Interpelacja nr 13221
Interpelacja w sprawie potrzeby uregulowania zasad przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych (tzw. sięgaczy) na terenach nowo powstających siedlisk mieszkaniowych w gminach wiejskich
Zgłaszający:
•
Adresat:
Klimat, Energia i Środowisko (29%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie potrzeby uregulowania zasad przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych (tzw. sięgaczy) na terenach nowo powstających siedlisk mieszkaniowych w gminach wiejskich
Interpelacja nr 13221
do ministra finansów i gospodarki
w sprawie potrzeby uregulowania zasad przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych (tzw. sięgaczy) na terenach nowo powstających siedlisk mieszkaniowych w gminach wiejskich
Zgłaszający: Tomasz Rzymkowski
Data wpływu: 27-10-2025
Szanowny Panie Ministrze,
zwracam się z interpelacją w sprawie problemów, jakie napotykają gminy wiejskie, szczególnie te położone w tzw. obwarzankach wokół miast powiatowych, przy realizacji inwestycji drogowych na terenach nowo powstających osiedli domów jednorodzinnych. Do mojego biura poselskiego zgłaszają się wójtowie oraz mieszkańcy takich gmin, m.in. z terenu powiatu kutnowskiego, którzy zwracają uwagę na niemożność utwardzenia lub przejęcia przez gminę tzw. sięgaczy prowadzących do nowych siedlisk domów. Problem ten ma charakter systemowy i prawny – wynika z obowiązujących przepisów o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych.
W gminach o intensywnym rozwoju budownictwa jednorodzinnego często powstają drogi wewnętrzne (tzw. sięgacze), które stanowią współwłasność prywatną kilku lub kilkunastu właścicieli działek budowlanych. Drogi te są niezbędne do zapewnienia dojazdu do nowych posesji, lecz formalnie pozostają drogami gruntowymi o statusie prywatnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami gmina nie może finansować robót budowlanych ani inwestycji na cudzym gruncie, a utwardzenie drogi jest możliwe dopiero po przejęciu jej na własność gminy – zazwyczaj w drodze darowizny wszystkich współwłaścicieli.
W praktyce prowadzi to do patowych sytuacji:
gdy choćby jeden współwłaściciel drogi nie wyraża zgody na jej przekazanie gminie lub żąda za przekazanie rekompensaty,
pozostała wspólnota właścicieli oraz sama gmina nie mają narzędzi prawnych, by doprowadzić do przejęcia gruntu i utwardzenia drogi.
W efekcie nowe osiedla pozostają z drogami gruntowymi, błotnistymi, nieutwardzonymi, często bez możliwości dojazdu służb ratunkowych, odbioru odpadów czy dojazdu autobusu szkolnego. Szczególnie gminy wiejskie w strefach podmiejskich (np. wokół: Kutna, Płocka, Łomży, Olsztyna, Rzeszowa czy Bydgoszczy) wskazują, że problem ma charakter masowy i będzie narastał wraz z suburbanizacją.
Obecnie ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023 poz. 344 ze zm.) przewiduje możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne jedynie za odszkodowaniem i w przypadku, gdy dana droga jest przewidziana w planie miejscowym jako droga publiczna. W praktyce jednak większość sięgaczy ma status dróg wewnętrznych, nieujętych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub powstałych w wyniku podziałów geodezyjnych sprzed wielu lat. W tej sytuacji gminy nie mogą przejąć tych gruntów w trybie wywłaszczenia, a właściciele często nie chcą zrezygnować z własności bez wynagrodzenia.
W związku z powyższym pojawia się pytanie o możliwość wprowadzenia ustawowego mechanizmu ułatwiającego gminom przejmowanie dróg wewnętrznych, w szczególności:
Wprowadzenia mechanizmu większościowego przejęcia – np. gdy 2/3 współwłaścicieli działki (liczonych udziałami) wyraża zgodę na przekazanie drogi gminie, pozostałe udziały mogłyby zostać przejęte w drodze decyzji administracyjnej z symbolicznym lub zredukowanym odszkodowaniem.
