Interpelacja nr 15528
Interpelacja w sprawie projektu nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw
Zgłaszający:
•
Adresat:
Podatki i Finanse (75%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie projektu nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw
Interpelacja nr 15528
do ministra finansów i gospodarki
w sprawie projektu nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw
Zgłaszający: Agnieszka Ścigaj, Anna Dąbrowska-Banaszek, Maria Koc, Dorota Arciszewska-Mielewczyk, Anna Kwiecień
Data wpływu: 23-02-2026
Szanowny Panie Ministrze,
z informacji przedstawianych w przestrzeni publicznej wynika, że ministerstwo, którym Pan kieruje, pracuje nad kolejną nowelizacją ustawy – Ordynacja podatkowa, która przewiduje szereg istotnych modyfikacji przepisów proceduralnych prawa podatkowego. Wśród nich znajdują się zmiany dotyczące zasad przedawnienia zobowiązań podatkowych, w tym ograniczenie możliwości zawieszania biegu terminu przedawnienia w związku ze wszczęciem postępowania karnego skarbowego oraz modyfikacje przesłanek jego przerwania, m.in. przez ustanowienie hipoteki przymusowej czy zastawu skarbowego. Projekt obejmuje również rozwiązania określane jako uproszczenia proceduralne, takie jak podwyższenie limitu zapłaty podatku przez osobę trzecią, uproszczenie zasad rozliczania nadpłat czy zmiany w zakresie raportowania schematów podatkowych (MDR), w tym rezygnację z obowiązku raportowania schematów krajowych. W projekcie przewidziano także wzmocnienie zasady rozstrzygania nieusuwalnych wątpliwości na korzyść podatnika, również w odniesieniu do stanu faktycznego.
Część ekspertów oraz przedstawicieli środowisk przedsiębiorców pozytywnie ocenia proponowane rozwiązania, wskazując, że ograniczenie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia biegu przedawnienia może zwiększyć pewność prawa i ograniczyć praktyki postrzegane jako nadużycia ze strony organów podatkowych. Pozytywnie oceniane są również zmiany ograniczające obowiązki raportowe w zakresie MDR oraz uproszczenia formalne, które – przynajmniej w założeniu – mają zmniejszyć obciążenia administracyjne i koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Rozszerzenie zasady in dubio pro tributario na sferę ustaleń faktycznych jest z kolei postrzegane jako krok w stronę realnego wzmocnienia ochrony praw podatnika w toku postępowań podatkowych.
Jednocześnie pojawiają się głosy krytyczne, zgodnie z którymi część zmian – zwłaszcza dotyczących przedawnienia zobowiązań podatkowych – może w praktyce nadal umożliwiać organom podatkowym wydłużanie okresu dochodzenia należności, a tym samym utrzymywać stan długotrwałej niepewności po stronie podatników. Wskazuje się, że choć projekt formalnie ogranicza pewne przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia, to konstrukcja nowych regulacji może nadal prowadzić do sytuacji, w których zobowiązania podatkowe będą dochodzone po wielu latach, co podważa zasadę stabilności i przewidywalności prawa. Część przedsiębiorców podnosi również, że zmiany – mimo deklarowanego celu uproszczenia – w praktyce mogą generować dodatkowe obowiązki interpretacyjne i ryzyka sporów z administracją skarbową.
W tym kontekście pojawia się zasadnicze pytanie, czy nie jest możliwe stworzenie projektu, który zawierałaby rozwiązania korzystne dla przedsiębiorców, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony interesów fiskalnych państwa? W przestrzeni publicznej wielokrotnie podkreśla się potrzebę budowania partnerskich relacji między państwem a podatnikiem opartych na zaufaniu i przewidywalności. Tymczasem, w ostatnich miesiącach Rada Ministrów przyjęła i skierowała do parlamentu kilka projektów nowelizacji ustawy – Ordynacja podatkowa, a niemal każda regulacja w tym zakresie była oceniana jako – mniej lub bardziej, ale jednak – niekorzystna dla przedsiębiorców. Takie działanie osłabia zaufanie i wzmacnia poczucie niestabilności otoczenia prawnego.
W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z pytaniem, jakie jest ratio legis wprowadzania przepisów, które – według części ekspertów i przedsiębiorców – mogą być postrzegane jako niekorzystne nie tylko dla prowadzących działalność gospodarczą, ale szerzej – dla obywateli? Jakie kryteria są przyjmowane przy ocenie skutków projektowanych regulacji i czy w toku prac legislacyjnych jest dokonywana rzeczywista analiza proporcji między korzyściami a potencjalnymi szkodami, w tym kosztami wdrożenia nowych przepisów przez podatników?
W tym kontekście zasadne jest również pytanie, czy projektodawca uwzględnia unijną zasadę tworzenia prawa opartą na analizie skutków regulacji, zgodnie z którą nowe przepisy powinny być wprowadzane wówczas, gdy przynoszą więcej korzyści niż szkód, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztów ich wdrożenia. Czy Ministerstwo Finansów rozważa możliwość odstąpienia od wprowadzania tych rozwiązań, które w toku konsultacji publicznych zostały jednoznacznie ocenione jako szkodliwe lub problematyczne?
Szczególne wątpliwości budzi kwestia przedawnienia zobowiązań podatkowych. Instytucja przedawnienia stanowi elementarny składnik pewności prawa i stabilności obrotu gospodarczego. Dochodzenie zobowiązań podatkowych po upływie wielu lat, w oparciu o konstrukcje pozwalające na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, może być postrzegane jako sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powstaje pytanie, czy sytuacje, w których organa podatkowe podejmują czynności tuż przed upływem terminu przedawnienia, nie świadczą o systemowych problemach z efektywnością działania aparatu skarbowego.
W debacie publicznej jest podnoszony również zarzut nieetycznej praktyki polegającej na wyczekiwaniu przez organa podatkowe na zbliżający się termin przedawnienia w celu wszczęcia postępowania, co skutkuje naliczeniem wyższych odsetek od zaległości podatkowych. W związku z tym proszę o jednoznaczne stanowisko, czy Ministerstwo Finansów dostrzega tego rodzaju praktyki oraz czy zamierza podjąć działania mające na celu ich wyeliminowanie.
W związku z powyższym proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
Czy w ocenie ministra projekt w obecnym kształcie zawiera rozwiązania niekorzystne dla przedsiębiorców, a jeśli tak – jakie jest ich uzasadnienie?
Czy jest możliwe opracowanie regulacji, które w pełni realizowałyby interes fiskalny państwa, a jednocześnie nie wprowadzałyby rozwiązań ocenianych jako niekorzystne dla przedsiębiorców?
Jakie jest ratio legis utrzymywania lub wprowadzania przepisów, które mogą wydłużać okres niepewności podatkowej?
Czy projektodawca rozważa rezygnację z regulacji ocenianych jako nadmiernie restrykcyjne lub problematyczne w toku konsultacji społecznych?
Czy dochodzenie zobowiązań podatkowych po wieloletnim okresie, w wyniku zastosowania mechanizmów zawieszenia lub przerwania biegu przedawnienia, pozostaje – zdaniem ministra – w pełnej zgodności z zasadą zaufania obywatela do państwa?
Czy ministerstwo podejmie działania w celu przeciwdziałania praktykom polegającym na wszczynaniu postępowań tuż przed upływem terminu przedawnienia w celu zwiększenia należnych odsetek?
