Interpelacja w sprawie fiskalizacji branży vendingowej

Interpelacja nr 13547

do ministra finansów i gospodarki

w sprawie fiskalizacji branży vendingowej

Zgłaszający: Jarosław Rzepa

Data wpływu: 13-11-2025

Szczecin, 7 listopada 2025 r.

Działając na podstawie art. 115 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz. U. 2024 poz. 907), a także art. 192 ust. 1 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. (M.P. 1992 nr 26 poz. 185 ze zm.), składam niniejszą interpelację poselską w przedmiocie skutków planowanej fiskalizacji oraz wdrożenia przepisów dyrektywy SUP dla branży vendingowej.

Stan faktyczny

Z dniem 1 kwietnia 2027 r. ma wejść w życie obowiązek rejestrowania sprzedaży w automatach vendingowych przy użyciu kas fiskalnych. Dla przedsiębiorców z tej branży oznacza to znaczące obciążenie finansowe – przy średnim obrocie automatu na poziomie około 2000 zł miesięcznie koszt zakupu kasy wynosi 1.500–2.500 zł, a jej miesięczna obsługa 20–50 zł. Obecnie około 80–85% transakcji odbywa się bezgotówkowo, a przewiduje się, że w ciągu dwóch lat udział płatności elektronicznych wzrośnie do 90–95%. Transakcje te są przetwarzane przez tzw. agentów rozliczeniowych (np. Elavon, Polskie ePłatności), co oznacza, że każda z nich jest widoczna w systemie monitorowanym przez administrację skarbową. Innymi słowy – w przypadku transakcji elektronicznych nie ma możliwości uniknięcia opodatkowania sprzedaży.

W Polsce działa około 40 tysięcy kawomatów, które rocznie sprzedają ok. 300 milionów porcji napojów gorących (kawy, czekolady). Napoje te serwowane są w kubkach papierowych zawierających niewielki procent tworzyw sztucznych. W ramach wdrożenia dyrektywy SUP przyjęto, że każdy kubek zawierający jakikolwiek procent plastiku traktowany jest jak w całości plastikowy i objęty opłatą 20 gr za sztukę (z możliwością podwyższenia do 1 zł). Opłata ta jest dodatkowo obciążona podatkiem VAT. Sama dyrektywa SUP daje krajom członkowskim szeroką swobodę w zakresie sposobu jej wdrożenia – możliwe jest np. wprowadzenie opłat, ale też stosowanie działań edukacyjnych i zachęt proekologicznych. W Polsce przyjęte przepisy w praktyce działają wbrew celom dyrektywy, gdyż przedsiębiorcom bardziej opłaca się stosowanie tańszych, plastikowych kubków niż droższych, ekologicznych alternatyw. W innych krajach UE stosuje się bardziej zrównoważone rozwiązania – w Niemczech kubki w 95% papierowe traktowane są jako papierowe, we Francji do 8% zawartości plastiku są zwolnione z opłat, a w Belgii wysokość opłat uzależniono od faktycznej zawartości tworzyw sztucznych.

Stan prawny

Podstawę prawną dla obowiązku ewidencjonowania sprzedaży przy użyciu kas rejestrujących stanowi art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej: ustawa o VAT). Zgodnie z nim „podatnicy dokonujący sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej oraz rolników ryczałtowych są obowiązani prowadzić ewidencję sprzedaży przy zastosowaniu kas rejestrujących“. Ratio legis tej regulacji sprowadza się do zapewnienia szczelności systemu podatkowego przez rzetelne i niezakłócone ewidencjonowanie obrotu podlegającego opodatkowaniu.

Jednocześnie ustawodawca w art. 111 ust. 8 ustawy o VAT przewidział mechanizm uelastyczniający ten obowiązek, upoważniając ministra właściwego do spraw finansów publicznych do zwolnienia, w drodze rozporządzenia, niektórych grup podatników oraz niektórych czynności z obowiązku ewidencjonowania. Rozwiązanie to potwierdza, że ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od fiskalizacji w sytuacjach, w których jej stosowanie byłoby niecelowe, nadmiernie uciążliwe lub technicznie nieuzasadnione.