Alternatywnie – ustanowienia publicznego dostępu (służebności drogi publicznej) w przypadku, gdy droga stanowi jedyny dostęp do zabudowanych działek mieszkalnych.
Możliwości uznania takich dróg za infrastrukturę o znaczeniu publicznym i włączenia ich do planów inwestycyjnych gmin bez konieczności pełnego przejęcia własności.
Takie rozwiązania funkcjonują w innych krajach Unii Europejskiej (np. w Niemczech i Czechach), gdzie samorządy mogą podejmować decyzje o przejęciu dróg wewnętrznych na podstawie zgody większości właścicieli lub ze względu na interes publiczny.
Problem niedostatecznych regulacji statusu prawnego dróg wewnętrznych jest dziś jedną z najpoważniejszych barier rozwoju gmin wiejskich w strefach podmiejskich. Brak instrumentów ustawowych powoduje paraliż inwestycyjny, konflikty sąsiedzkie i niezadowolenie mieszkańców, którzy często ponieśli duże koszty zakupu działek i budowy domów, a mimo to nie mają zapewnionego dostępu do utwardzonej drogi. Sytuacja ta dyktuje konieczność podjęcia prac legislacyjnych nad systemowym rozwiązaniem tego problemu.
W związku powyższym proszę o udzielenie odpowiedzi na pytania:
Czy Ministerstwo analizuje problem prawny i praktyczny dotyczący przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych będących współwłasnością prywatną?
Czy rząd RP rozważa zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o drogach publicznych, która umożliwiłaby gminom przejęcie takich gruntów na potrzeby inwestycji drogowych?
Czy byłoby możliwe wprowadzenie mechanizmu większościowego umożliwiającego przejęcie drogi przez gminę za zgodą określonej większości współwłaścicieli (np. 2/3 udziałów)?
Czy Pan Minister proponuje inne rozwiązania dla gmin wiejskich w strefach podmiejskich, które masowo zmagają się z opisanym wyżej problemem?
Z wyrazami szacunku
dr Tomasz Rzymkowski
Poseł na Sejm RP
Interpelacja nr 13221
do ministra finansów i gospodarki
w sprawie potrzeby uregulowania zasad przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych (tzw. sięgaczy) na terenach nowo powstających siedlisk mieszkaniowych w gminach wiejskich
Zgłaszający: Tomasz Rzymkowski
Data wpływu: 27-10-2025
Szanowny Panie Ministrze,
zwracam się z interpelacją w sprawie problemów, jakie napotykają gminy wiejskie, szczególnie te położone w tzw. obwarzankach wokół miast powiatowych, przy realizacji inwestycji drogowych na terenach nowo powstających osiedli domów jednorodzinnych. Do mojego biura poselskiego zgłaszają się wójtowie oraz mieszkańcy takich gmin, m.in. z terenu powiatu kutnowskiego, którzy zwracają uwagę na niemożność utwardzenia lub przejęcia przez gminę tzw. sięgaczy prowadzących do nowych siedlisk domów. Problem ten ma charakter systemowy i prawny – wynika z obowiązujących przepisów o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych.
W gminach o intensywnym rozwoju budownictwa jednorodzinnego często powstają drogi wewnętrzne (tzw. sięgacze), które stanowią współwłasność prywatną kilku lub kilkunastu właścicieli działek budowlanych. Drogi te są niezbędne do zapewnienia dojazdu do nowych posesji, lecz formalnie pozostają drogami gruntowymi o statusie prywatnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami gmina nie może finansować robót budowlanych ani inwestycji na cudzym gruncie, a utwardzenie drogi jest możliwe dopiero po przejęciu jej na własność gminy – zazwyczaj w drodze darowizny wszystkich współwłaścicieli.