Interpelacja nr 15528
do ministra finansów i gospodarki
w sprawie projektu nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw
Zgłaszający: Agnieszka Ścigaj, Anna Dąbrowska-Banaszek, Maria Koc, Dorota Arciszewska-Mielewczyk, Anna Kwiecień
Data wpływu: 23-02-2026
Szanowny Panie Ministrze,
z informacji przedstawianych w przestrzeni publicznej wynika, że ministerstwo, którym Pan kieruje, pracuje nad kolejną nowelizacją ustawy – Ordynacja podatkowa, która przewiduje szereg istotnych modyfikacji przepisów proceduralnych prawa podatkowego. Wśród nich znajdują się zmiany dotyczące zasad przedawnienia zobowiązań podatkowych, w tym ograniczenie możliwości zawieszania biegu terminu przedawnienia w związku ze wszczęciem postępowania karnego skarbowego oraz modyfikacje przesłanek jego przerwania, m.in. przez ustanowienie hipoteki przymusowej czy zastawu skarbowego. Projekt obejmuje również rozwiązania określane jako uproszczenia proceduralne, takie jak podwyższenie limitu zapłaty podatku przez osobę trzecią, uproszczenie zasad rozliczania nadpłat czy zmiany w zakresie raportowania schematów podatkowych (MDR), w tym rezygnację z obowiązku raportowania schematów krajowych. W projekcie przewidziano także wzmocnienie zasady rozstrzygania nieusuwalnych wątpliwości na korzyść podatnika, również w odniesieniu do stanu faktycznego.
Część ekspertów oraz przedstawicieli środowisk przedsiębiorców pozytywnie ocenia proponowane rozwiązania, wskazując, że ograniczenie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia biegu przedawnienia może zwiększyć pewność prawa i ograniczyć praktyki postrzegane jako nadużycia ze strony organów podatkowych. Pozytywnie oceniane są również zmiany ograniczające obowiązki raportowe w zakresie MDR oraz uproszczenia formalne, które – przynajmniej w założeniu – mają zmniejszyć obciążenia administracyjne i koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Rozszerzenie zasady in dubio pro tributario na sferę ustaleń faktycznych jest z kolei postrzegane jako krok w stronę realnego wzmocnienia ochrony praw podatnika w toku postępowań podatkowych.
Jednocześnie pojawiają się głosy krytyczne, zgodnie z którymi część zmian – zwłaszcza dotyczących przedawnienia zobowiązań podatkowych – może w praktyce nadal umożliwiać organom podatkowym wydłużanie okresu dochodzenia należności, a tym samym utrzymywać stan długotrwałej niepewności po stronie podatników. Wskazuje się, że choć projekt formalnie ogranicza pewne przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia, to konstrukcja nowych regulacji może nadal prowadzić do sytuacji, w których zobowiązania podatkowe będą dochodzone po wielu latach, co podważa zasadę stabilności i przewidywalności prawa. Część przedsiębiorców podnosi również, że zmiany – mimo deklarowanego celu uproszczenia – w praktyce mogą generować dodatkowe obowiązki interpretacyjne i ryzyka sporów z administracją skarbową.
W tym kontekście pojawia się zasadnicze pytanie, czy nie jest możliwe stworzenie projektu, który zawierałaby rozwiązania korzystne dla przedsiębiorców, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony interesów fiskalnych państwa? W przestrzeni publicznej wielokrotnie podkreśla się potrzebę budowania partnerskich relacji między państwem a podatnikiem opartych na zaufaniu i przewidywalności. Tymczasem, w ostatnich miesiącach Rada Ministrów przyjęła i skierowała do parlamentu kilka projektów nowelizacji ustawy – Ordynacja podatkowa, a niemal każda regulacja w tym zakresie była oceniana jako – mniej lub bardziej, ale jednak – niekorzystna dla przedsiębiorców. Takie działanie osłabia zaufanie i wzmacnia poczucie niestabilności otoczenia prawnego.
W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z pytaniem, jakie jest ratio legis wprowadzania przepisów, które – według części ekspertów i przedsiębiorców – mogą być postrzegane jako niekorzystne nie tylko dla prowadzących działalność gospodarczą, ale szerzej – dla obywateli? Jakie kryteria są przyjmowane przy ocenie skutków projektowanych regulacji i czy w toku prac legislacyjnych jest dokonywana rzeczywista analiza proporcji między korzyściami a potencjalnymi szkodami, w tym kosztami wdrożenia nowych przepisów przez podatników?
W tym kontekście zasadne jest również pytanie, czy projektodawca uwzględnia unijną zasadę tworzenia prawa opartą na analizie skutków regulacji, zgodnie z którą nowe przepisy powinny być wprowadzane wówczas, gdy przynoszą więcej korzyści niż szkód, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztów ich wdrożenia. Czy Ministerstwo Finansów rozważa możliwość odstąpienia od wprowadzania tych rozwiązań, które w toku konsultacji publicznych zostały jednoznacznie ocenione jako szkodliwe lub problematyczne?
Szczególne wątpliwości budzi kwestia przedawnienia zobowiązań podatkowych. Instytucja przedawnienia stanowi elementarny składnik pewności prawa i stabilności obrotu gospodarczego. Dochodzenie zobowiązań podatkowych po upływie wielu lat, w oparciu o konstrukcje pozwalające na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, może być postrzegane jako sprzeczne z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powstaje pytanie, czy sytuacje, w których organa podatkowe podejmują czynności tuż przed upływem terminu przedawnienia, nie świadczą o systemowych problemach z efektywnością działania aparatu skarbowego.
W debacie publicznej jest podnoszony również zarzut nieetycznej praktyki polegającej na wyczekiwaniu przez organa podatkowe na zbliżający się termin przedawnienia w celu wszczęcia postępowania, co skutkuje naliczeniem wyższych odsetek od zaległości podatkowych. W związku z tym proszę o jednoznaczne stanowisko, czy Ministerstwo Finansów dostrzega tego rodzaju praktyki oraz czy zamierza podjąć działania mające na celu ich wyeliminowanie.
W związku z powyższym proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
Czy w ocenie ministra projekt w obecnym kształcie zawiera rozwiązania niekorzystne dla przedsiębiorców, a jeśli tak – jakie jest ich uzasadnienie?
Czy jest możliwe opracowanie regulacji, które w pełni realizowałyby interes fiskalny państwa, a jednocześnie nie wprowadzałyby rozwiązań ocenianych jako niekorzystne dla przedsiębiorców?
Jakie jest ratio legis utrzymywania lub wprowadzania przepisów, które mogą wydłużać okres niepewności podatkowej?
Czy projektodawca rozważa rezygnację z regulacji ocenianych jako nadmiernie restrykcyjne lub problematyczne w toku konsultacji społecznych?
Czy dochodzenie zobowiązań podatkowych po wieloletnim okresie, w wyniku zastosowania mechanizmów zawieszenia lub przerwania biegu przedawnienia, pozostaje – zdaniem ministra – w pełnej zgodności z zasadą zaufania obywatela do państwa?
Czy ministerstwo podejmie działania w celu przeciwdziałania praktykom polegającym na wszczynaniu postępowań tuż przed upływem terminu przedawnienia w celu zwiększenia należnych odsetek?
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Jarosław Neneman
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
23%
Konkretność
77%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 1 %
Precyzyjne daty
6
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
1.7 / 1k zn.
- Podaje wskaźniki procentowe (1)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (6)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
23529 znaków
tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/9
Warszawa, 19 marca 2026 roku
Sprawa: Odpowiedź na Interpelację nr 15528
Znak sprawy: DTS3.054.2.2026
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 15528 w sprawie projektu nowelizacji ustawy –
Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw Pań posłanek Agnieszki Ścigaj,
Anny Dąbrowskiej-Banaszek, Marii Koc, Doroty Arciszewskiej-Mielewczyk oraz
Anny Kwiecień uprzejmie przedstawiam następujące informacje.