Analiza rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2024 r. w sprawie zwolnień z obowiązku prowadzenia ewidencji sprzedaży przy zastosowaniu kas rejestrujących wskazuje, że § 4 ust. 1 pkt 1 lit. w co do zasady wyłącza sprzedaż z automatów ze zwolnień, natomiast przepis przejściowy zawarty w § 8 ust. 4 odracza ten obowiązek do dnia 31 marca 2027 r.

Planowane na dzień 1 kwietnia 2027 r. nałożenie obowiązku ewidencjonowania sprzedaży przy użyciu kas fiskalnych na branżę vendingową w świetle przedstawionego stanu faktycznego budzi wątpliwości co do jego zgodności z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. W związku z tym zasadny i konieczny jest postulat dalszego, trwałego wyłączenia automatów sprzedających żywność z obowiązku fiskalizacji.

Podstawowym wzorcem kontroli dla oceny planowanej regulacji jest zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym wolności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Planowany obowiązek fiskalizacji automatów vendingowych nie spełnia wymaganych warunków.

Po pierwsze, regulacja narusza wymóg niezbędności (konieczności). Zgodnie z nim prawodawca nie może nakładać na obywatela uciążliwego obowiązku, jeśli ten sam cel można osiągnąć przy użyciu innych, mniej inwazyjnych środków. „Kryterium „konieczności“ zastosowania ograniczenia oznacza też obowiązek ustawodawcy do wyboru najmniej uciążliwego środka. Innymi słowy, jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza konstytucję. Stwierdzenia te znalazły pełne potwierdzenie w dalszym orzecznictwie TK (tak już wyroki z: 26 kwietnia 1999 r., K 33/98 oraz z 11 maja 1999 r., K 13/98; ostatnio zob. m.in. wyroki 23 czerwca 2009 r., K 54/07; 2 lipca 2009 r., K 1/07; z 23 stycznia 2014, K 51/12, pkt III.5.2)“ (Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, dostęp za pośrednictwem LEX, 06.11.2025 r.).

Celem art. 111 ustawy o VAT jest zapewnienie rzetelnej ewidencji obrotu dla celów podatkowych. W przypadku branży vendingowej cel ten jest już w znacznej większości realizowany za pomocą mechanizmów rynkowych i technologicznych. Każda transakcja bezgotówkowa, stanowiąca już dziś 80-85% obrotu (z prognozą wzrostu do 95%), jest w sposób trwały i automatyczny rejestrowana przez agentów rozliczeniowych. Oznacza to, że organa podatkowe dysponują dostępem do rzetelnych i kompletnych danych o sprzedaży z automatów. Skoro cel publiczny jest już osiągnięty za pomocą istniejącej, mniej inwazyjnej infrastruktury cyfrowej, to narzucanie przedsiębiorcom obowiązku implementacji równoległego, kosztownego i bardziej uciążliwego systemu ewidencji jest w sposób oczywisty niekonieczne.

Po drugie, regulacja narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto. „Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego“ (Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, dostęp za pośrednictwem LEX, 06.11.2025 r.). W analizowanym przypadku bilans ten jest jednoznacznie negatywny. Potencjalna korzyść publiczna, sprowadzająca się do ewentualnego uszczelnienia systemu w zakresie marginalnej i malejącej części obrotu gotówkowego, jest znikoma. Z drugiej strony, ciężary nakładane na przedsiębiorców są nieproporcjonalnie duże – zarówno w zakresie kosztów inwestycyjnych (1.500–2.500 zł na automat), jak i bieżących kosztów operacyjnych. Oznacza to, że planowana regulacja nie jest konieczna. W konsekwencji tak skonstruowany obowiązek prowadzi do nieuzasadnionej ingerencji w swobodę działalności gospodarczej, nakładając obciążenia finansowe i organizacyjne, które naruszają istotę tej konstytucyjnej wolności.

