap), w szczególności w podziale na:
a) zastosowanie stawek obniżonych,
b) zwolnienia podatkowe,
c) wyłączenia z opodatkowania,
d) inne preferencje systemowe?
Ministerstwo Finansów informuje, iż nie prowadziło analiz policy gap w podziale na
wymienione kryteria. Ministerstwo finalizuje prace nad szacunkiem policy gap
metodą IMF RA-GAP, która to metoda szczegółowo analizuje policy gap lecz
w podziale na inne kryteria niż wymienione w pytaniu.
Komisja Europejska prowadzi program szacowania policy gap w rozbiciu m.in. na
lukę wynikająca z zastosowania stawek obniżonych oraz zwolnień i wyłączeń.
Z najnowszym raportem można zapoznać się pod poniższym adresem:
https://taxation-customs.ec.europa.eu/taxation/vat/fight-against-vat-fraud/vat-
gap_en
12. Jak kształtowała się luka VAT w podziale na komponent:
a) strukturalny,
b) cykliczny (związany z koniunkturą gospodarczą)?
Ministerstwo Finansów nie szacuje ww. komponentów.
13. Jakie były szacowane efekty fiskalne działań uszczelniających system VAT w
latach 2011–2025, w szczególności:
a) JPK,
b) STIR,
c) split payment,
d) KSeF (jeżeli są dostępne szacunki)?
Ministerstwo Finansów informuje, że prowadzone przy projektowaniu przepisów
analizy dotyczą wpływu wprowadzanych zmian na dochody budżetu państwa i są
one wskazywane w Ocenie Skutków Regulacji (OSR).
Ad a

-- 8 of 30 --

9
JPK – wprowadzenie Jednolitego Pliku Kontrolnego ustawą z dnia 10 września 2015
r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z
2015 r. poz. 1649).
Ministerstwo Finansów było odpowiedzialne za projekt ustawy z dnia 4 lipca 2019
r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. z 2019r. poz. 1520) która miała na celu zastąpienie deklaracji dla podatku od
towarów i usług VAT-7 i VAT-7K przez przesyłanie nowej deklaracji w formie pliku
JPK, a także zastąpienie obecnego JPK_VAT i włączenie go do jednego pliku JPK
VAT wraz z deklaracją.
Zgodnie z OSR wprowadzone rozwiązanie miało nie wpłynąć na dochody budżetu
państwa.
Ad b
STIR – Ministerstwo informuje, iż nie dysponuje takimi szacunkami.
Ad c
Mechanizm podzielonej płatności (split payment)
- opcja fakultatywna
Zgodnie z danymi zawartymi w OSR ustawy z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie
ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r.
poz. 62) łączne skutki z tytułu wprowadzenia tego rozwiązania w okresie 10 lat od
wejścia w życie oszacowano na 81 508 mln zł1.
- opcja obligatoryjna
Zgodnie z danymi zawartymi w OSR ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o zmianie
ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r.
poz. 1751) łączne skutki z tytułu wprowadzenia tego rozwiązania w okresie 10 lat
od wejścia w życie oszacowano na 9 816,6 mln zł2.
Ad d
KSeF (forma obligatoryjna)
Zgodnie z danymi zawartymi w OSR projektów ustaw:
 z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1598) z dnia 9 maja
2024 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 852) – przesunięcie
terminu wejścia w życie przepisów
łączne skutki z tytułu wprowadzenia tego rozwiązania w okresie 10 lat od wejścia w
życie oszacowano na 10 050 mln zł.
Ponadto wprawdzie, jednym z działań uszczelniających system VAT było
wprowadzenie sankcji w podatku PIT i CIT w postaci m. in. wyłączenia z kosztów
uzyskania przychodów płatności dokonanych z pominięciem mechanizmu
podzielonej płatności określonego w art. 108a ust. 1a ustawy VAT.
https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3602
1 Przy założeniu, że projektowane przepisy wejdą w życie z dniem 1 kwietnia 2018 r.
Faktyczna data wejścia w życie to 1 lipca 2018 r.
2 Przy założeniu, że projektowane przepisy wejdą w życie z dniem 1 września 2019 r.
Faktyczna data wejścia w życie to 1 listopada 2019 r.

-- 9 of 30 --

10
https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3255
14. Jaki był wpływ zmian legislacyjnych (w tym tarcz antyinflacyjnych, zmian
stawek VAT, preferencji sektorowych) na poziom luki VAT w poszczególnych
latach?
Ministerstwo Finansów informuje, iż co do zasady zmiany legislacyjne nie wpływają
na poziom liczonej compliance gap i są uwzględniane w obliczeniach luki VAT
zgodnie z działaniami dyskrecjonalnymi.
15. Jaka była w latach 2011–2025 wielkość luki w podatku CIT:
a) nominalnie,
b) jako % potencjalnych dochodów,
c) jako % PKB?
Z uwagi na aktualnie trwające prace nad oszacowaniem luki CIT, Ministerstwo
Finansów nie jest w stanie przedstawić oficjalnych szacunków na tę chwilę.
Szacowanie luki CIT odbywa się w ramach projektu instrumentu wsparcia
technicznego (TSI) we współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym
(MFW) i Komisją Europejską. Zaplanowana data końca projektu to 15 maja 2026
roku.
W 2022 roku Polski Instytut Ekonomiczny wydał opracowanie dotyczące lat 2014-
2020. Opracowanie dostępne jest pod adresem:
https://pie.net.pl/wp-content/uploads/2022/12/WorkingP-2-2022-Luka-CIT-w-
PL.pdf
Dostępne jest również opracowanie Joint Research Centre (JRC), które stosuje
uproszczoną metodykę szacowania luki CIT, w tym dla Polski do 2022 r.
https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC144350
16. Jaką metodologię szacowania luki CIT stosuje Ministerstwo Finansów? Czy
jest ona oparta na podejściu analogicznym do VAT (top-down), czy na analizie
mikroekonomicznej (bottom-up), czy też na metodzie mieszanej?
W ramach projektu (wskazanego w odp. na pyt. 15) Ministerstwo szacuje lukę w CIT
metodą oddolną (bottom-up) w oparciu o metody Heckmana oraz extreme values
zgodnie z rekomendacjami Międzynarodowego Funduszu Walutowego, natomiast
Polski Instytut Ekonomiczny aktualnie prowadzi prace nad oszacowaniem luki w CIT
metodą odgórną (topdown).
17. Jak kształtowała się luka CIT w podziale na główne komponenty,
w szczególności:
a) agresywna optymalizacja podatkowa,
b) transfer zysków (BEPS),
c) wykorzystanie strat podatkowych,
d) ulgi i preferencje podatkowe,
e) błędy i niezgodności w rozliczeniach,
f) niewypłacalność podatników?
Ministerstwo Finansów informuje, iż nie dysponuje takimi szacunkami.