25 lutego 2026 r. wpłynęły do Sejmu dwa rządowe projekty ustaw nowelizujących
ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa1: projekt ustawy o zmianie
ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr
2287) oraz projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz ustawy -
Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288).
1. Czy w ocenie Ministra projekt w obecnym kształcie zawiera rozwiązania niekorzystne
dla przedsiębiorców, a jeśli tak – jakie jest ich uzasadnienie?
Jak wskazano w uzasadnieniu rządowych projektów:
ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw (druk sejmowy nr 2287),
ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz ustawy - Kodeks
karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288),
ich celem jest nie tylko zwiększenie efektywności działania organów podatkowych,
ale przede wszystkim poprawa relacji między podatnikami i organami podatkowymi.
1 Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.
-- 1 of 9 --
2/9
Projekty te przewidują szereg zmian, których od lat oczekują podatnicy, w tym
będący przedsiębiorcami, takich jak:
likwidacja przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku
ze wszczęciem postępowania karnego skarbowego,
zastąpienie nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych
zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym - instytucją
zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego
wskutek dokonania wpisu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego,
z jednoczesnym wprowadzeniem ograniczenia czasowego okresu
zawieszenia,
podwyższenie kwoty uprawniającej do zapłaty podatku przez inny podmiot
niż podatnik,
wprowadzenie możliwości umorzenia podatku przed terminem jego
płatności,
zniesienie wymogu składania wniosku o stwierdzenie nadpłaty
w przypadku, gdy nadpłata wynika ze skorygowanej deklaracji.
Konkluzja z oceny wpływu proponowanych zmian w zakresie przedawnienia
zobowiązań podatkowych na przedsiębiorców została przedstawiona w końcowej
części uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz ustawy - Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288).
Wskazano tam, że projekt ustawy „wpłynie pozytywnie na działalność
mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców poprzez zniesienie
możliwości zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego
w przypadku wszczęcia postępowania karnego skarbowego, jak również poprzez
zastąpienie nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką
lub zastawem skarbowym – korzystniejszym rozwiązaniem”.
2. Czy możliwe jest opracowanie regulacji, które w pełni realizowałyby interes fiskalny
państwa, a jednocześnie nie wprowadzałyby rozwiązań ocenianych jako niekorzystne
dla przedsiębiorców?
Regulacje proponowane w drukach sejmowych nr 2287 i 2288 odpowiednio
wyważają interes podatników oraz budżetu państwa i budżetów jednostek
samorządu terytorialnego.
Pełna realizacja obu tych celów jednocześnie w praktyce stanowi wyzwanie. Interes
fiskalny państwa polega na maksymalizacji stabilnych dochodów budżetowych,
natomiast przedsiębiorcy dążą do minimalizacji obciążeń. W konsekwencji każda
regulacja podatkowa w pewnym stopniu przesuwa równowagę między tymi
interesami. Możliwe jest jednak tworzenie takich rozwiązań, które ograniczają
konflikt między nimi – np. poprzez przejrzystość systemu podatkowego, stabilność
prawa, konsultacje z biznesem, przejrzysty proces legislacyjny czy upraszczanie
procedur. W konsekwencji państwo może skutecznie realizować cele fiskalne,
a jednocześnie zmniejszać negatywne odczucia przedsiębiorców. Nie oznacza to
jednak całkowitego wyeliminowania napięcia między tymi dwoma perspektywami,
lecz jego racjonalne zarządzanie. W ramach projektowania przepisów Ministerstwo
Finansów kieruje się konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz bierze pod uwagę
zarówno interes fiskalny państwa, jak i interes podatników. Zgodnie z zasadą
proporcjonalności istnieją trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy:
przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony
interesu publicznego, z którym jest związana,
-- 2 of 9 --
3/9
kształtowanie danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie
zamierzonych celów (skutków),
zachowanie proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami
bądź niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli.
Zasada ta kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego
osiągnięcia. Oznacza to, że spośród możliwych środków oddziaływania należałoby
wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia założonych celów, a zarazem jak najmniej
uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe
w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (wyroki
Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 18 października 2011 r., SK 2/10, 12 stycznia
2012 r., Kp 10/09 i 15 maja 2012 r., P 11/10).
Ministerstwo Finansów zaproponowało kompleksowe rozwiązanie polegające na
zmianach w zakresie prawa podatkowego połączone ze zmianami w prawie karnym
skarbowym. Zrezygnowano z rozwiązań niepełnych na rzecz spójnego i zgodnego
systemowo rozwiązania.
W Kodeksie karnym skarbowym uchylona zostanie przesłanka ustania karalności
czynu zabronionego w przypadku przedawnienia należności publicznoprawnej.
Powyższa zmiana spowoduje uniknięcie niepożądanego zjawiska w stanie prawnym
po likwidacji przesłanki z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w postaci skrócenia
terminu przedawnienia niektórych typów czynów zabronionych o najwyższym
zagrożeniu karnym, charakteryzujących się wysoką szkodliwością społeczną.
Podstawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego wynosi bowiem
5 lat, natomiast okres przedawnienia przestępstw o wysokiej szkodliwości
społecznej wynosi 10 lat. Zachowanie tego terminu umożliwi prowadzenie
i zakończenie postępowań przygotowawczych oraz doprowadzenie do skazania
sprawców poważnych przestępstw skarbowych szczególnie w sprawach, w których
w postępowaniach karnych zgromadzono obszerny materiał dowodowy dotyczący
np. karuzel podatkowych.
Intencją ustawodawcy jest oddzielenie terminu przedawnienia należności
publicznoprawnej od terminu przedawnienia karalności przestępstwa skarbowego.
Uchylenie w Ordynacji podatkowej przesłanki zawieszającej bieg terminu
przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania
karnego skarbowego spowoduje, że w toku już prowadzonych postępowań karnych
skarbowych będzie mogło nastąpić przedawnienie zobowiązania podatkowego,
powiązanego bezpośrednio z popełnionym czynem, którego skutkiem jest
uszczuplenie podatku. Już dziś w przypadku przestępstw skarbowych
nieskutkujących bezpośrednio uszczupleniem należności publicznoprawnej (np.
posługiwanie się nierzetelnymi fakturami, nierzetelne prowadzenie ksiąg)
a powiązanych z rozliczeniami podatkowymi, przedawnienie zobowiązania
podatkowego nie ma wpływu na przedawnienie karalności. Podobnie w przypadku
tzw. przestępstw fakturowych z Kodeksu karnego. Stąd też propozycja uchylenia
przesłanki przedawnienia karalności czynu zabronionego w przypadku
przedawnienia należności publicznoprawnej (najczęściej zobowiązania
podatkowego) ma na celu uniknięcie bezkarności najpoważniejszych przestępstw
skarbowych.
-- 3 of 9 --
4/9
Proponowane zmiany do ustawy – Ordynacja podatkowa i Kodeksu karnego
skarbowego mają charakter propozycji kompleksowego rozwiązania problemu.
Efektem powinno być wyeliminowanie przypadków wszczynania postępowań
karnych skarbowych tam gdzie nie było do tego podstaw i organy w praktyce nie
zmierzały do ustalenia i ukarania sprawcy, a jedynie do uzyskania skutku
zawieszenia terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Celem nowelizacji jest takie ukształtowanie przepisów, aby wszczynanie
postępowań karnych następowało wyłącznie w tych sytuacjach, gdy istnieje
uzasadnione podejrzenie popełnienia umyślnego przestępstwa skarbowego
i ograniczenie spraw, w których zaistniała konieczność umorzenia dochodzeń
(śledztw) z uwagi na fakt, że czynu nie popełniono, brak jest danych dostatecznie
uzasadniających podejrzenie jego popełnienia albo czyn nie zawiera znamion
przestępstwa skarbowego.