W konsekwencji planowany obowiązek fiskalizacji budzi wątpliwości dla istoty wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny“. Oznacza to, że każda ingerencja państwa w sferę swobody gospodarczej musi być oparta na obiektywnie uzasadnionym interesie publicznym oraz musi pozostawać w rozsądnej proporcji do ciężarów nakładanych na przedsiębiorców. W analizowanym przypadku takiego interesu nie sposób dostrzec – obowiązek fiskalizacji nie zwiększa transparentności obrotu w stopniu, który uzasadniałby tak poważne obciążenia finansowe, organizacyjne i techniczne. Regulacja w tym kształcie prowadzi więc do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego, regulacja stanowi również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej“) oraz zasad pochodnych: zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa „wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny“ (wyrok TK z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt K 27/00). Planowana regulacja budzi w tym kontekście zastrzeżenia co do jej zgodności z tak zdefiniowaną zasadą. Przedsiębiorcy z branży vendingowej przez lata korzystali z racjonalnego zwolnienia z obowiązku fiskalizacji, co pozwalało im na rozwój działalności. Nagłe i nieuzasadnione faktycznym interesem publicznym wycofanie się z tego zwolnienia – zwłaszcza w sytuacji, gdy rozwój technologiczny (płatności bezgotówkowe) jeszcze mocniej przemawia za jego utrzymaniem – podważa wiarygodność państwa jako stabilnego partnera w obrocie gospodarczym.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wywodzi się również obowiązek przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny, zasady te „stanowią podstawę do oceny, (...) czy nadają się do realizacji zakładanego celu“ (wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02). Celem nadrzędnym obowiązku fiskalizacji jest zapewnienie rzetelnej ewidencji obrotu dla celów podatkowych. Jednakże w realiach branży vendingowej, gdzie 85-95% transakcji jest już w pełni ewidencjonowanych przez systemy płatności elektronicznych, narzucenie obowiązku stosowania kas fiskalnych jest środkiem nieadekwatnym i nieracjonalnym. Jest to narzędzie w dużej mierze zbędne, które nie realizuje zakładanego celu w sposób efektywny, lecz generuje nieproporcjonalne koszty po stronie przedsiębiorców. Innymi słowy, środek prawny w postaci obowiązku fiskalizacji w analizowanym przypadku nie nadaje się do realizacji zakładanego celu, ponieważ cel ten jest już w decydującej mierze osiągnięty za pomocą innego, nowocześniejszego i nieangażującego kosztów mechanizmu.

Planowany obowiązek fiskalizacji budzi również poważne wątpliwości co do jego zgodności z zasadą społecznej gospodarki rynkowej, zgodnie z którą jest ona „oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych“ (art. 20 Konstytucji RP). Zasada ta „zakłada koncepcję równowagi interesów uczestników rynku i zarazem poszanowania ich autonomii“ (wyrok TK z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. akt K 17/00). Tymczasem planowana regulacja narusza tę równowagę. Z jednej strony mamy znikomy interes publiczny, sprowadzający się do próby uszczelnienia marginalnej i systematycznie malejącej części obrotu gotówkowego. Z drugiej – obciążenie prywatnych przedsiębiorców, które godzi w ich autonomię. Naruszenie to materializuje się przez uniemożliwienie przedsiębiorcom korzystania z fundamentalnego uprawnienia, jakim jest w myśl orzecznictwa trybunału „możliwość samodzielnego podejmowania decyzji gospodarczych“ (wyrok TK z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02). Narzucenie obowiązku instalacji kas fiskalnych, których koszt nierzadko przewyższa miesięczny obrót automatu, nie jest decyzją, którą przedsiębiorca mógłby podjąć w oparciu o racjonalną kalkulację ekonomiczną.

Równie poważne wątpliwości na gruncie Konstytucji RP budzi sposób implementacji tzw. dyrektywy SUP, a w szczególności opłata za opakowania jednorazowego użytku wprowadzona na mocy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (w szczególności jej art. 3b ust. 1 oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 grudnia 2023 r. Regulacja ta również budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności z zasadą racjonalnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, gdyż w praktyce prowadzi do skutków przeciwnych do zamierzonych. Przez ustanowienie jednolitej, sztywnej opłaty, niezależnej od rzeczywistej zawartości tworzyw sztucznych, zrównuje ona kubek o minimalnej zawartości plastiku z kubkiem wykonanym w całości z tego tworzywa. Taka konstrukcja prawna prowadzi do sytuacji, w której bardziej opłacalne staje się stosowanie tańszych, a jednocześnie bardziej obciążających środowisko produktów. W konsekwencji przepis ten zamiast realizować swój cel, jakim jest ochrona środowiska, prowadzi do skutków odwrotnych, co świadczy o nieracjonalności przyjętego rozwiązania legislacyjnego.