W praktyce prowadzi to do patowych sytuacji:
gdy choćby jeden współwłaściciel drogi nie wyraża zgody na jej przekazanie gminie lub żąda za przekazanie rekompensaty,
pozostała wspólnota właścicieli oraz sama gmina nie mają narzędzi prawnych, by doprowadzić do przejęcia gruntu i utwardzenia drogi.
W efekcie nowe osiedla pozostają z drogami gruntowymi, błotnistymi, nieutwardzonymi, często bez możliwości dojazdu służb ratunkowych, odbioru odpadów czy dojazdu autobusu szkolnego. Szczególnie gminy wiejskie w strefach podmiejskich (np. wokół: Kutna, Płocka, Łomży, Olsztyna, Rzeszowa czy Bydgoszczy) wskazują, że problem ma charakter masowy i będzie narastał wraz z suburbanizacją.
Obecnie ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023 poz. 344 ze zm.) przewiduje możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne jedynie za odszkodowaniem i w przypadku, gdy dana droga jest przewidziana w planie miejscowym jako droga publiczna. W praktyce jednak większość sięgaczy ma status dróg wewnętrznych, nieujętych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub powstałych w wyniku podziałów geodezyjnych sprzed wielu lat. W tej sytuacji gminy nie mogą przejąć tych gruntów w trybie wywłaszczenia, a właściciele często nie chcą zrezygnować z własności bez wynagrodzenia.
W związku z powyższym pojawia się pytanie o możliwość wprowadzenia ustawowego mechanizmu ułatwiającego gminom przejmowanie dróg wewnętrznych, w szczególności:
Wprowadzenia mechanizmu większościowego przejęcia – np. gdy 2/3 współwłaścicieli działki (liczonych udziałami) wyraża zgodę na przekazanie drogi gminie, pozostałe udziały mogłyby zostać przejęte w drodze decyzji administracyjnej z symbolicznym lub zredukowanym odszkodowaniem.
Alternatywnie – ustanowienia publicznego dostępu (służebności drogi publicznej) w przypadku, gdy droga stanowi jedyny dostęp do zabudowanych działek mieszkalnych.
Możliwości uznania takich dróg za infrastrukturę o znaczeniu publicznym i włączenia ich do planów inwestycyjnych gmin bez konieczności pełnego przejęcia własności.
Takie rozwiązania funkcjonują w innych krajach Unii Europejskiej (np. w Niemczech i Czechach), gdzie samorządy mogą podejmować decyzje o przejęciu dróg wewnętrznych na podstawie zgody większości właścicieli lub ze względu na interes publiczny.
Problem niedostatecznych regulacji statusu prawnego dróg wewnętrznych jest dziś jedną z najpoważniejszych barier rozwoju gmin wiejskich w strefach podmiejskich. Brak instrumentów ustawowych powoduje paraliż inwestycyjny, konflikty sąsiedzkie i niezadowolenie mieszkańców, którzy często ponieśli duże koszty zakupu działek i budowy domów, a mimo to nie mają zapewnionego dostępu do utwardzonej drogi. Sytuacja ta dyktuje konieczność podjęcia prac legislacyjnych nad systemowym rozwiązaniem tego problemu.
W związku powyższym proszę o udzielenie odpowiedzi na pytania:
Czy Ministerstwo analizuje problem prawny i praktyczny dotyczący przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych będących współwłasnością prywatną?
Czy rząd RP rozważa zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o drogach publicznych, która umożliwiłaby gminom przejęcie takich gruntów na potrzeby inwestycji drogowych?
Czy byłoby możliwe wprowadzenie mechanizmu większościowego umożliwiającego przejęcie drogi przez gminę za zgodą określonej większości współwłaścicieli (np. 2/3 udziałów)?
Czy Pan Minister proponuje inne rozwiązania dla gmin wiejskich w strefach podmiejskich, które masowo zmagają się z opisanym wyżej problemem?