Przedmiotowe regulacje z jednej strony mają zatem na celu zabezpieczenie interesu
Skarbu Państwa, z drugiej strony uchylają przesłankę zawieszająca bieg terminu
przedawnienia zobowiązania podatkowego, jeżeli zostało wszczęte postępowanie
karne skarbowe, a więc przepis, który od lat powodował ogromne kontrowersje
w aspekcie instrumentalnego wykorzystywania przez organy podatkowe. W
konsekwencji projektowane zmiany są niekorzystne wyłącznie dla przestępców
skarbowych, których przestępcze działania skutkują wysokimi uszczupleniami
należności publicznoprawnych wobec Skarbu Państwa.
3. Jakie jest ratio legis utrzymywania lub wprowadzania przepisów, które mogą
wydłużać okres niepewności podatkowej?
Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz ustawy -
Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288) przewiduje m.in. następujące
zmiany związane z przedawnieniem zobowiązań podatkowych:
zastąpienie zasady nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych
zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym instytucją zawieszenia
biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek
dokonania wpisu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego,
z jednoczesnym ograniczeniem czasowym zawieszenia biegu przedawnienia
na podstawie tej przesłanki do 5 lat od dnia wpisu hipoteki lub ustanowienia
zastawu skarbowego;
wprowadzenie nowej przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia
zobowiązania podatkowego związanej z postępowaniem podatkowym
w przypadku unikania opodatkowania, z jednoczesnym ograniczeniem
czasowym takiego zawieszenia do 2 lat;
wprowadzenie możliwości wydłużenia, tylko w niektórych przypadkach,
terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego o 12 miesięcy
w związku ze skorygowaniem deklaracji w niedługim okresie przed upływem
terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Wprowadzane zmiany dotyczące biegu terminu przedawnienia zobowiązania
podatkowego, czy to w zakresie zawieszenia biegu tego terminu czy jego
wydłużenia, zostały wyraźnie ograniczone czasowo. Tym samym, nie można mówić
o wydłużeniu okresu niepewności podatkowej.
4. Czy projektodawca rozważa rezygnację z regulacji ocenianych jako nadmiernie
restrykcyjne lub problematyczne w toku konsultacji społecznych?
-- 4 of 9 --
5/9
Propozycje zawarte w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz ustawy - Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288) oraz
rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych
innych ustaw (druk sejmowy nr 2287) dwukrotnie zostały poddane konsultacjom
publicznym i opiniowaniu w 2025 r. Obecny kształt projektów wynika właśnie
ze wsłuchania się w głosy strony społecznej podczas konsultacji publicznych. Uwagi
w ramach konsultacji publicznych i opiniowania wraz ze stanowiskiem Ministra
Finansów i Gospodarki do poszczególnych uwag są zawarte w raporcie z konsultacji
umieszczonym na BIP RCL w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny2.
Projektowane przepisy w zakresie raportowania schematów podatkowych zostały
znacząco zmienione w zakresie wskazywanym przez podatników w zgłoszonych
uwagach - przykładowo:
początkowo planowano ograniczanie raportowania krajowych schematów
podatkowych, natomiast po analizie zgłoszonych uwag przez stronę
społeczną raportowanie tych schematów będzie całkowicie wyłączone;
w ramach konsultacji strona społeczna proponowała przesunięcie terminu
raportowania schematów MDR-3 tak aby nie kolidował z terminami
do złożenia innych deklaracji podatkowych i powodował kumulacji pracy
w tym samym okresie – termin przesunięto zgodnie z uwagami.
W szczególności z uwagi na zarzuty niekonstytucyjności obowiązujących przepisów
Ordynacji podatkowej projektowane są zmiany w Kodeksie karnym skarbowym
dotyczące uchylenia przesłanki ustania karalności czynu polegającego
na uszczupleniu należności publicznoprawnej w przypadku, gdy nastąpiło
przedawnienie tej należności. Pozostawienie tej przesłanki mogłoby doprowadzić
do bezkarności sprawców przestępstw skarbowych godzących w interesy Skarbu
Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz istotne interesy finansowe Unii
Europejskiej. Projektowane rozwiązania nie są wymierzone w uczciwych
podatników/przedsiębiorców i nie mają na celu wprowadzenia dodatkowych czy też
nadmiernych restrykcji wobec tych podmiotów. Zakładają takie regulacje, aby
wyłączenie odpowiedzialności karnej nie następowało z tego powodu,
że zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu. Nie może mieć miejsca
automatyczne umarzanie spraw o najpoważniejsze przestępstwa skarbowe, dla
których w Kodeksie karnym skarbowym przewidziano 10 letni termin
przedawnienia karalności już po 5 latach wraz z przedawnieniem zobowiązania
podatkowego. Przedawnienie podatku nie oznacza, że nie popełniono przestępstwa
a sprawca przestępstwa skarbowego nie powinien pozostać bezkarny. Zaznaczyć
należy, że zmiany w Kodeksie karnym skarbowym mają na celu zapobieganie
unikaniu odpowiedzialności karnej w sytuacji, gdy faktycznie doszło do popełnienia
umyślnego przestępstwa skarbowego,. a nie wprowadzanie rozwiązań ocenianych
jako niekorzystne dla podatników.
5. Czy dochodzenie zobowiązań podatkowych po wieloletnim okresie, w wyniku
zastosowania mechanizmów zawieszenia lub przerwania biegu przedawnienia,
pozostaje – zdaniem Ministra – w pełnej zgodności z zasadą zaufania obywatela do
państwa?
Konstytucyjna zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie
prawa (zasada ochrony zaufania) wynika z art. 2 Konstytucji RP jako element
demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wymaga, aby prawo było stabilne,
2 https://legislacja.gov.pl/projekt/12396201
-- 5 of 9 --
6/9
przewidywalne, a organy władzy działały rzetelnie, nie zaskakując obywateli
nagłymi, niekorzystnymi zmianami.
Podatnikowi wprawdzie nie przysługuje konstytucyjne prawo do przedawnienia,
to jednak z uwagi na instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych
regulowaną przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa ma on prawo oczekiwać,
że upływ terminu przedawnienia spowoduje wygaśnięcie ewentualnych
nieuregulowanych zobowiązań podatkowych.
Przewidziane w projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz
ustawy - Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288) rozwiązania odnoszące się
do przerwania lub wydłużenia biegu terminu przedawnienia, w każdym przypadku
zostały wyraźnie ograniczone czasowo tak, aby podatnik nie pozostawał przez czas
bliżej nieokreślony w stanie niepewności co do swojej sytuacji.
6. Czy Ministerstwo podejmie działania w celu przeciwdziałania praktykom
polegającym na wszczynaniu postępowań tuż przed upływem terminu przedawnienia w
celu zwiększenia należnych odsetek?
Należy podkreślić, że zarzut stosowania praktyki polegającej na wyczekiwaniu przez
organy podatkowe na zbliżający się termin przedawnienia zobowiązania
podatkowego w celu wszczęcia postępowania, co skutkuje naliczeniem wyższych
odsetek od zaległości podatkowych, nie znajduje uzasadnienia w danych
dotyczących terminów wszczynania postępowań podatkowych.