-- 10 of 30 --

11
18. Jaki był wpływ wprowadzonych zmian legislacyjnych na lukę CIT,
w szczególności:
a) wprowadzenia minimalnego CIT,
b) estońskiego CIT,
c) ograniczeń kosztów finansowania dłużnego,
d) regulacji anty-BEPS?
19. Jakie były szacowane efekty fiskalne działań ograniczających lukę CIT w latach
2011–2025?
Ministerstwo Finansów przekazuje łączoną odpowiedź w zakresie swojej
właściwości na pytania nr 18 i 19.
Ustalenie skali luki podatkowej w podatku dochodowym od osób prawnych
pozostaje zagadnieniem metodologicznie złożonym, stanowiąc tym samym jedno z
wyzwań analitycznych, z jakimi mierzą się administracje podatkowe poszczególnych
państw i instytucji zajmujących się badaniem tego zjawiska. Zarówno w praktyce
krajowej, jak i międzynarodowej, wypracowano zasadniczo dwa podejścia do
szacowania luki podatkowej: oparte na zagregowanych danych o charakterze
makroekonomicznym oraz wykorzystujące informacje pochodzące z poziomu
indywidualnych podatników. Każde z nich wiąże się jednak z poważnymi
trudnościami, które uniemożliwiają formułowanie jednoznacznych i precyzyjnych
wniosków.
Podejście wykorzystujące agregaty statystyczne (tzw. metoda odgórna (top-down))
napotyka problemy związane z odtworzeniem rzeczywistej podstawy
opodatkowania na bazie danych makroekonomicznych, które nie są projektowane z
myślą o odzwierciedleniu szczegółowych konstrukcji prawa podatkowego ani
licznych wyjątków i preferencji występujących w systemie CIT. Z kolei metody
bazujące na danych indywidualnych (tzw. metoda oddolna (bottom-up)), takich jak
deklaracje podatkowe czy wyniki czynności sprawdzających i kontroli, wymagają
dysponowania próbą o odpowiedniej reprezentatywności, a ich wyniki mogą być
wrażliwe na zmiany w zakresie intensywności oraz skuteczności działań
administracji skarbowej w kolejnych latach.
Dodatkowym czynnikiem istotnie komplikującym analizę omawianego zjawiska jest
specyfika samego podatku dochodowego od osób prawnych. W przeciwieństwie do
podatku od towarów i usług (VAT), gdzie bazę podatkową stanowi relatywnie łatwo
mierzalny obrót, podatek CIT opiera się na wieloetapowym procesie ustalania
dochodu. Dodatkową trudność w określeniu wpływu konkretnych zmian
legislacyjnych generuje zróżnicowana struktura podatników. Grupa ta obejmuje
zarówno mikroprzedsiębiorców, jak i wielonarodowe korporacje o
skomplikowanych strukturach holdingowych. Każda z tych grup posiada odmienną
specyfikę kosztową, inne modele operacyjne oraz różny dostęp do mechanizmów
optymalizacyjnych.
W związku z wyjaśnionymi powyżej trudnościami natury analitycznej, jakimi
dotknięte są prowadzone aktualnie działania zmierzające do oszacowania luki w
podatku CIT, nie jest możliwe przedstawienie konkretnych wartości liczbowych
określających wpływ każdego z tych rozwiązań z osobna na utratę wpływów
podatkowych z podatku CIT.

-- 11 of 30 --

12
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że skuteczność podejmowanych
inicjatyw legislacyjnych należy rozpatrywać przez pryzmat ogólnego wzrostu
odporności systemu podatkowego na nadużycia, co w długofalowej perspektywie
przyczynia się do systematycznego ograniczania luki podatkowej w podatku
dochodowym. Każdy z instrumentów podatkowych będących przedmiotem
zapytania, jak również inne inicjatywy ukierunkowane na przeciwdziałanie unikaniu
opodatkowania, stanowią element polityki fiskalnej. Jej realizacja ma na celu
zabezpieczenie dochodów budżetu państwa oraz ograniczanie zjawisk godzących w
szczelność i sprawiedliwość podatków dochodowych, w tym również podatku CIT.
Jednocześnie informuje się, że opodatkowanie minimalnym CIT (art. 24ca ustawy CIT
- Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z
2025 r. poz. 278, z późn. zm.)). wprowadzone zostało ustawą z dnia 29 października
2021 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o
podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z
2021 r. poz. 2105, późn. zm.), jednak wejście w życie regulacji uległo odroczeniu do
końca 2023 r.
Zgodnie z rozliczeniem podatników podatku dochodowego od osób prawnych za
2024 r. (pierwszy rok obowiązywania przepisów w zakresie minimalnego CIT) kwota
podatku minimalnego wyniosła 0,09 mld zł.
Powyższa informacja jest także ujęta w Informacji dotyczącej rozliczenia podatku
dochodowego od osób prawnych za 2024 r. opublikowanej na stronie Ministerstwa
Finansów.
Link do publikacji z rozliczenia tego podatku:
https://www.podatki.gov.pl/poradniki-i-informatory/informacja-dotyczaca-
rozliczenia-podatku-dochodowego-od-osob-prawnych/
W publikacji tej zawarte są także ogólne informacje w zakresie ryczałtu od
dochodów spółek, w tym w zakresie wysokości podatku należnego z tego tytułu są
także ujęte w wyżej wymienionej publikowanej na stronie Ministerstwa Finansów
Informacji dotyczącej rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych.
Koszty finansowania dłużnego wyłączone z kosztów uzyskania przychodów zgodnie
z rozliczeniem podatników podatku dochodowego od osób prawnych za 2024 r.
wyniosły 12,5 mld zł. Zatem, skutek finansowy dla sektora finansów publicznych
tego wyłączenia za 2024 r. wyniósł około 2 mld zł.
Analiza wprowadzenia opodatkowania wyrównawczego jednostek składowych
grup międzynarodowych i krajowych była prowadzona na etapie przygotowywania
tego rozwiązania. Pierwsze efekty tego rozwiązanie będą znane w drugiej połowie
2026 r.
20. Jakie działania legislacyjne i administracyjne podejmowano w latach 2011–
2025 w celu ograniczenia luk podatkowych oraz jakie były ich szacowane efekty
fiskalne?
Ministerstwo Finansów informuje, iż w latach 2011–2025 podejmowano szereg
działań legislacyjnych i administracyjnych mających na celu uszczelnienie systemu
podatku dochodowego od osób prawnych i podatku dochodowego od osób

-- 12 of 30 --

13
fizycznych. Działania te miały zarówno charakter systemowy, jak i punktowy,
obejmując w szczególności następujące obszary:
 ustanowienie podatnikiem CIT spółek komandytowych – akcyjnych (2014r.)
a także spółek komandytowych oraz wybranych spółek jawnych (2021r.)
Rozszerzenie podmiotowe ustawy o CIT o spółki, które dotychczas były
transparentne podatkowo (w przypadku spółek jawnych – przy braku
ujawnienia struktury wspólników), wyeliminowało możliwość
wykorzystania tych podmiotów jako ogniw w strukturach
optymalizacyjnych,
 wprowadzenie regulacji o zagranicznych jednostkach kontrolowanych
(CFC) - mechanizm ten nakłada na polskich podatników obowiązek
uwzględnienia w podstawie opodatkowania dochodów osiąganych za
pośrednictwem zagranicznych podmiotów zależnych, zlokalizowanych w
jurysdykcjach stosujących niskie efektywne opodatkowanie. W kolejnych
latach przepisy te były sukcesywnie rozszerzane poprzez wprowadzenie
dodatkowych kategorii zagranicznych jednostek kontrolowanych, co
pozwoliło objąć regulacją szerszy krąg struktur wykorzystywanych do
minimalizacji obciążeń podatkowych i skuteczniej przeciwdziałać
praktykom transferowania dochodów do jurysdykcji oferujących
preferencje podatkowe, w tym do tzw. rajów podatkowych,
 ograniczenie możliwości uwzględnienia kosztów finansowania dłużnego -
regulacja w tym zakresie ograniczyła możliwość zaliczania do kosztów
uzyskania przychodów nadwyżki kosztów finansowania dłużnego ponad
określony limit, odnoszący się do zdolności generowania zysków przez
podatnika. Ustalenie dopuszczalnego poziomu obciążenia długiem zostało
skorelowane z wartością wskaźnika EBITDA, wykorzystywanego w
ekonomii do mierzenia zdolności operacyjnej przedsiębiorstwa i jego
rentowności. Wprowadzone rozwiązanie istotne przyczyniło się do
zneutralizowania schematów optymalizacyjnych opartych na nadmiernym
zadłużaniu podmiotów, w tym w relacjach z podmiotami powiązanymi, w
celu sztucznego obniżania podstawy opodatkowania poprzez wysokie
koszty odsetkowe,
 wyodrębnienie w podatku CIT dwóch odrębnych źródeł przychodów:
przychodów z zysków kapitałowych oraz przychodów z pozostałej
działalności operacyjnej – przywołane rozwiązanie zostało wprowadzone w
celu ograniczenia praktyk polegających na kompensowaniu dochodów z
działalności operacyjnej stratami wygenerowanymi w ramach transakcji
kapitałowych. Wyodrębnienie źródeł przychodów zwiększyło przejrzystość
rozliczeń podatkowych i przyczyniło się do trwałego wzmocnienia
szczelności systemu CIT,
 wprowadzenie minimalnego podatku dochodowego od nieruchomości
komercyjnych - regulacja ta stanowiła odpowiedź na zidentyfikowane
przypadki trwałego niewykazywania dochodu do opodatkowania przez
podmioty osiągające istotne zyski w związku z posiadanymi
nieruchomościami o charakterze komercyjnym. Wdrożenie niniejszego
rozwiązania miało na celu przeciwdziałanie praktykom polegającym na
długotrwałym wykazywaniu strat podatkowych przez podmioty
zarządzające nieruchomościami komercyjnymi, często finansowanymi w
istotnym stopniu długiem wewnątrzgrupowym, co prowadziło do erozji
podstawy opodatkowania CIT. Jednocześnie przyjęte przepisy przewidują
możliwość odliczenia omawianej daniny od podatku dochodowego
należnego na zasadach ogólnych. Przyjęta konstrukcja podatku minimalnego

