Infolinia: +48 22 630 10 00 Ministerstwo Infrastruktury
kancelaria@mi.gov.pl ul. Chałubińskiego 4/6
www.gov.pl/web/infrastruktura 00-928 Warszawa
Znak pisma: DDP-6.054.5.2026
Warszawa, 10 lutego 2026
Szanowny Pan
Włodzimierz Czarzasty
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację 14678 Posła na Sejm RP Pana Grzegorza Woźniaka z dnia 20
stycznia br., przedstawiam poniższe stanowisko w sprawie.
Na wstępie pragnę zauważyć, że w trakcie realizacji inwestycji liniowych o znaczeniu
międzynarodowym, takich jak budowa dróg ekspresowych, zawsze dochodzi do
ingerencji w istniejące ciągi drogowe. Do zadań inwestora należy ich przebudowa
i rozbudowa w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych.
Zgodnie z obowiązującym do dnia 20 września 2022 r., § 8a rozporządzenia Ministra
Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obsługa ruchu z terenów przyległych
do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9,
mogła być realizowana przez:
1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do
nieruchomości – zlokalizowane poza jej pasem drogowym;
2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L
lub Z – zlokalizowane w jej pasie drogowym.
Przy czym dodatkową jezdnię stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub
przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do
drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. GDDKiA
zobowiązana była do stosowania przedmiotowych przepisów przy projektowaniu
i budowie dróg krajowych przez siebie zarządzanych.
Tym samym jezdnia dodatkowa pełni w systemie dróg publicznych funkcję drogi lokalnej
i służy obsłudze ruchu z terenów przyległych do pasa tej właśnie drogi lokalnej. Generalna
Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązana była do zaprojektowania
i wybudowania ww. dodatkowych jezdni pomimo tego, że faktycznie nie służą one
potrzebom zarządcy drogi jezdni głównej tj. GDDKiA, tylko pełnią funkcję drogi lokalnej
służącej okolicznym mieszkańcom. Zatem budowa dodatkowych jezdni wzdłuż autostrad
i dróg ekspresowych stanowi wypełnienie przez GDDKiA obowiązku poszanowania
występujących w obszarze oddziaływania drogi publicznej uzasadnionych interesów osób
trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 poz. 418 z późn. zm.).

-- 1 of 4 --

2
Zadaniem dodatkowych jezdni zatem jest obsługa ruchu lokalnego jak i umożliwienie
zjazdu do przyległych do nich nieruchomości a tym samym nie służą GDDKiA do obsługi
jezdni głównej.
Odnosząc się do kwestii ustalenia zarządcy wszystkich dróg/jezdni zrealizowanych
w ramach inwestycji polegającej na budowie nowej drogi krajowej (poza jezdnią
główną) należy rozróżnić dwa przypadki, tj.:
1) sytuacje, w których nowo wybudowane odcinki dróg leżą w ciągu istniejących
dróg publicznych innych kategorii niż krajowa;
2) sytuacje, w których nowo wybudowane odcinki dróg (dodatkowe jezdnie) nie
leżą w ciągu istniejących dróg publicznych innych kategorii niż drogi krajowe.
W pierwszym przypadku nowe odcinki dróg leżące w ciągu innych dróg publicznych,
które powstały w ramach realizacji budowy drogi ekspresowej z chwilą oddania ich do
użytkowania powinny zostać zaliczone do innych kategorii dróg publicznych niż drogi
krajowe, na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz. U. 2025 poz. 889), który stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi
zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Wskazana kwalifikacja
powstaje według prawa z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania, np.
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r. (sygn.
akt II OW 75/16) stwierdzające, że „przepis art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych
ma charakter lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej
z mocy prawa, w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych
w ustawie o drogach publicznych i niezależnie od woli podmiotów zainteresowanych”.
Odnosząc się z kolei do pojęcia dotychczasowego ciągu drogi należy zwrócić uwagę na
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2025 r. (sygn.
akt II GW 140/24) „Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 10 ust. 4
udp odwołuje się do pojęcia ciągu dotychczasowej, a więc już istniejącej drogi (dróg), do
kategorii której ma zostać zaliczony nowo wybudowany odcinek (może on leżeć w jej ciągu
nie tylko fizycznie co również funkcjonalnie, jak również nie tylko równolegle ale także
prostopadle). Tak właśnie jest w przypadku spornego w sprawie odcinka drogi, który łączy
drogę gminną i obsługuje ruch stricte lokalny, a nie tranzytowy. Klasa tej drogi, w
szczególności parametry techniczne, w żadnym razie nie wskazują na charakter właściwy
drogom krajowym”.
W drugim przypadku możliwe i właściwe jest zawarcie stosownego porozumienia
między GDDKiA a właściwym samorządem celem kompleksowego uregulowania
spraw zarządzania drogami o charakterze lokalnym, które w związku z realizacją dróg
ekspresowych w dalszym ciągu znajdują się na gruntach Skarbu Państwa. Dodatkowe
jezdnie leżą bowiem w pasie drogowym drogi krajowej. Zawarcie porozumienia umożliwi
GDDKiA przystąpienie do wydzielania nieruchomości pod drogami lokalnymi, a po
uzyskaniu decyzji podziałowych złożenie wniosków o wygaszenie prawa trwałego
zarządu na terenach zbędnych na cele statutowe GDDKiA.
Jednoznacznie należy zauważyć, że zarząd nad dodatkowymi jezdniami nie jest
uzależniony od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod tą drogę. W przypadku dróg
gminnych zarządcą takiej drogi jest wójt, burmistrz niezależnie od trwałego zarządu
sprawowanego przez GDDKiA do czasu jego wygaśnięcia, czy braku zawarcia