Wbrew twierdzeniom zawartym w interpelacji poselskiej dane statystyczne
z trzech ostatnio analizowanych lat podatkowych nie potwierdzają istnienia
praktyki wszczynania postępowań tuż przed upływem terminu przedawnienia.
Liczba postępowań podatkowych wszczętych w roku, w którym upływa termin
przedawnienia zobowiązania podatkowego stanowił około 5% wszystkich
wszczętych postępowań.
Tabela. Liczba postępowań podatkowych wszczętych w roku, w którym upływa termin
przedawnienia zobowiązania podatkowego
Rok Ogółem liczba postępowań
podatkowych wszczętych /
przekształconych w danym
roku3
w tym, liczba postępowań
podatkowych wszczętych/
przekształconych w roku, w którym
następuje przedawnienie
udział %
2022 164.561 7.205 4,6
2023 161.519 7.576 4,5
2024 150.080 7.582 5,1
Źródło: Ministerstwo Finansów
Jednocześnie należy wskazać, że terminy wszczynania postępowań podatkowych
wynikają ze specyfiki działania organów podatkowych.
3 Prezentowane dane dotyczą podatków: podatku dochodowego od osób prawnych, podatku
dochodowego od osób fizycznych, podatków majątkowych i sektorowych, podatku od towarów i usług,
podatku akcyzowego, opłaty paliwowej oraz opłaty emisyjnej.
W zestawieniu wykazano postępowania wszczęte z urzędu w sprawie: określenia/ustalenia wysokości
zobowiązania podatkowego (straty/dochodu), orzeczenia o odpowiedzialności płatników,
odpowiedzialności spadkobierców.
-- 6 of 9 --
7/9
W obowiązującym systemie podatkowym zobowiązania podatkowe co do zasady
powstają z mocy prawa. Przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika
obowiązek złożenia deklaracji, a podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem
do zapłaty.
Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo
ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył
deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana
w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje
decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.
Należy jednak podkreślić, że moment wszczęcia postępowania podatkowego nie jest
wynikiem samowolnej decyzji organu, jest natomiast ściśle uwarunkowany
momentem uzyskania informacji/zaistnienia okoliczności wskazujących
na możliwość popełnienia nieprawidłowości, które wymagają podjęcia czynności
weryfikacyjnych.
Wszczęcie postępowania podatkowego co do zasady następuje dopiero
po zakończeniu czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej, a więc już
po upływie określonego czasu od rozpoczęcia biegu terminu przedawnia
zobowiązania podatkowego.
Dodatkowo, gdy podatnik podejmuje działania mające na celu unikanie
przeprowadzenia wobec niego ww. procedur, nie współpracuje z organem lub
utrudnia działania organu podatkowego, moment wszczęcia postępowania
podatkowego jeszcze bardziej się oddala.
W tym miejscu warto zaznaczyć, że zarówno w wyniku czynności sprawdzających,
jak i po zakończeniu kontroli podatkowej, podatnik ma prawo do złożenia korekty
deklaracji uwzględniającej ujawnione przez organ nieprawidłowości. W świetle
powyższego, podatnik ma możliwość wpłaty zaległości wraz z należnymi odsetkami,
bez oczekiwania na wszczęcie postępowania podatkowego. To czy z tego
uprawnienia skorzysta zależy wyłącznie od jego woli.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że organy podatkowe nie mają swobody co do
terminu wszczęcia postępowania podatkowego po przeprowadzonej kontroli
podatkowej. Zasadą jest wszczynanie postępowania podatkowego w zakresie
zobowiązania podatkowego, które było przedmiotem kontroli podatkowej
w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej. Zgodnie z art. 165b § 1
Ordynacji podatkowej:
W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do
wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów
prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania
przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości,
organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była
przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy
od zakończenia kontroli.
Przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej ma charakter dyscyplinujący dla organu
podatkowego, bowiem brak podjęcia działań w określonym terminie powoduje
przedawnienie prawa do wszczęcia postępowania podatkowego.
Co istotne, przepis ten chroni interes podatników przed ewentualnymi skutkami
nieusprawiedliwionej zwłoki organów podatkowych we wszczęciu postępowania
podatkowego.
-- 7 of 9 --
8/9
Należy również zaznaczyć, że terminowość podejmowania i prowadzenia czynności
sprawdzających jest objęta nadzorem4, który ma na celu jak najszybsze zarówno
podejmowanie jak i kończenie czynności sprawdzających, tak aby w przypadkach
stwierdzenia nieprawidłowości, umożliwić terminowe wszczynanie postępowań
podatkowych.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że celem prowadzonego postępowania podatkowego
jest ustalenie prawidłowej wysokości zobowiązania oraz zapewnienie
prawidłowego stosowania prawa, a nie kształtowanie wysokości należnych odsetek.
Wszczynając postępowanie podatkowe organ uwzględnia czas niezbędny
do przeprowadzenia i zakończenia postępowania podatkowego zarówno przez
organ pierwszej, jak i drugiej instancji przed upływem terminu przedawnienia.
Nie można też pomijać faktu, że podatnicy niejednokrotnie podejmują działania
noszące znamiona obstrukcji procesowej np. unikanie odbioru korespondencji czy
brak odpowiedzi na wezwania organu. Są to okoliczności, które prowadzą do
wydłużenia czasu trwania postępowania podatkowego.
W związku z powyższym, organy podatkowe dążą do jak najwcześniejszego
wszczęcia postępowania podatkowego, bowiem zwłoka w jego wszczęciu wiąże
się z ryzykiem przedawnienia zobowiązania podatkowego, a w konsekwencji
brakiem możliwości wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania
podatkowego.
Dodatkowo należy podkreślić, że organy podatkowe działają na podstawie
i w granicach prawa. Zgodnie z zasadą szybkości działania wynikającą z art. 125
Ordynacji podatkowej, organy podatkowe działają w sprawie wnikliwie i szybko,
posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień,
są załatwiane niezwłocznie.
Z kolei zasady naliczania odsetek od zaległości podatkowych zostały szczegółowo
uregulowane w rozdziale 6 działu III Ordynacji podatkowej, a w związku z tym organ
podatkowy nie ma wpływu na ich wysokość.
Ministerstwo Finansów w ramach prowadzonego nadzoru nad postępowaniami
podatkowymi gromadzi i analizuje dane dotyczące postępowań podatkowych.
Na podstawie wniosków płynących z analiz kierowano zalecenia do organów
podatkowych dotyczące m.in.
monitorowania terminów podejmowania czynności sprawdzających,
wszczynania kontroli podatkowej oraz postępowań podatkowych, tak aby
co do zasady mogły być przeprowadzane możliwie najwcześniej, bez zbędnej
zwłoki;
przestrzegania terminowości prowadzonych postępowań i monitorowania
przypadków przedłużania terminu załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zgodzić się z zarzutem stosowania przez
organy podatkowe praktyki polegającej na wyczekiwaniu na zbliżający się termin
przedawnienia w celu zwiększenia należnych odsetek.
Tym samym postulat podjęcia działań w celu przeciwdziałania praktykom
polegającym na wszczynaniu postępowań tuż przed upływem terminu
przedawnienia nie znajduje uzasadnienia.
4 Za nadzór w tym zakresie odpowiada Departament Nadzoru nad Kontrolami w Ministerstwie
Finansów.
-- 8 of 9 --
9/9
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu
w Ministerstwie Finansów
-- 9 of 9 --
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/9
Warszawa, 19 marca 2026 roku
Sprawa: Odpowiedź na Interpelację nr 15528
Znak sprawy: DTS3.054.2.2026
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 15528 w sprawie projektu nowelizacji ustawy –
Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw Pań posłanek Agnieszki Ścigaj,
Anny Dąbrowskiej-Banaszek, Marii Koc, Doroty Arciszewskiej-Mielewczyk oraz
Anny Kwiecień uprzejmie przedstawiam następujące informacje.