-- 13 of 30 --

14
potwierdza jego subsydiarny i prewencyjny charakter oraz powiązanie z
rzeczywistą zdolnością podatnika do generowania dochodu,
 neutralizacja rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych -
wprowadzenie przepisów uniemożliwiających korzystanie z różnic w
traktowaniu tych samych instrumentów lub podmiotów przez różne
państwa, co ograniczyło negatywne konsekwencje zjawiska podwójnego
odliczania kosztów oraz odliczenia kosztów bez opodatkowania po stronie
odbiorcy płatności,
 wprowadzenie podatku od niezrealizowanych zysków (tzw. exit tax) -
wdrożenie do polskiego porządku prawnego niniejszej instytucji umożliwiło
opodatkowanie wzrostu wartości aktywów w przypadku ich przeniesienia
poza granice Polski, co zabezpieczyło interesy naszego kraju przed skutkami
„ucieczki” kapitału,
 wyodrębnienie spółki nieruchomościowej jako nowego typu podmiotu dla
celów podatkowych - zdefiniowanie kategorii spółki nieruchomościowej i
nałożenie na nią obowiązków płatnika podatku od dochodu uzyskiwanego
przez nierezydentów ze zbycia praw do takiego podmiotu pozwoliło na
przeniesienie ciężaru odpowiedzialności za pobór podatku na podmiot
dostępny dla polskiej administracji skarbowej. Ustanowiona instytucja
istotnie usprawniła egzekwowanie zobowiązań podatkowych związanych ze
zbyciem udziałów w podmiotach, których aktywa składają się głównie z
majątku nieruchomego położonego w Polsce,
 zmiany w zakresie regulacji dotyczących reorganizacji podmiotów -
przeprowadzane sukcesywnie na przestrzeni kolejnych lat modyfikacje
przepisów, doprowadziły do ograniczenia praktyk optymalizacyjnych
podejmowanych w ramach transakcji restrukturyzacyjnych,
 wprowadzenie podatku od przerzuconych dochodów – ustanowienie
podatku od wybranych płatności (np. odsetek czy opłat licencyjnych)
przekazywanych do zagranicznych podmiotów powiązanych, które
korzystają z niskiego opodatkowania. Wdrożenie tej instytucji było
uzasadnione w świetle konieczności ograniczenia przenoszenia zysków za
granicę w celu zmniejszenia obciążeń podatkowych, co stanowi jedną z
najczęściej stosowanych form optymalizacji podatkowej,
 zmiany dotyczące uregulowaniu w kompleksowy sposób zasad
opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych
źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, czyli opodatkowania
przychodów, które powinny być, zgodnie z przepisami ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych, opodatkowane, a podatnik ich nie ujawnił
i nie opłacił należnego podatku dochodowego,
 wprowadzeniu drugiej stawki ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych
w wysokości 12,5% w odniesieniu do przychodów uzyskiwanych z najmu
poza działalnością gospodarczą powyżej 100 tys. zł.
Regulacje wprowadzane w latach 2011–2025 w obszarze podatków dochodowych
stanowiły odpowiedź ustawodawcy na systematycznie identyfikowane praktyki
erozji bazy podatkowej, zarówno o charakterze krajowym, jak i wynikające z
transgranicznych struktur optymalizacyjnych. Motywacją do wdrożenia większości
z omówionych instytucji nie było wyłącznie zwiększenie bieżących dochodów
budżetowych, lecz przede wszystkim zabezpieczenie integralności systemu
podatkowego oraz ochronę polskich interesów fiskalnych. Założenia te były
realizowane poprzez eliminację mechanizmów umożliwiających przenoszenie
dochodów do jurysdykcji o niskim lub zerowym opodatkowaniu, sztuczne

-- 14 of 30 --

15
generowanie kosztów, zwłaszcza w relacjach z podmiotami powiązanymi, oraz
wykorzystywanie niespójności między porządkami prawnymi różnych jurysdykcji.
Znaczna część regulacji wdrożonych z myślą o zniwelowaniu luki w podatku CIT i PIT
ma charakter prewencyjny i strukturalny. Efekt fiskalny realizowanych działań
legislacyjnych jest często niemożliwy do jednostkowego wyrażenia w określonej
kwocie. Opisane instrumenty oddziałują przede wszystkim na zachowania
podatników, uniemożliwiając podejmowanie działań godzących w interesy fiskalne
naszego państwa, co przekłada się na wyższe dochody deklarowane w Polsce.
Korzyść płynąca z wdrożenia przywołanych regulacji, choć realna, jest jednak trudna
do zmierzenia.
Obarczone błędem jest również dokonywanie oceny regulacji o charakterze
antyabuzywnym w oderwaniu od szerszego kontekstu gospodarczego. Poziom bazy
podatkowej pozostaje bowiem w ścisłym związku z takimi czynnikami, jak
długofalowa sytuacja makroekonomiczna, bieżąca koniunktura gospodarcza czy
efektywność działania organów podatkowych. Oddziaływanie tych okoliczności nie
sposób oddzielić od skutków samych zmian legislacyjnych ukierunkowanych na
wyeliminowanie wszelkich praktyk unikania opodatkowania. Instrumenty te
oddziałują na zachowania podatników w sposób trudno mierzalny – ich rzeczywisty
efekt fiskalny materializuje się często nie poprzez bezpośredni pobór podatku, lecz
poprzez wyeliminowanie możliwości stosowania określonych działań
optymalizacyjnych.
Jednocześnie zauważa się, że na etapie wdrażania regulacji ich efekty fiskalne są
określane i prezentowane w Ocenie skutków regulacji stanowiącej załącznik do
projektu aktu normatywnego procedującego daną zmianę.
Ponadto Ministerstwo Finansów przedstawia poniżej zestawienie najważniejszych
działań legislacyjnych o charakterze ustawowym, które mogły ograniczyć lukę w
VAT w latach 2011-2025, źródłem danych zawartych w tabeli jest Ministerstwo
Finansów.
Lp. Tytuł ustawy Rozwiązanie
uszczelniające Szacowane skutki (wg. OSR)
1 Ustawa z dnia 7 lipca
2016 r. o zmianie
ustawy o podatku od
towarów i usług oraz
niektórych innych
ustaw (Dz.U. 2016 poz.
1052).
Wprowadzenie
przyspieszonego terminu
zapłaty VAT z tytułu
wewnątrzwspólnotowego
nabycia paliw – rozwiązania
tzw. pakietu paliwowego
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
oszacowano na 27 668 mln zł
2 Ustawa z dnia 1 grudnia
2016 r. o zmianie
ustawy o podatku od
towarów i usług oraz
Wprowadzenie rozwiązań
mających na celu poprawę
ściągalności podatku – tzw.
pakiet rozwiązań
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2017-2027) oszacowano na