-- 2 of 4 --

3
porozumienia o przekazaniu drogi GDDKiA, gdyż o pełnieniu funkcji zarządcy drogi
decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Powyższe potwierdził Naczelny
Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OW 51/11)
stwierdzając, że „W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
zasadnie uznał, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę
w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka.
O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny
do gruntu”. Powyższe stanowisko potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny
w postanowieniu z 25 maja 2016 r. (sygn. akt I OW 18/16) wskazując, że „zarządzanie
drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi
publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2
ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie
sądowo-administracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem
uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt. 1-18 ustawy o
drogach publicznych) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności
gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest
zarządcą drogi."
W kwestii możliwości wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA nad jezdniami
dodatkowymi – należy zauważyć , że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej „UGN” jednostka organizacyjna, która
sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością (w omawianym przypadku GDDKiA), jest
uprawniona do złożenia wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu całej
nieruchomości bądź jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym pojęcie zbędności
nieruchomości dla określonej jednostki organizacyjnej, nie jest tożsame z okolicznością,
że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego
zarządu. Okoliczności te mogą, ale nie muszą występować jednocześnie. W wyniku decyzji
wygaszającej trwały zarząd na części nieruchomości – GDDKiA utraci prawo do zarządzania
tymi nieruchomościami. Nieruchomości te trafią wówczas do zasobu nieruchomości
Skarbu Państwa, którymi gospodarują, z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, zgodnie z
UGN starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Mając na uwadze, zauważyć należy, że dodatkowe jezdnie nie służą GDDKiA do obsługi
jezdni głównej zatem działki stanowiące te jezdnie są zbędne dla trwałego zarządcy jakim
jest GDDKiA. Przy czym przyczyny zbędności trwałego zarządu ustanowionego na rzecz
dotychczasowego podmiotu muszą zawsze być adekwatne do okoliczności danej sprawy.
Natomiast osobną kwestią są wymienione w interpelacji „drogi serwisowe i techniczne".
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia drogi serwisowej, niemniej jednak z praktycznego
punktu widzenia są to drogi, które umożliwiają zarządcy drogi konserwację i utrzymanie
urządzeń i obiektów budowlanych służących zarządzaniu drogą. Drogi te zazwyczaj są
wyłączone z publicznego użytku umożliwiając dojazd np. do stacji transformatorowych,
zbiorników odwadniających drogę i zostały one wybudowane w znacznie niższym
standardzie (np. nawierzchnia z płyt ażurowych lub żwirowa), a przede wszystkim są
oznakowane zakazem wjazdu z tabliczką „Nie dotyczy służby drogowej". Drogi te
pozostają w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
W ocenie Ministerstwa Infrastruktury zasadne jest, aby docelowo przedmiotowymi
jezdniami dodatkowymi zarządzały właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

-- 3 of 4 --

4
Pełnienie funkcji zarządcy omawianych dróg niewątpliwie ułatwiłoby jednostkom
samorządu terytorialnego planowanie rozwoju lokalnego oraz zaspokajanie potrzeb
lokalnej społeczności np. poprzez wprowadzenie zbiorowego transportu publicznego,
lokalizację przystanków autobusowych, decydowanie w sprawie zjazdów oraz zajęcie
pasa drogowego tej drogi. Zatem przejęcie zarządzania tymi drogami leży w interesie
samorządu terytorialnego. Najwłaściwszym byłoby więc osiągnięcie porozumienia
pomiędzy GDDKiA, a właściwym samorządem.
Jednocześnie pragnę zauważyć, że aby skutecznie rozwiązać zaistniałą kwestię niezbędne
jest wspólne dążenie jednostek samorządu terytorialnego i GDDKIA do porozumienie oraz
wypracowanie takiego stanowiska, które będzie uwzględniało zarówno funkcję
poszczególnych dróg, a także będzie zaspokajało potrzeby lokalnej społeczności.
Obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sukcesywnie realizuje działania
zmierzające do uregulowania kwestii dodatkowych jezdni w drodze porozumień z
samorządami. Niemniej jednak każda z sytuacji mogących wystąpić w ramach realizacji
inwestycji drogowej w szczególności w ramach budowy drogi krajowej klasy A albo S, jest
inna i wymaga podjęcia i zastosowania odpowiednich w danym stanie faktycznym i
prawnym czynności prawnych. Przy czym ze względu na różne możliwe sytuacje faktyczne,
ale także prawne i finansowe nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie jednej konkretnej
drogi prawnej.
Z poważaniem
Dokument podpisany elektronicznie przez:
z upoważnienia Ministra Infrastruktury
Stanisław Bukowiec
Sekretarz Stanu

-- 4 of 4 --