25 lutego 2026 r. wpłynęły do Sejmu dwa rządowe projekty ustaw nowelizujących
ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa1: projekt ustawy o zmianie
ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr
2287) oraz projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz ustawy -
Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288).
1. Czy w ocenie Ministra projekt w obecnym kształcie zawiera rozwiązania niekorzystne
dla przedsiębiorców, a jeśli tak – jakie jest ich uzasadnienie?
Jak wskazano w uzasadnieniu rządowych projektów:
ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw (druk sejmowy nr 2287),
ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz ustawy - Kodeks
karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288),
ich celem jest nie tylko zwiększenie efektywności działania organów podatkowych,
ale przede wszystkim poprawa relacji między podatnikami i organami podatkowymi.
1 Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.
-- 1 of 9 --
2/9
Projekty te przewidują szereg zmian, których od lat oczekują podatnicy, w tym
będący przedsiębiorcami, takich jak:
likwidacja przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku
ze wszczęciem postępowania karnego skarbowego,
zastąpienie nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych
zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym - instytucją
zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego
wskutek dokonania wpisu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego,
z jednoczesnym wprowadzeniem ograniczenia czasowego okresu
zawieszenia,
podwyższenie kwoty uprawniającej do zapłaty podatku przez inny podmiot
niż podatnik,
wprowadzenie możliwości umorzenia podatku przed terminem jego
płatności,
zniesienie wymogu składania wniosku o stwierdzenie nadpłaty
w przypadku, gdy nadpłata wynika ze skorygowanej deklaracji.
Konkluzja z oceny wpływu proponowanych zmian w zakresie przedawnienia
zobowiązań podatkowych na przedsiębiorców została przedstawiona w końcowej
części uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz ustawy - Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288).
Wskazano tam, że projekt ustawy „wpłynie pozytywnie na działalność
mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców poprzez zniesienie
możliwości zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego
w przypadku wszczęcia postępowania karnego skarbowego, jak również poprzez
zastąpienie nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką
lub zastawem skarbowym – korzystniejszym rozwiązaniem”.
2. Czy możliwe jest opracowanie regulacji, które w pełni realizowałyby interes fiskalny
państwa, a jednocześnie nie wprowadzałyby rozwiązań ocenianych jako niekorzystne
dla przedsiębiorców?
Regulacje proponowane w drukach sejmowych nr 2287 i 2288 odpowiednio
wyważają interes podatników oraz budżetu państwa i budżetów jednostek
samorządu terytorialnego.
Pełna realizacja obu tych celów jednocześnie w praktyce stanowi wyzwanie. Interes
fiskalny państwa polega na maksymalizacji stabilnych dochodów budżetowych,
natomiast przedsiębiorcy dążą do minimalizacji obciążeń. W konsekwencji każda
regulacja podatkowa w pewnym stopniu przesuwa równowagę między tymi
interesami. Możliwe jest jednak tworzenie takich rozwiązań, które ograniczają
konflikt między nimi – np. poprzez przejrzystość systemu podatkowego, stabilność
prawa, konsultacje z biznesem, przejrzysty proces legislacyjny czy upraszczanie
procedur. W konsekwencji państwo może skutecznie realizować cele fiskalne,
a jednocześnie zmniejszać negatywne odczucia przedsiębiorców. Nie oznacza to
jednak całkowitego wyeliminowania napięcia między tymi dwoma perspektywami,
lecz jego racjonalne zarządzanie. W ramach projektowania przepisów Ministerstwo
Finansów kieruje się konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz bierze pod uwagę
zarówno interes fiskalny państwa, jak i interes podatników. Zgodnie z zasadą
proporcjonalności istnieją trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy:
przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony
interesu publicznego, z którym jest związana,
-- 2 of 9 --
3/9
kształtowanie danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie
zamierzonych celów (skutków),
zachowanie proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami
bądź niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli.
Zasada ta kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego
osiągnięcia. Oznacza to, że spośród możliwych środków oddziaływania należałoby
wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia założonych celów, a zarazem jak najmniej
uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe
w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (wyroki
Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 18 października 2011 r., SK 2/10, 12 stycznia
2012 r., Kp 10/09 i 15 maja 2012 r., P 11/10).
Ministerstwo Finansów zaproponowało kompleksowe rozwiązanie polegające na
zmianach w zakresie prawa podatkowego połączone ze zmianami w prawie karnym
skarbowym. Zrezygnowano z rozwiązań niepełnych na rzecz spójnego i zgodnego
systemowo rozwiązania.
W Kodeksie karnym skarbowym uchylona zostanie przesłanka ustania karalności
czynu zabronionego w przypadku przedawnienia należności publicznoprawnej.
Powyższa zmiana spowoduje uniknięcie niepożądanego zjawiska w stanie prawnym
po likwidacji przesłanki z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w postaci skrócenia
terminu przedawnienia niektórych typów czynów zabronionych o najwyższym
zagrożeniu karnym, charakteryzujących się wysoką szkodliwością społeczną.
Podstawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego wynosi bowiem
5 lat, natomiast okres przedawnienia przestępstw o wysokiej szkodliwości
społecznej wynosi 10 lat. Zachowanie tego terminu umożliwi prowadzenie
i zakończenie postępowań przygotowawczych oraz doprowadzenie do skazania
sprawców poważnych przestępstw skarbowych szczególnie w sprawach, w których
w postępowaniach karnych zgromadzono obszerny materiał dowodowy dotyczący
np. karuzel podatkowych.
Intencją ustawodawcy jest oddzielenie terminu przedawnienia należności
publicznoprawnej od terminu przedawnienia karalności przestępstwa skarbowego.
Uchylenie w Ordynacji podatkowej przesłanki zawieszającej bieg terminu
przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania
karnego skarbowego spowoduje, że w toku już prowadzonych postępowań karnych
skarbowych będzie mogło nastąpić przedawnienie zobowiązania podatkowego,
powiązanego bezpośrednio z popełnionym czynem, którego skutkiem jest
uszczuplenie podatku. Już dziś w przypadku przestępstw skarbowych
nieskutkujących bezpośrednio uszczupleniem należności publicznoprawnej (np.
posługiwanie się nierzetelnymi fakturami, nierzetelne prowadzenie ksiąg)
a powiązanych z rozliczeniami podatkowymi, przedawnienie zobowiązania
podatkowego nie ma wpływu na przedawnienie karalności. Podobnie w przypadku
tzw. przestępstw fakturowych z Kodeksu karnego. Stąd też propozycja uchylenia
przesłanki przedawnienia karalności czynu zabronionego w przypadku
przedawnienia należności publicznoprawnej (najczęściej zobowiązania
podatkowego) ma na celu uniknięcie bezkarności najpoważniejszych przestępstw
skarbowych.
-- 3 of 9 --
4/9
Proponowane zmiany do ustawy – Ordynacja podatkowa i Kodeksu karnego
skarbowego mają charakter propozycji kompleksowego rozwiązania problemu.