-- 15 of 30 --

16
niektórych innych
ustaw (Dz.U. z 2016 r.
poz. 2024)
uszczelniających. W ramach
tego pakietu w ustawie o
VAT wprowadzono m.in.
przepisy modyfikujące
sposoby rozliczeń i
postępowań
weryfikacyjnych oraz
zmiany w zakresie
mechanizmu odwróconego
obciążenia VAT i
odpowiedzialności
solidarnej nabywcy za
zaległości podatkowe
podmiotu dokonującego
dostaw określonych
towarów.
35 199 mln zł.
3 Ustawa z dnia 15
grudnia 2017 r. o
zmianie ustawy o
podatku od towarów i
usług oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. z
2018 r. poz. 62)
Wprowadzenie
mechanizmu podzielonej
płatności – forma
fakultatywna
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2018 – 2028) oszacowano na
81 508 mln zł. Szacunku dokonano
przy założeniu, że projektowane
przepisy wejdą w życie z dniem 1
kwietnia 2018 r. Faktyczna data
wejścia w życie to 1 lipca 2018 r.
4 Ustawa z dnia 15 marca
2019 r. o zmianie
ustawy o podatku od
towarów i usług oraz
ustawy - Prawo o
miarach (Dz. U. poz.
675)
Wprowadzenie kas online Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
oszacowano na 10 721,36 mln zł.
5 Ustawa z dnia 4 lipca
2019 r. o zmianie
ustawy o podatku od
towarów i usług oraz
niektórych innych
ustaw (Dz. U. poz. 1520) –
numer z wykazu UA37
Rozwiązania uszczelniające:
1. wyłączenie możliwości
korzystania ze zwolnienia
podmiotowego przez
podatników:
a) dokonujących dostaw na
odległość (sprzedaż
internetowa) niektórych
towarów wrażliwych na
oszustwa
b) sprzedaż hurtowa i
detaliczna części do
pojazdów samochodowych i
motocykli,
c) świadczących usługi
ściągania długów
2. doprecyzowanie zakresu
obowiązku rozliczania
podatku VAT w obrocie
produktami
ropopochodnymi poprzez
wprowadzenie do ustawy o
VAT katalogu wyrobów co
do których podatnik jest
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2019 – 2029) oszacowano na
6123,5 mln zł ( w tym 650,7 mln zł z
tytułu akcyzy).

-- 16 of 30 --

17
obowiązany bez wezwania
naczelnika urzędu
skarbowego, do obliczania i
wpłacania kwot podatku na
rachunek urzędu
skarbowego właściwego w
zakresie wpłat podatku
akcyzowego
3. zmiany w przepisach
dotyczących rejestracji
podatników
4. zmian w zakresie zasad
wystawiania faktur, których
podstawą jest paragon
fiskalny oraz korzystania z
takich faktur
6 Ustawa z dnia 9 sierpnia
2019 r. o zmianie
ustawy o podatku od
towarów i usług oraz
niektórych innych
ustaw (Dz. U. poz. 1751) –
numer z wykazu UA45
Wprowadzenie
mechanizmu podzielonej
płatności – forma
obowiązkowa
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2019 – 2029) oszacowano na
9819,6 mln zł. Szacunku dokonano
przy założeniu, że projektowane
przepisy wejdą w życie z dniem 1
września 2019 r. Faktyczna data
wejścia w życie to 1 listopada 2019 r.
7 Ustawa z dnia 20 maja
2021 r. o zmianie
ustawy o podatku od
towarów i usług oraz
niektórych innych
ustaw (Dz. U. z 2021 r.
poz. 1163)
Implementacja dyrektywy
VAT w zakresie tzw. pakietu
VAT e-commerce do ustawy
VAT.
Kluczowe rozwiązania
wprowadzone tą ustawą to:
1. Rozszerzenie tzw. małego
punktu kompleksowej
obsługi (Mini One Stop Shop
-MOSS).
Od 1 lipca 2021 r. całość
tych rozwiązań funkcjonuje
jako punkt kompleksowej
obsługi (OSS).
2. Wprowadzenie pojęcia
sprzedaży na odległość
towarów importowanych i
możliwości rozliczania w
OSS sprzedaży na odległość
towarów importowanych z
państw trzecich do
konsumentów w UE, w
przesyłkach o rzeczywistej
wartości nieprzekraczającej
150 euro (tzw. Importowy
One Stop Shop – IOSS).
3. Nałożenie obowiązku
zapłaty VAT na podatników
ułatwiających przy użyciu
interfejsu elektronicznego
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2021 – 2030) oszacowano na
10 895 mln zł

-- 17 of 30 --

18
(np. internetowa platforma
handlowa, portal, itp.) (i)
sprzedaż na rzecz unijnych
konsumentów towarów
importowanych z państw
trzecich w przesyłkach o
rzeczywistej wartości
nieprzekraczającej 150
euro, lub (ii) dostawę
towarów na terytorium UE
dokonywaną przez
przedsiębiorcę spoza UE na
rzecz konsumentów;
4. Zlikwidowanie zwolnienia
od podatku VAT importu
towarów w przesyłkach o
niskiej wartości do 22 EUR i
wprowadzenie zwolnienia
od VAT dla importu
towarów w przesyłkach o
wartości nieprzekraczającej
150 euro, jeżeli VAT będzie
deklarowany i rozliczany w
IOSS;
5. Wprowadzeni
e uproszczonej procedury
w zakresie deklarowania
i
odroczenia płatności
podatku z tytułu importu
towarów w przesyłkach o
wartości nieprzekraczającej
150 euro (tzw. „USZ”);.
6. Nałożenie obowiązku
prowadzenia specjalnej
ewidencji na podatników
ułatwiających przy użyciu
interfejsu elektronicznego
dokonywanie na terytorium
UE określonych dostaw
towarów i świadczenie
określonych usług na rzecz
konsumentów.
8 Ustawa z dnia 14
kwietnia 2023 r. o
zmianie ustawy o
podatku od towarów i
usług oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U.
2023 poz. 996)
Wprowadzenie obowiązku
raportowania niektórych
transakcji płatniczych przez
dostawców usług
płatniczych do Szefa KAS.
Raportowane dane trafiają
do unijnego systemu
CESOP.
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2024 – 2033) oszacowano na
2 481 mln zł.
Ustawa stanowiła
implementację dyrektywy
2020/284 z dnia 18 lutego
2020 r. zmieniającą
dyrektywę 2006/112/WE w
odniesieniu do
wprowadzenia pewnych

-- 18 of 30 --

19
wymogów dla dostawców
usług płatniczych
9 Ustawa z dnia 16
czerwca 2023 r. o
zmianie ustawy o
podatku od towarów i
usług oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U.
poz. 1598) oraz Ustawa
z dnia 9 maja 2024 r.
zmieniająca ustawę o
zmianie ustawy o
podatku od towarów i
usług oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U.
poz. 852)
Wprowadzenie faktur
ustrukturyzowanych (e-
faktur) – forma
obligatoryjna
Łączne skutki z tytułu
wprowadzenia tego rozwiązania w
okresie 10 lat od wejścia w życie
(2026 – 2034) oszacowano na
10 050 mln zł.
Ponadto Ministerstwo Finansów informuje, iż:
I. W 2021 roku podjęto działania legislacyjne w zakresie wprowadzenia nowego
narzędzia kontrolnego, jakim jest nabycie sprawdzające.
Zgodnie z uregulowaniami wprowadzonymi na podstawie przepisów ustawy z dnia
29 października 2021 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. poz. 2105), w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej
Administracji Skarbowej wprowadzono ww. narzędzie kontrolne, które daje
uprawnienie organom Krajowej Administracji Skarbowej dokonywania zakupu
towaru lub usługi celem sprawdzenia, czy podmiot podlegający nabyciu wywiązuje
się z obowiązków podatkowych. Dzięki temu, pracownicy Krajowej Administracji
Skarbowej oraz funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, mogą nabywać towary
lub usługi w celu sprawdzenia wywiązywania się przez sprawdzanego z obowiązków
w zakresie: ewidencjonowania sprzedaży przy zastosowaniu kasy rejestrującej i
wydawania nabywcy paragonu fiskalnego.
Zgodnie z Oceną Skutków Regulacji dotyczącą ww. ustawy, wprowadzone
rozwiązanie miało przyczynić się do ograniczenia negatywnych zjawisk w obrocie
gospodarczym. Mając na uwadze charakter transakcji objętych zakresem
przedmiotowej regulacji przyjęto, że zasadnicza część dodatkowych dochodów
budżetu państwa w tym zakresie będzie wynikała z ograniczenia niepożądanego
zachowania podatników.
Przyjęto, że zakładane dochody sektora finansów publicznych wynikające jedynie z
uszczelnienia szarej strefy w gastronomii, a wynikające z planowanego rozwiązania
mogą wzrosnąć o kwotę od 22 mln zł w roku 2022 do ok. 31 mln zł w 2032 r.
przyjmując założenie, że wskaźnik szarej strefy uda się sukcesywnie obniżać o ok. 1
mln zł rocznie. W pozostałych latach tylko 5% skuteczność nabycia sprawdzającego
winna zmniejszać szarą strefę o ok. 100 mln złotych.
W ramach oceny skuteczności działań KAS, z wykorzystaniem m.in. nabycia
sprawdzającego dokonano analizy w zakresie wpływu podatku należnego dla branży
gastronomicznej w okresie styczeń-sierpień 2024 r. w stosunku do tego samego