Opłata za opakowania jednorazowego użytku pozostaje także w sprzeczności z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ocena konstytucyjności wprowadzonego ograniczenia wymaga weryfikacji, czy jest ono przydatne, konieczne i proporcjonalne sensu stricto. Po pierwsze, środek ten nie jest przydatny, gdyż nie prowadzi do realizacji zakładanego celu ekologicznego. Po drugie, nie jest on konieczny, ponieważ istnieje możliwość zastosowania rozwiązań alternatywnych i mniej uciążliwych, stosowanych w innych państwach Unii Europejskiej, takich jak uzależnienie wysokości opłaty od rzeczywistej zawartości tworzyw sztucznych. Po trzecie, naruszony zostaje wymóg proporcjonalności sensu stricto. Występuje bowiem dysproporcja między zakładanymi korzyściami dla interesu publicznego a ciężarem ekonomicznym nakładanym na przedsiębiorców. Ciężar ten w warunkach branży charakteryzującej się niską marżą, taką jak vending, w sposób negatywny rzutuje na podstawy ekonomiczne prowadzonej działalności, zagrażając jej rentowności.

W konsekwencji tak ukształtowany obowiązek stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Ochrona środowiska jest ważnym interesem publicznym, który może uzasadniać ingerencję w tę wolność, jednak środek prawny wybrany do jego realizacji musi być do tego celu adekwatny. Skoro analizowany przepis z powodu swej nieracjonalności tego celu nie realizuje, to nałożone na przedsiębiorców obciążenie traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny“. W sytuacji, gdy środek prawny nie realizuje interesu publicznego, jego stosowanie staje się formą nieuzasadnionej ingerencji.

Mając na uwadze przedstawione powyżej wątpliwości co do konstytucyjności obu analizowanych regulacji, należy postulować podjęcie działań legislacyjnych na dwóch płaszczyznach. W odniesieniu do obowiązku fiskalizacji należy rozważyć dalsze, bezterminowe wyłączenie branży vendingowej z obowiązku fiskalizacji, o ile sprzedaż w całości lub w przytłaczającej większości odbywa się w sposób zaewidencjonowany elektronicznie. Jako rozwiązanie alternatywne należy opracować wspomniany, nowoczesny system raportowania oparty na danych od agentów rozliczeniowych. W ostateczności, jako postulat minimalny, konieczne jest znaczne wydłużenie okresu dostosowawczego, aby dać przedsiębiorcom realną szansę na przygotowanie się do tak fundamentalnej i kosztownej zmiany w sposobie prowadzenia działalności. Natomiast w odniesieniu do opłaty za opakowania jednorazowego użytku, należy rozważyć zastąpienie obecnego mechanizmu jednolitej opłaty rozwiązaniem, które różnicuje jej wysokość w zależności od rzeczywistej, procentowej zawartości tworzyw sztucznych w produkcie.

Mając powyższe na uwadze, zwracam się z następującymi pytaniami:

I. Obowiązek fiskalizacji w branży vendingowej:

1. Jaki jest cel wprowadzenia obowiązku fiskalizacji w branży vendingowej, w której już teraz 80-85% transakcji odbywa się bezgotówkowo, a każda z nich jest w pełni ewidencjonowana przez agentów rozliczeniowych i widoczna dla administracji skarbowej?

2. Czy dokonano analizy ekonomicznych skutków wprowadzenia obowiązku fiskalizacji dla przedsiębiorców z branży vendingowej, w szczególności w odniesieniu do relacji między kosztami zakupu i obsługi kas a przeciętnymi obrotami pojedynczego automatu?

3. Czy jest rozważane wprowadzenie alternatywnego rozwiązania polegającego na rozszerzeniu raportów przekazywanych przez agentów rozliczeniowych o informację o stawce VAT?

4. Czy jest planowane wydłużenie okresu dostosowawczego dla przedsiębiorców z branży vendingowej, aby umożliwić im przygotowanie się do nowych obowiązków w sposób proporcjonalny i ekonomicznie racjonalny?

5. Czy analizowano rozwiązania przyjęte w innych państwach Unii Europejskiej w zakresie ewidencjonowania sprzedaży w automatach vendingowych i czy wyniki tej analizy uzasadniają wprowadzenie obowiązku fiskalizacji w Polsce?

II. Opłata za kubki jednorazowego użytku (SUP):

1. Czy jest rozważane wprowadzenie mechanizmu różnicowania wysokości opłaty w zależności od rzeczywistej zawartości tworzyw sztucznych w kubku?

Jarosław Rzepa
Poseł na Sejm RP