Efektem powinno być wyeliminowanie przypadków wszczynania postępowań
karnych skarbowych tam gdzie nie było do tego podstaw i organy w praktyce nie
zmierzały do ustalenia i ukarania sprawcy, a jedynie do uzyskania skutku
zawieszenia terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Celem nowelizacji jest takie ukształtowanie przepisów, aby wszczynanie
postępowań karnych następowało wyłącznie w tych sytuacjach, gdy istnieje
uzasadnione podejrzenie popełnienia umyślnego przestępstwa skarbowego
i ograniczenie spraw, w których zaistniała konieczność umorzenia dochodzeń
(śledztw) z uwagi na fakt, że czynu nie popełniono, brak jest danych dostatecznie
uzasadniających podejrzenie jego popełnienia albo czyn nie zawiera znamion
przestępstwa skarbowego.
Przedmiotowe regulacje z jednej strony mają zatem na celu zabezpieczenie interesu
Skarbu Państwa, z drugiej strony uchylają przesłankę zawieszająca bieg terminu
przedawnienia zobowiązania podatkowego, jeżeli zostało wszczęte postępowanie
karne skarbowe, a więc przepis, który od lat powodował ogromne kontrowersje
w aspekcie instrumentalnego wykorzystywania przez organy podatkowe. W
konsekwencji projektowane zmiany są niekorzystne wyłącznie dla przestępców
skarbowych, których przestępcze działania skutkują wysokimi uszczupleniami
należności publicznoprawnych wobec Skarbu Państwa.
3. Jakie jest ratio legis utrzymywania lub wprowadzania przepisów, które mogą
wydłużać okres niepewności podatkowej?
Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz ustawy -
Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288) przewiduje m.in. następujące
zmiany związane z przedawnieniem zobowiązań podatkowych:
zastąpienie zasady nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych
zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym instytucją zawieszenia
biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek
dokonania wpisu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego,
z jednoczesnym ograniczeniem czasowym zawieszenia biegu przedawnienia
na podstawie tej przesłanki do 5 lat od dnia wpisu hipoteki lub ustanowienia
zastawu skarbowego;
wprowadzenie nowej przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia
zobowiązania podatkowego związanej z postępowaniem podatkowym
w przypadku unikania opodatkowania, z jednoczesnym ograniczeniem
czasowym takiego zawieszenia do 2 lat;
wprowadzenie możliwości wydłużenia, tylko w niektórych przypadkach,
terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego o 12 miesięcy
w związku ze skorygowaniem deklaracji w niedługim okresie przed upływem
terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Wprowadzane zmiany dotyczące biegu terminu przedawnienia zobowiązania
podatkowego, czy to w zakresie zawieszenia biegu tego terminu czy jego
wydłużenia, zostały wyraźnie ograniczone czasowo. Tym samym, nie można mówić
o wydłużeniu okresu niepewności podatkowej.
4. Czy projektodawca rozważa rezygnację z regulacji ocenianych jako nadmiernie
restrykcyjne lub problematyczne w toku konsultacji społecznych?
-- 4 of 9 --
5/9
Propozycje zawarte w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz ustawy - Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288) oraz
rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych
innych ustaw (druk sejmowy nr 2287) dwukrotnie zostały poddane konsultacjom
publicznym i opiniowaniu w 2025 r. Obecny kształt projektów wynika właśnie
ze wsłuchania się w głosy strony społecznej podczas konsultacji publicznych. Uwagi
w ramach konsultacji publicznych i opiniowania wraz ze stanowiskiem Ministra
Finansów i Gospodarki do poszczególnych uwag są zawarte w raporcie z konsultacji
umieszczonym na BIP RCL w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny2.
Projektowane przepisy w zakresie raportowania schematów podatkowych zostały
znacząco zmienione w zakresie wskazywanym przez podatników w zgłoszonych
uwagach - przykładowo:
początkowo planowano ograniczanie raportowania krajowych schematów
podatkowych, natomiast po analizie zgłoszonych uwag przez stronę
społeczną raportowanie tych schematów będzie całkowicie wyłączone;
w ramach konsultacji strona społeczna proponowała przesunięcie terminu
raportowania schematów MDR-3 tak aby nie kolidował z terminami
do złożenia innych deklaracji podatkowych i powodował kumulacji pracy
w tym samym okresie – termin przesunięto zgodnie z uwagami.
W szczególności z uwagi na zarzuty niekonstytucyjności obowiązujących przepisów
Ordynacji podatkowej projektowane są zmiany w Kodeksie karnym skarbowym
dotyczące uchylenia przesłanki ustania karalności czynu polegającego
na uszczupleniu należności publicznoprawnej w przypadku, gdy nastąpiło
przedawnienie tej należności. Pozostawienie tej przesłanki mogłoby doprowadzić
do bezkarności sprawców przestępstw skarbowych godzących w interesy Skarbu
Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz istotne interesy finansowe Unii
Europejskiej. Projektowane rozwiązania nie są wymierzone w uczciwych
podatników/przedsiębiorców i nie mają na celu wprowadzenia dodatkowych czy też
nadmiernych restrykcji wobec tych podmiotów. Zakładają takie regulacje, aby
wyłączenie odpowiedzialności karnej nie następowało z tego powodu,
że zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu. Nie może mieć miejsca
automatyczne umarzanie spraw o najpoważniejsze przestępstwa skarbowe, dla
których w Kodeksie karnym skarbowym przewidziano 10 letni termin
przedawnienia karalności już po 5 latach wraz z przedawnieniem zobowiązania
podatkowego. Przedawnienie podatku nie oznacza, że nie popełniono przestępstwa
a sprawca przestępstwa skarbowego nie powinien pozostać bezkarny. Zaznaczyć
należy, że zmiany w Kodeksie karnym skarbowym mają na celu zapobieganie
unikaniu odpowiedzialności karnej w sytuacji, gdy faktycznie doszło do popełnienia
umyślnego przestępstwa skarbowego,. a nie wprowadzanie rozwiązań ocenianych
jako niekorzystne dla podatników.
5. Czy dochodzenie zobowiązań podatkowych po wieloletnim okresie, w wyniku
zastosowania mechanizmów zawieszenia lub przerwania biegu przedawnienia,
pozostaje – zdaniem Ministra – w pełnej zgodności z zasadą zaufania obywatela do
państwa?
Konstytucyjna zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie
prawa (zasada ochrony zaufania) wynika z art. 2 Konstytucji RP jako element
demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wymaga, aby prawo było stabilne,
2 https://legislacja.gov.pl/projekt/12396201
-- 5 of 9 --
6/9
przewidywalne, a organy władzy działały rzetelnie, nie zaskakując obywateli
nagłymi, niekorzystnymi zmianami.
Podatnikowi wprawdzie nie przysługuje konstytucyjne prawo do przedawnienia,
to jednak z uwagi na instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych
regulowaną przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa ma on prawo oczekiwać,
że upływ terminu przedawnienia spowoduje wygaśnięcie ewentualnych
nieuregulowanych zobowiązań podatkowych.
Przewidziane w projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz
ustawy - Kodeks karny skarbowy (druk sejmowy nr 2288) rozwiązania odnoszące się
do przerwania lub wydłużenia biegu terminu przedawnienia, w każdym przypadku
zostały wyraźnie ograniczone czasowo tak, aby podatnik nie pozostawał przez czas
bliżej nieokreślony w stanie niepewności co do swojej sytuacji.
6. Czy Ministerstwo podejmie działania w celu przeciwdziałania praktykom
polegającym na wszczynaniu postępowań tuż przed upływem terminu przedawnienia w
celu zwiększenia należnych odsetek?
Należy podkreślić, że zarzut stosowania praktyki polegającej na wyczekiwaniu przez
organy podatkowe na zbliżający się termin przedawnienia zobowiązania
podatkowego w celu wszczęcia postępowania, co skutkuje naliczeniem wyższych
odsetek od zaległości podatkowych, nie znajduje uzasadnienia w danych
dotyczących terminów wszczynania postępowań podatkowych.