-- 19 of 30 --

20
okresu 2023 r. i stwierdzono, że w ww. obszarze nastąpiło zwiększenie zarówno
kwot sprzedaży netto o ponad 3,7 mld zł oraz wzrost należnego podatku VAT o
ponad 467 mln złotych.
Przyjmując te same założenia, dla kolejnego okresu (2025 r. w stosunku do 2024 r.)
stwierdzono, że nastąpiło zwiększenie sprzedaży netto o prawie 1,7 mld zł oraz
wzrost należnego podatku VAT o ponad 363,5 mln złotych.
II. W okresie wskazanym w przedmiotowej interpelacji, procedowane były przepisy
ustaw oraz rozporządzeń dotyczących wdrożenia i rozwoju systemu monitorowania
przewozu i obrotu SENT, którego celem jest przeciwdziałanie nadużyciom
podatkowym, w szczególności w zakresie podatku od towarów i usług oraz podatku
akcyzowego.
W każdym z niżej wymienionych aktów prawa, w Ocenach Skutków Regulacji
wskazywane były szacowane efekty fiskalne.
1) 2017 r. – ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania
drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 708) – objęcie systemem
SENT przewozu towarów wrażliwych (paliwa, alkohole skażone, susz
tytoniowy) – w RCL D169 – wzrost dochodów o 330 mln zł w pierwszym
roku, w drugim roku o 1,067 mld zł, w kolejnym roku o 900 mln zł z
tendencją malejącą do kwoty 431 mln zł w kolejnych latach;
2) 2017 r. – rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 czerwca
2017 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem
monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 1178) –
objęcie systemem SENT przewozu olejów roślinnych – w RCL 485 –
wzrost dochodów 657 mln zł w ciągu 10 lat;
3) 2018 r. – ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie
monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1039) – objęcie przewozów
kolejowych systemem SENT oraz objęcie systemem SENT przewozu
produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego
przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych – w RCL
UD273 – brak możliwości estymacji wzrostu dochodów;
4) 2018 r. – ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie
monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. poz.
1539) – obowiązek przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdów
do rejestru SENT – w RCL UD184 – brak możliwości estymacji wzrostu
dochodów;
5) 2018 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 lipca 2018 r. w
sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania
drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 1427) – objęcie
systemem SENT przewozu alkoholi częściowo skażonych i produktów do
produkcji papierosów – w RCL 590 – zmniejszenie szarej strefy w okresie
10 lat o 3,3 mld zł;
6) 2019 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 6 sierpnia 2019 r.
zmieniające rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest
objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu
towarów (Dz. U. poz. 1585) – objęcie systemem SENT przewozu gazu
LPG – w RCL 856 – zmniejszenie szarej strefy w okresie 10 lat o 6,03 mld
zł;
7) 2019 r. – ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie
monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz

-- 20 of 30 --

21
niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1556) – objęcie systemem SENT
przewozu paliw opałowych – w RCL -wzrost dochodów o 200 mln zł
rocznie;
8) 2020 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 2020 r. w
sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania
drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami
opałowymi (Dz. U. poz. 1477) – objęcie systemem SENT przewozu
metanolu syntetycznego – w RCL 38 – brak możliwości estymacji
wzrostu dochodów;
9) 2022 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2022 r.
zmieniające rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest
objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu
towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. poz. 178) – objęcie
systemem SENT przewozu rozpuszczalników/rozcieńczalników oraz
odpadów w ruchu transgranicznym – w RCL 442 – wzrost dochodów o
315 tys. zł rocznie;
10) 2022 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2022 r. w
sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania
drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami
opałowymi (Dz. U. poz. 898) – objęcie systemem SENT przewozu węgla i
koksu – w RCL 535 – brak możliwości estymacji wzrostu dochodów;
11) 2023 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2023 r.
zmieniające rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest
objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu
towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. poz. 750) – objęcie
systemem SENT przewozu produktów rolniczych – w RCL 1012, 719 –
brak możliwości estymacji wzrostu dochodów;
12) 2023 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 października 2023
r. zmieniające rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest
objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu
towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. poz. 2185) – objęcie
systemem SENT przewozu odpadów w ruchu krajowym – w RCL 790 –
brak możliwości estymacji wzrostu dochodów;
13) 2025 r. – projekt zmiany ustawy o systemie monitorowania drogowego i
kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi –
objęcie systemem SENT przewozu betonu towarowego i innych
mieszanek na bazie spoiw mineralnych, w postaci masy gotowej do
wylania, rozsypania, wbudowania lub zastosowania – w RCL UD109,
druk sejmowy 2272 – wzrost dochodów o 1,2 mld zł rocznie;
14) 2025 r. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 września 2025 r.
zmieniające rozporządzenie w sprawie towarów, których przewóz jest
objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu
towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. poz. 1244) – objęcie
systemem SENT przewozu odzieży i obuwia – w RCL 947 – wzrost
dochodów o 100 mln zł rocznie.
Dodatkowo Ministerstwo Finansów informuje, iż Organy Krajowej Administracji
Skarbowej (KAS) na bieżąco i w sposób ciągły podejmują działania mające na celu
zapewnienie przestrzegania przepisów podatkowych. Podejmowane są działania
ukierunkowane zarówno na ujawnienie i eliminowanie niezgodnych z prawem
praktyk podatkowych. W zależności od charakteru i skali podejrzewanych
nieprawidłowości stosowane są odpowiednie procedury, tj. czynności
sprawdzające, kontrole podatkowe, kontrole celno-skarbowe.

-- 21 of 30 --

22
W latach 2011–2025 administracja podatkowa podejmowała szereg działań
mających na celu ograniczenie luki podatkowej, przeciwdziałanie erozji bazy
opodatkowania w podatkach dochodowych i transferowi zysków. Działania te
polegały na wdrażaniu rozwiązań o charakterze prawno-administracyjnym oraz
systemowym; rozwijano narzędzia analityczne do identyfikacji i zwalczania
agresywnego planowania podatkowego oraz unikania i uchylania się od
opodatkowania.
Urzędy Skarbowe oraz Urzędy Kontroli Skarbowej, a następnie skonsolidowane
jednostki KAS prowadziły pogłębione działania analityczne i kontrolne.
Towarzyszyły temu systematyczne szkolenia specjalistyczne, podnoszące
kompetencje organów podatkowych w zakresie interpretacji skomplikowanych
operacji gospodarczych i międzynarodowej inżynierii finansowej. Pod względem
legislacyjnym kluczowe znaczenie dla działań kontrolnych miało wprowadzenie
klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania GAAR, implementacja dyrektyw ATAD
oraz wdrożenie obowiązku raportowania schematów podatkowych MDR. KAS
nieustannie modernizuje swoje systemy informatyczne i algorytmy analityczne, aby
na bieżąco reagować na ewoluujące mechanizmy optymalizacyjne.
Dodatkowo poniżej zaprezentowano dane dotyczące uszczupleń kontroli
podatkowych, czynności sprawdzających oraz ustaleń kontroli celno-skarbowych w
latach 2011-2025.
Źródło: Ministerstwo Finansów, KAS
Resort Finansów wyjaśnia, że reforma administracji podatkowej dokonana ustawą
z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej zniosła instytucję
kontroli skarbowej, wprowadzając kontrolę celno-skarbową. Dane w zakresie
kontroli celno-skarbowej obejmują dane z okresu przed i po reformie.
Ponadto MF informuje iż, prowadzi nadzór nad postępowaniami podatkowymi, w
szczególności mający na celu ustalenie prawidłowej wykładni przepisów prawa
podatkowego.
Dodatkowo MF przedstawia w poniższych akapitach zmiany uszczelniające
wprowadzone w Ordynacji podatkowej

-- 22 of 30 --

23
W okresie objętym zapytaniem, tj. w latach 2011-2025, do Ordynacji podatkowej
wprowadzono szereg rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie unikaniu
opodatkowania. Poniżej przedstawiamy zestawienie zmian legislacyjnych, które
miały na celu ograniczenie zidentyfikowanych luk podatkowych.
1. Wprowadzenie ustawą z dnia 13 maja 2016 r. Działu IIIA „Przeciwdziałanie
unikaniu opodatkowania”, w ramach którego w szczególności wprowadzono
generalną klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania (klauzula GAAR), uregulowano
postępowanie podatkowe w przypadku unikania opodatkowania oraz utworzono
Radę do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania.
Podstawowym celem klauzuli GAAR jest prewencyjne eliminowanie agresywnych
optymalizacji podatkowych, zmierzających do unikania opodatkowania. Przepisy
zawarte w ww. dziale uprawniają organ podatkowy do zakwestionowania transakcji
lub czynności w sytuacji, gdy uzyskana korzyść podatkowa jest sprzeczna z celem lub
przepisem lub przedmiotem ustawy podatkowej a sposób działania był sztuczny.
Wśród rozwiązań legislacyjnych w Ordynacji podatkowej wspierających
efektywność ww. przepisów o przeciwdziałaniu unikaniu opodatkowania należy
wyróżnić:
 ograniczenie możliwości wydawania interpretacji indywidualnych w
zakresie tych elementów stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, co do
których istnieje uzasadnione przypuszczenie, że mogą stanowić unikanie
opodatkowania;
 ograniczenie mocy ochronnej interpretacji indywidulanych, interpretacji
ogólnych oraz objaśnień podatkowych w przypadku unikania
opodatkowania;
 wprowadzenie dodatkowego zobowiązania podatkowego jako instytucji
sankcyjnej wzmacniającej działanie prewencyjne klauzuli GAAR i innych
przepisów przeciwdziałających unikaniu opodatkowania;
 uregulowanie instytucji (instrumentu ochrony) - tzw. opinii zabezpieczającej
która umożliwia podatnikowi uzyskanie ochrony w zakresie planowanych
lub dokonanych czynności, co do których uzyskuje on potwierdzenie, że nie
stanowią unikania opodatkowania w rozumieniu art. 119a Ordynacji
podatkowej.
2. Wprowadzenie ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. działu IIIB Ordynacji
podatkowej „Przeciwdziałanie wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń
skarbowych”.
Celem ustawy STIR jest uszczelnienie systemu podatkowego, w szczególności
ograniczenie luki w podatku VAT oraz skuteczna walka z przestępczością
podatkową i przeciwdziałanie wyłudzeniom podatku VAT z budżetu państwa.
Istotą rozwiązań wprowadzonych ustawą STIR jest umożliwienie dokonywania
przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej analizy ryzyka wykorzystywania
działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej
także: SKOK) do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi,
uwzględniając posiadane dane, w tym wskaźnik ryzyka (ustalany przez izbę
rozliczeniową – art. 119zn § 2 Ordynacji podatkowej) oraz informacje i zestawienia,

-- 23 of 30 --

24
przekazywane przez banki i SKOKi do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za
pośrednictwem STIR (systemu teleinformatycznego izby rozliczeniowej) - art. 119zn
§ 1 Ordynacji podatkowej.
Jednym z elementów wprowadzonego systemu analizy ryzyka jest wprowadzenie
potencjalnej możliwości, po spełnieniu ustawowych przesłanek, blokady rachunku
podmiotu kwalifikowanego na żądanie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Blokada pozwala na zatrzymanie transferu środków pochodzących z wyłudzeń
skarbowych. Blokada rachunku podmiotu kwalifikowanego jest możliwa na 72
godziny z możliwością przedłużenia jej o 3 miesiące, po spełnieniu ustawowych
przesłanek. Blokada nie dotyczy rachunków bankowych osób fizycznych służących
do ich prywatnych rozliczeń. Stosowanie tego środka jest ograniczone tylko do
przypadków, w których zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa nie jest możliwe
przy użyciu środków łagodniejszych, nie ingerujących tak dalece w prawo własności.
W zakresie szacowanych efektów fiskalnych wynikających z wprowadzenia
regulacji w zakresie STIR, jak wynika z OSR do projektu ustawy STIR: przy
założeniach, że:
a) system teleinformatyczny służący do dokonywania analizy ryzyka (CRDP)
oraz STIR osiągną zdolność operacyjną ok. 1 stycznia 2018 r.,
b) funkcjonujące narzędzie analityczne, jakim będzie STIR, umożliwi szeroką,
wielowymiarową analizę, która wesprze operacyjnie efektywność do tej pory
stosowanych mechanizmów analizy danych podatkowych,
c) skuteczność systemu analizy ryzyka wyniesie w 2018 r. ok. 20%–25% w stosunku
do dolnej granicy szacunkowej kwoty luki w zakresie podatku VAT (szacowanej na
10 mld zł) – spodziewane dochody budżetowe mogą wynieść w 2018 r. – ok. 2,5 mld
zł.
W OSR szacowano również, że w kolejnych latach skuteczność systemu analizy
ryzyka wpływająca na wysokość wpływów budżetowych będzie wzrastać o ok. 5
punktów procentowych w skali roku, na co wpływ będzie mieć szereg czynników
związanych m.in. ze wzrostem efektywności działań operacyjnych w zakresie
typowania podmiotów do kontroli oraz szybszym identyfikowaniem transakcji
mających potencjalny związek z wyłudzeniami podatku.
3. Wprowadzenie ustawą z dnia 16 sierpnia 2023 r. Działu IIIC - „Przeciwdziałanie
nadużyciom w zakresie operacji transgranicznych”, w którym uregulowano
wydawanie opinii Szefa KAS w zakresie transgranicznego przekształcenia,
połączenia albo podziału spółki.
Regulacje przygotowane przez Ministerstwo Finansów (jako wkład Ministra
Finansów do rządowego projektu ustawy koordynowanego przez Ministra
Sprawiedliwości) przewidują wymóg badania zgodności z prawem podatkowym
planowanej operacji transgranicznego przekształcenia, połączenia albo podziału
spółki, w tym zwłaszcza pod kątem unikania opodatkowania i nadużycia prawa, o
którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i
usług. Instrument ten ma za zadanie zabezpieczyć zobowiązania pieniężne spółki
wobec organów podatkowych zanim spółka w wyniku reorganizacji dokona zmiany
jurysdykcji podatkowej. Instrument ten pełni rolę prewencyjną przed ewentualnym
wykorzystaniem operacji transgranicznej do unikania opodatkowania lub nadużycia
prawa.
Pozostałe zmiany uszczelniające:

-- 24 of 30 --

25
1. Poza zmianami uszczelniającymi wprowadzonymi do Ordynacji podatkowej, MF
opracowało również projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym oraz niektórych innych ustaw (UD143). Ustawa została uchwalona 9
marca i ogłoszona 24 marca 2023 roku. Ustawa zawiera m. in. rozwiązania
umożliwiające przymusowe dochodzenie należności z tytułu podatku VAT
rozliczanego w procedurze szczególnej od podatnika, którego miejscem
zamieszkania lub siedziby jest inne państwo niż Polska i deklaracja została złożona
w tym państwie.
W ocenie skutków regulacji do projektu ustawy przyjęto, że w pierwszym pełnym
roku obowiązywania przepisów odnotuje się wzrost dochodów budżetu państwa z
tytułu egzekucji VAT deklarowanego w procedurze szczególnej w wysokości 3,09
mln zł, a w kolejnych latach (2 i następne) w wysokości ok. 0,62 mln zł rocznie.
2. W latach 2011-2025 wprowadzono ponadto szereg przepisów penalizujących
naruszenie obowiązków podatkowych mających na celu ograniczenie luki
podatkowej. Wśród nich wyróżnić należy art. 56a, art. 56b, art. 56c, art. 56d, art. 56e,
art. 56f, art. 57a, art. 57b, art. 57c, art. 61a, art. 63a, art. 67a, art. 69b, art. 69c, art.
75a, art. 75b, art. 75c, art. 76b, art. 80b, art. 80c, art. 80ca, art. 80cb, art. 80d, art.
80e, art. 80f, art. 80g, art. 80h, art. 80i i art. 107d Kodeksu karnego skarbowego
(Ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2025 r. poz. 633
z późn. zm.).
21. Jakie zmiany w systemie podatkowym w latach 2011–2025 (w szczególności
zmiany stawek VAT, wprowadzenie ulg podatkowych, zmiany wynikające z tzw.
Polskiego Ładu) miały największy wpływ na poziom dochodów podatkowych?
Ministerstwo Finansów przedstawia najważniejsze zmiany w systemie
podatkowym, które miały największy wpływ na poziom dochodów budżetu państwa
(w części stanowi to powtórzenie informacji nt. niektórych działań legislacyjnych
wskazanych w pkt 10).
 Ustawa z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 1052) – wprowadzająca
przyspieszony termin zapłaty VAT z tytułu wewnątrzwspólnotowego
nabycia paliw – rozwiązania tzw. Pakietu paliwowego. Zgodnie z OSR łączny
skutek dla 10 lat wynosi ok. 27 668 mln zł.
 Ustawa z dnia 1 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 2024) –
wprowadzająca rozwiązania mające na celu poprawę ściągalności podatku –
tzw. pakiet rozwiązań uszczelniających. Zgodnie z OSR łączny skutek dla 10
lat wynosi ok. 35 199 mln zł.
 Ustawa z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 62) wprowadzająca
mechanizm podzielonej płatności formie fakultatywnej. Zgodnie z OSR
łączny skutek dla 10 lat wynosi ok. 81 508 mln zł.
 Ustawa z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz ustawy - Prawo o miarach (Dz. U. poz. 675) – wprowadzająca kasy
online. Zgodnie z OSR łączny skutek dla 10 lat wynosi ok. 10 721,36 mln zł.
 Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1520) – wprowadzająca do
krajowego porządku prawnego dodatkowych rozwiązań uszczelniających
system podatku VAT oraz doprecyzowujących już wprowadzone w tym
zakresie środki m.in.: ograniczenie możliwości korzystania ze zwolnienia

-- 25 of 30 --

26
podmiotowego dla niektórych podatników, doprecyzowanie zakresu i zasad
stosowania przepisów tzw. pakietu paliwowego, doprecyzowanie przepisów
dotyczących przesłanek wykreślania z urzędu z rejestru podatników VAT
oraz podatników VAT UE. Zgodnie z OSR łączny skutek w zakresie podatku
VAT dla 10 lat wynosi ok. 5 472,9 mln zł.
 Ustawa z dnia 9 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1751) – wprowadzająca
nowy system stawek VAT (matryca stawek) oraz wprowadzająca mechanizm
podzielonej płatności w formie obligatoryjnej. Zgodnie z OSR łączny skutek
matrycy stawek dla 10 lat wynosi ok. -3 380 mln zł. Natomiast łączny skutek
obowiązkowego MPP dla 10 lat wynosi ok. 9 819,6 mln zł.
 Ustawa z dnia 27 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów
i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 2419) – tzw. Pakiet
Slim VAT. Zgodnie z OSR łączny skutek dla 10 lat wynosi ok. -1 619,01 mln
zł.
 Ustawa z dnia 20 maja 2021 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2021 poz. 1163) – implementacja
tzw. pakietu VAT e-commerce. Zgodnie z OSR łączny skutek dla 10 lat
wynosi ok. 10 895 mln zł.
 Wprowadzenie obniżonych stawek VAT w ramach tzw. Tarcz
antyinflacyjnych. Akty prawne:
 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające
rozporządzenie w sprawie towarów i usług, dla których obniża się stawkę
podatku od towarów i usług, oraz warunków stosowania stawek
obniżonych (Dz. U. poz. 2350),
 Ustawa z dnia 13 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o podatku od
towarów i usług (Dz. U. poz. 196),
 Ustawa z dnia z dnia 7 lipca 2022 r. o finansowaniu społecznościowym
dla przedsięwzięć gospodarczych i pomocy kredytobiorcom (Dz. U. poz.
1488),
 Ustawa z dnia 7 października 2022 r. o zmianie ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
poz. 2180),
 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2022 r. w sprawie
obniżonych stawek podatku od towarów i usług w roku 2023 (Dz. U. poz.
2495),
 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 2023 r. w sprawie
obniżonych stawek podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2023, poz.
2670).
Zgodnie z OSR łączny skutek tarczy antyinflacyjnej 1.0 i 2.0 został oszacowany na
ok. -46 209 mln zł.
 Ustawa z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1598) oraz Ustawa z dnia 9
maja 2024 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 852) – wprowadzająca
faktury ustrukturyzowane (KSeF) w formie obligatoryjnej. Zgodnie z OSR
łączny skutek dla 10 lat wynosi ok. 10 050 mln zł.
 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 marca 2024 r. zmieniające
rozporządzenie w sprawie obniżonych stawek podatku od towarów i usług
(Dz. U. 2024 poz. 387) – obniżające stawkę VAT na określone usługi
kosmetyczne. Zgodnie z OSR łączny skutek dla 10 lat wynosi ok. -2 199,8 mln
zł.

-- 26 of 30 --

27
 Ustawa z dnia 24 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i
usług (Dz.U. 2025 poz. 896) – podwyższająca limit zwolnienia
podmiotowego z podatku VAT. Zgodnie z OSR łączny skutek dla 10 lat
wynosi ok. -5 486,9 mln zł.
Ponadto MF informuje, że do najważniejszych zmian mających wpływ na poziom
dochodów podatkowych, oprócz także wymienionych powyżej, można zaliczyć
między innymi:
 zróżnicowanie wysokości ulgi na dzieci w ten sposób, że zwiększono kwotę
odliczenia na trzecie i każde kolejne dziecko wprowadzone ustawą z dnia 24
października 2012 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych (Dz. U. poz. 1278)- zmiana obowiązuje od 1.01.2013 r.,
 wprowadzenie wyższej kwoty wolnej od podatku PIT, która malała wraz ze
wzrostem dochodów podatnika (I etap podwyższenia kwoty wolnej).
Maksymalna wysokość kwoty wolnej od podatku została ustalona na
poziomie do 6600 zł rocznie. Regulacja wprowadzona ustawą z dnia 29
listopada 2016 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy
o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. poz. 1926),
 podwyższenie kwoty wolnej od podatku PIT do poziomu 8000 zł (II etap
podwyższenia kwoty wolnej) i jednoczesne utrzymanie jej degresywnego
charakteru w ten sposób, że po przekroczeniu dochodów w wysokości 127
000 zł rocznie kwota wolna wynosiła 0 zł. Regulacja wprowadzona ustawą z
dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz
ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów
osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2175),
 wprowadzenie daniny solidarnościowej w wysokości 4% dochodów
stanowiących nadwyżkę ponad kwotę 1 mln zł ustawą z dnia 23 października
2018 r. o Funduszu Solidarnościowym (Dz. U. poz. 2192),
 wprowadzenie tzw. ulgi na termomodernizację ustawą z dnia 9 listopada
2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz
ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów
osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. poz. 2246),
 wprowadzenie tzw. ulgi dla młodych ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o świadczeniach
rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych
ze środków publicznych (Dz. U. poz. 1394). Ulga polega na zwolnieniu od
podatku PIT do kwoty 85 528 zł rocznych przychodów z pracy na etacie lub
na zleceniu otrzymanych przez podatnika do 26. urodzin,
 obniżenie o 1 pkt proc. (z 18% do 17%) stawki podatku mającej zastosowanie
do dochodów mieszczących się w pierwszym przedziale skali podatkowej
obowiązującej w podatku PIT i podwojenie wysokość zryczałtowanych
kosztów uzyskania przychodów dla pracowników. Zmiany wdrożone ustawą
z dnia z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych oraz ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1835),
 zmiany wprowadzone ustawą z dnia 29 października 2021 r. o zmianie
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
poz.2105), między innymi:

-- 27 of 30 --

28
 wprowadzenie kwoty wolnej od podatku PIT w wysokości 30 tys. zł
niezależnie od wysokości uzyskanych dochodów przez podatnika,
 zwiększenie rozpiętość pierwszego przedziału dochodów w skali
podatkowej podwyższając go z 85 528 zł do 120 000 zł,
 wprowadzenie „zerowego PIT” do kwoty 85 528 zł dla wybranych
przychodów uzyskiwanych przez osoby, które: przeniosły miejsce
zamieszkania do Polski (tzw. ulga na powrót – art. 21 ust. 1 pkt 152
ustawy PIT), posiadają co najmniej czworo dzieci (tzw. ulga dla rodzin 4+
- art. 21 ust. 1 pkt 153 ustawy PIT) lub nabyły prawo do emerytury, której
nie pobierają, gdyż kontynuują zatrudnienie (tzw. ulga dla pracujących
seniorów – art. 21 ust. 1 pkt 154 ustawy PIT).
 wprowadzenie ulg podatkowych m.in. na zabytki, tzw. prowzrostowej, na
prototypy, na robotyzację, na innowacyjnych pracowników,
 zlikwidowanie możliwość odliczania od podatku PIT składki na
powszechne ubezpieczenie zdrowotne.
 zmiany wprowadzone ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o
podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. poz. 1265), między innymi obniżenie o 5 pkt proc. (z 17% do 12%)stawki
podatku mającej zastosowanie do dochodów nieprzekraczających
pierwszego przedziału skali podatkowej w podatku PIT.
Należy zaznaczyć, że ulgi podatkowe ze swej istoty prowadzą do zmniejszenia
obciążenia podatników podatkiem, a tym samym zmniejszenia wpływów
budżetowych (dochodów sektora finansów publicznych (SFP)). Poniżej
prezentujemy przykładowe szacowane skutki finansowe preferencji, również
wdrożonych tzw. Polskim Ładem:
 podatek dochodowy od osób fizycznych
Szacowany koszt SFP w mln zł
Rodzaj preferencji 2022 r. 2023 r. 2024 r.
Odliczenie od dochodu kosztów uzyskania
przychodów
poniesionych na działalność badawczo-
rozwojową w roku podatkowym (B+R)
102,3 93,6 84,8
Ulga IP Box - preferencyjne opodatkowanie
dochodów z kwalifikowanych praw
własności intelektualnej
317,4 347,0 342,9
Ulga na innowacyjnych
pracowników
241,3 366,5
Odliczenie z tytułu kosztów produkcji próbnej
nowego produktu i wprowadzenia na rynek
nowego produktu (ulga na prototypy)
0,8 0,7 0,6
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych na
robotyzację
3,2 2,6 2,5
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych w celu
zwiększenia przychodów ze sprzedaży
produktów (ulga prowzrostowa)
7,7 8,0 8,2
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych na
działalność sportową, kulturalną oraz
wspierająco szkolnictwo wyższe i naukę
4,1 4,9 6,5
 podatek dochodowy od osób prawnych

-- 28 of 30 --

29
Szacowany koszt SFP w mln zł
Rodzaj preferencji 2022 r. 2023 r. 2024 r.
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych na
działalność badawczo-rozwojową w roku
podatkowym (B+R) 1 302,6 1 766,6 2 019,0
Ulga IP Box - preferencyjne opodatkowanie
dochodów z kwalifikowanych praw
własności intelektualnej 316,2 310,1 390,1
Ulga na innowacyjnych
pracowników 241,4 366,5
Odliczenie z tytułu kosztów produkcji próbnej
nowego produktu i wprowadzenia na rynek
nowego produktu (ulga na prototypy) 4,6 3,7 3,2
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych na
robotyzację 13,8 72,5 39,4
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych w celu
zwiększenia przychodów ze sprzedaży
produktów (ulga prowzrostowa)
22,0 25,8 25,5
Odliczenie od dochodu z tytułu kosztów
uzyskania przychodów poniesionych na
działalność sportową, kulturalną oraz
wspierająco szkolnictwo wyższe inaukę 11,4 18,3 21,5
Źródło: Ministerstwo Finansów
22. Jaki był udział największych podatników (np. TOP 1%, TOP 10%) w luce CIT
oraz w dochodach CIT ogółem?
Na wstępie zauważa się, że zgodnie z art. 27b ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o
podatku dochodowym od osób prawnych, zwanej dalej „ustawą CIT” (Dz. U. z 2025
r. poz. 278, z późn.zm.) , minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do
publicznej wiadomości w terminie do dnia 30 września każdego roku, indywidualne
dane podatników zawarte w zeznaniu (przychód, koszty uzyskania przychodów,
dochód/strata, podstawa opodatkowania oraz podatek należny). Publikacja ta
dotyczy:
1) podatkowych grup kapitałowych, bez względu na wysokość osiągniętych
przychodów,
2) podatników innych niż podatkowe grupy kapitałowe, u których wartość
przychodu uzyskana w roku podatkowym, przekroczyła równowartość 50
mln euro,
3) spółek nieruchomościowych, w tym spółek nieruchomościowych
wchodzących w skład podatkowej grupy kapitałowej.
Powyższe dane podlegają corocznej aktualizacji. Dane te są dostępne pod adresem:
https://www.gov.pl/web/finanse/indywidualne-dane-podatnikow-cit

-- 29 of 30 --

30
Podatnicy, których dane indywidualne podlegają publikacji, to najwięksi płatnicy
podatku CIT. Mimo, że stanowią oni zaledwie 1% wszystkich podatników CIT,
odpowiadają za ok. 60% podatku. Udział podatku należnego tej grupy podatników w
podatku należnym wszystkich podatników CIT za lata 2022-2024 był następujący:
 podatkowe grupy kapitałowe (PGK):
- za 2022 r. – 6,7% podatku należnego wszystkich podatników CIT,
- za 2023 r. – 6,7% podatku należnego wszystkich podatników CIT,
- za 2024 r. – 7,8% podatku należnego wszystkich podatników CIT,
 podatnicy z przychodem przekraczającym 50 mln euro (z wyłączeniem PGK):
- za 2022 r. – 59,6% podatku należnego wszystkich podatników CIT,
- za 2023 r. – 58,0% podatku należnego wszystkich podatników CIT,
- za 2024 r. – 56,9% podatku należnego wszystkich podatników CIT.
23. Jak kształtowała się luka CIT w podziale na:
a) przedsiębiorstwa krajowe,
b) przedsiębiorstwa z udziałem kapitału zagranicznego?
Resort Finansów informuje, iż nie dysponuje takimi szacunkami.
24. Jakie są prognozy Ministerstwa Finansów dotyczące luki CIT na lata 2026–
2030?
Ministerstwo Finansów informuje, iż nie dysponuje takimi prognozami.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jurand Drop
podsekretarz stanu
w Ministerstwie Finansów

-- 30 of 30 --