Wbrew twierdzeniom zawartym w interpelacji poselskiej dane statystyczne
z trzech ostatnio analizowanych lat podatkowych nie potwierdzają istnienia
praktyki wszczynania postępowań tuż przed upływem terminu przedawnienia.
Liczba postępowań podatkowych wszczętych w roku, w którym upływa termin
przedawnienia zobowiązania podatkowego stanowił około 5% wszystkich
wszczętych postępowań.
Tabela. Liczba postępowań podatkowych wszczętych w roku, w którym upływa termin
przedawnienia zobowiązania podatkowego
Rok Ogółem liczba postępowań
podatkowych wszczętych /
przekształconych w danym
roku3
w tym, liczba postępowań
podatkowych wszczętych/
przekształconych w roku, w którym
następuje przedawnienie
udział %
2022 164.561 7.205 4,6
2023 161.519 7.576 4,5
2024 150.080 7.582 5,1
Źródło: Ministerstwo Finansów
Jednocześnie należy wskazać, że terminy wszczynania postępowań podatkowych
wynikają ze specyfiki działania organów podatkowych.
3 Prezentowane dane dotyczą podatków: podatku dochodowego od osób prawnych, podatku
dochodowego od osób fizycznych, podatków majątkowych i sektorowych, podatku od towarów i usług,
podatku akcyzowego, opłaty paliwowej oraz opłaty emisyjnej.
W zestawieniu wykazano postępowania wszczęte z urzędu w sprawie: określenia/ustalenia wysokości
zobowiązania podatkowego (straty/dochodu), orzeczenia o odpowiedzialności płatników,
odpowiedzialności spadkobierców.
-- 6 of 9 --
7/9
W obowiązującym systemie podatkowym zobowiązania podatkowe co do zasady
powstają z mocy prawa. Przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika
obowiązek złożenia deklaracji, a podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem
do zapłaty.
Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo
ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył
deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana
w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje
decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.
Należy jednak podkreślić, że moment wszczęcia postępowania podatkowego nie jest
wynikiem samowolnej decyzji organu, jest natomiast ściśle uwarunkowany
momentem uzyskania informacji/zaistnienia okoliczności wskazujących
na możliwość popełnienia nieprawidłowości, które wymagają podjęcia czynności
weryfikacyjnych.
Wszczęcie postępowania podatkowego co do zasady następuje dopiero
po zakończeniu czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej, a więc już
po upływie określonego czasu od rozpoczęcia biegu terminu przedawnia
zobowiązania podatkowego.
Dodatkowo, gdy podatnik podejmuje działania mające na celu unikanie
przeprowadzenia wobec niego ww. procedur, nie współpracuje z organem lub
utrudnia działania organu podatkowego, moment wszczęcia postępowania
podatkowego jeszcze bardziej się oddala.
W tym miejscu warto zaznaczyć, że zarówno w wyniku czynności sprawdzających,
jak i po zakończeniu kontroli podatkowej, podatnik ma prawo do złożenia korekty
deklaracji uwzględniającej ujawnione przez organ nieprawidłowości. W świetle
powyższego, podatnik ma możliwość wpłaty zaległości wraz z należnymi odsetkami,
bez oczekiwania na wszczęcie postępowania podatkowego. To czy z tego
uprawnienia skorzysta zależy wyłącznie od jego woli.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że organy podatkowe nie mają swobody co do
terminu wszczęcia postępowania podatkowego po przeprowadzonej kontroli
podatkowej. Zasadą jest wszczynanie postępowania podatkowego w zakresie
zobowiązania podatkowego, które było przedmiotem kontroli podatkowej
w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej. Zgodnie z art. 165b § 1
Ordynacji podatkowej:
W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do
wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów
prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania
przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości,
organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była
przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy
od zakończenia kontroli.
Przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej ma charakter dyscyplinujący dla organu
podatkowego, bowiem brak podjęcia działań w określonym terminie powoduje
przedawnienie prawa do wszczęcia postępowania podatkowego.
Co istotne, przepis ten chroni interes podatników przed ewentualnymi skutkami
nieusprawiedliwionej zwłoki organów podatkowych we wszczęciu postępowania
podatkowego.
-- 7 of 9 --
8/9
Należy również zaznaczyć, że terminowość podejmowania i prowadzenia czynności
sprawdzających jest objęta nadzorem4, który ma na celu jak najszybsze zarówno
podejmowanie jak i kończenie czynności sprawdzających, tak aby w przypadkach
stwierdzenia nieprawidłowości, umożliwić terminowe wszczynanie postępowań
podatkowych.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że celem prowadzonego postępowania podatkowego
jest ustalenie prawidłowej wysokości zobowiązania oraz zapewnienie
prawidłowego stosowania prawa, a nie kształtowanie wysokości należnych odsetek.
Wszczynając postępowanie podatkowe organ uwzględnia czas niezbędny
do przeprowadzenia i zakończenia postępowania podatkowego zarówno przez
organ pierwszej, jak i drugiej instancji przed upływem terminu przedawnienia.
Nie można też pomijać faktu, że podatnicy niejednokrotnie podejmują działania
noszące znamiona obstrukcji procesowej np. unikanie odbioru korespondencji czy
brak odpowiedzi na wezwania organu. Są to okoliczności, które prowadzą do
wydłużenia czasu trwania postępowania podatkowego.
W związku z powyższym, organy podatkowe dążą do jak najwcześniejszego
wszczęcia postępowania podatkowego, bowiem zwłoka w jego wszczęciu wiąże
się z ryzykiem przedawnienia zobowiązania podatkowego, a w konsekwencji
brakiem możliwości wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania
podatkowego.
Dodatkowo należy podkreślić, że organy podatkowe działają na podstawie
i w granicach prawa. Zgodnie z zasadą szybkości działania wynikającą z art. 125
Ordynacji podatkowej, organy podatkowe działają w sprawie wnikliwie i szybko,
posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień,
są załatwiane niezwłocznie.
Z kolei zasady naliczania odsetek od zaległości podatkowych zostały szczegółowo
uregulowane w rozdziale 6 działu III Ordynacji podatkowej, a w związku z tym organ
podatkowy nie ma wpływu na ich wysokość.
Ministerstwo Finansów w ramach prowadzonego nadzoru nad postępowaniami
podatkowymi gromadzi i analizuje dane dotyczące postępowań podatkowych.
Na podstawie wniosków płynących z analiz kierowano zalecenia do organów
podatkowych dotyczące m.in.
monitorowania terminów podejmowania czynności sprawdzających,
wszczynania kontroli podatkowej oraz postępowań podatkowych, tak aby
co do zasady mogły być przeprowadzane możliwie najwcześniej, bez zbędnej
zwłoki;
przestrzegania terminowości prowadzonych postępowań i monitorowania
przypadków przedłużania terminu załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zgodzić się z zarzutem stosowania przez
organy podatkowe praktyki polegającej na wyczekiwaniu na zbliżający się termin
przedawnienia w celu zwiększenia należnych odsetek.
Tym samym postulat podjęcia działań w celu przeciwdziałania praktykom
polegającym na wszczynaniu postępowań tuż przed upływem terminu
przedawnienia nie znajduje uzasadnienia.
4 Za nadzór w tym zakresie odpowiada Departament Nadzoru nad Kontrolami w Ministerstwie
Finansów.
-- 8 of 9 --
9/9
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu
w Ministerstwie Finansów
-- 9 of 9 --