Z wyrazami szacunku
dr Tomasz Rzymkowski
Poseł na Sejm RP
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Tomasz Lewandowski
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
30%
Konkretność
70%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 0 %
Precyzyjne daty
9
Odpowiedź na punkty
Brak podziału
Gęstość faktów
4.7 / 1k zn.
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (9)
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
8923 znaków
+48 222 500 123 Pl. Trzech Krzyży 3/5
kancelaria@mrit.gov.pl 00-507 Warszawa
gov.pl/rozwoj-technologia Ministerstwo
Rozwoju i Technologii
Znak pisma: DN-II.750.44.2025
Warszawa, 17 listopada 2025 r.
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Dotyczy: przejmowania dróg wewnętrznych przez gminy
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 13221 Pana Posła Tomasza Rzymkowskiego, w sprawie
potrzeby uregulowania zasad przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych (tzw.
sięgaczy) na terenach nowo powstających siedlisk mieszkaniowych w gminach wiejskich,
uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.
Zasadnicze regulacje dotyczące dróg publicznych zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą
publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może
korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. W przypadku dróg publicznych należących
do kategorii dróg gminnych obowiązki z zakresu utrzymania drogi w odpowiednim stanie
technicznym obciążają publicznego zarządcę, czyli właściwą gminę (art. 19 ust. 1 i art. 20
tej ustawy).
Oprócz dróg publicznych służących ogółowi użytkowników, mogą funkcjonować drogi
prywatne (wewnętrzne). W myśl art. 8 ustawy o drogach publicznych, parkingi oraz place
przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i
niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z
ustawą o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i
oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie, a także finansowanie tych zadań
należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku -
do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 ustawy).
Funkcjonujący system podziału dróg na publiczne i prywatne (wewnętrzne) należy oceniać
jako racjonalny. Podkreślić bowiem należy, że do zakresu działania gminy należą wszystkie
sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.
U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.). Podstawowym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie
zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których należy również zapewnienie należytej obsługi
komunikacyjnej.
Nie jest zatem uzasadnione przenoszenie obowiązków ciążących na osobach prywatnych
na gminę, a de facto na wspólnotę lokalną. Gmina zaliczając drogę do kategorii drogi
gminnej, a więc drogi publicznej musi brać pod uwagę interes całej społeczności lokalnej,
nie zaś potrzeby ograniczonej grupy osób.
-- 1 of 3 --
+48 222 500 123 Pl. Trzech Krzyży 3/5
kancelaria@mrit.gov.pl 00-507 Warszawa
gov.pl/rozwoj-technologia Ministerstwo
Rozwoju i Technologii
Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o
znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg
służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do
kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii
właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych również
następuje w drodze uchwały rady gminy.
W tym stanie rzeczy, jeżeli gmina uzna za zasadne zakwalifikowanie danego terenu jako
przeznaczonego pod drogę publiczną gminą, w obowiązującym stanie prawnym możliwa
jest realizacja takiego przedsięwzięcia, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) mieści
się w pojęciu celu publicznego (art. 6 pkt 1). Ustalenie przeznaczenia terenu pod drogi
publiczne następuje z kolei na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Zgodnie
z art. 50 ust. 1 tej ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie
planu miejscowego (uchwalanego przez radę gminy), a w przypadku jego braku - w drodze
decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wydawanej przez wójta,
burmistrza albo prezydent miasta wobec inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym
bądź powiatowym). W szczególności należy zauważyć, że myśl art. 15 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się w zależności od
potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym
(art. 15 ust. 3 pkt 4a), co otwiera możliwość pozyskania terenów (dotychczas
stanowiących drogi wewnętrzne) przeznaczonych pod drogi publiczne. Nabycie takich
nieruchomości może nastąpić w drodze umowy, a w braku możliwości jej zawarcia (gdy
właściciele nieruchomości odmawiają sprzedaży nieruchomości) poprzez wywłaszczenie.
Wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce
nieruchomościami można dokonać wobec nieruchomości położonych na obszarach
przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla
których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Oba te dokumenty planistyczne (uchwalane albo wydawane przez organy gminy) mogą
być wykorzystywane do lokalizowania i realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielanie
gruntów pod drogi publiczne, ich budowa i utrzymywanie. Istotne jest jednak, by realizacja
tego celu służyła zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczności gminy.
Ponadto ustawodawca umożliwił także lokalizowanie, przejmowanie nieruchomości w celu
realizacji dróg publicznych (w tym gminnych) na postawie przepisów szczególnych. Gmina
zainteresowana realizacją gminnej drogi publicznej może korzystać z przepisów tzw.
specustawy drogowej (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2024 r. poz. 311).
Szczególne rozwiązania dotyczące nabywania przez gminę własności niektórych
nieruchomości gruntowych użytkowanych jako drogi ogólnodostępne zawiera również
ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu
prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz. U. z 2023 poz. 1722). Równolegle gmina
może na drodze cywilnoprawnej (sprzedaż, darowizna) nabywać tereny przeznaczone pod
drogi publiczne. Gmina posiada zatem skuteczne narzędzia prawne do nabywania albo
przejmowania terenów, które miałyby służyć społeczności lokalnej jako drogi publiczne.
Dodatkowo należy wspomnieć, że w przeszłości, w polskim systemie prawnym
obowiązywał art. 179 Kodeksu cywilnego, który, jednakże utracił moc z dniem 15 lipca
2006 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. - sygn.
akt K 9/04 orzekającym o niezgodności tego przepisu z art. 2 i art. 165 Konstytucji RP.
-- 2 of 3 --
+48 222 500 123 Pl. Trzech Krzyży 3/5
kancelaria@mrit.gov.pl 00-507 Warszawa
gov.pl/rozwoj-technologia Ministerstwo
Rozwoju i Technologii
Zgodnie z tym przepisem właściciel mógł wyzbyć się własności nieruchomości przez to, że
jej się zrzekł. Nieruchomość, której właściciel się zrzekł, co do zasady stawała się
własnością gminy, na obszarze której nieruchomość była położona. Jeżeli nieruchomość
była położona na obszarze kilku gmin, nieruchomość stawała się własnością gminy, na
obszarze której znajdowała się jej większa część. Gmina ponosiła wówczas
odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia, ograniczoną do wartości nabytej
nieruchomości według stanu w chwili nabycia, a według cen rynkowych w chwili
zaspokojenia wierzyciela. Przepis ten był postrzegany przez gminy jako niesprawiedliwy,
bowiem nie przewidywał po stronie gmin mechanizmów chroniących ich przed
niepożądanym nabyciem nieruchomości. W taki sposób postrzegane były m. in.
nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne, których własności właściciele
(współwłaściciele) zrzekali się na rzecz gminy w celu przerzucenia na gminę kosztów
urządzenia drogi i jej utrzymania. W ocenie gmin miało to istotne znaczenie dla ich
gospodarki finansowej.
Nie można zatem uznać, by przywrócenie zakwestionowanych przez gminy mechanizmów
miało uzasadnione podstawy. Za wystarczające należy uznać instrumenty umożliwiające
przejmowanie terenów pod drogi - w drodze umowy sprzedaży lub darowizny, przy
ewentualnym zastosowaniu art. 199 Kodeksu cywilnego, a w ostateczności – w ramach
instytucji wywłaszczenia czy przejęcia – na podstawie specustawy.
Reasumując, w ocenie resortu rozwoju i technologii wskazane w interpelacji kwestie nie
uzasadniają podejmowania interwencji legislacyjnej. Z tych samych przyczyn brak jest
podstaw do zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o drogach
publicznych, która rozszerzałaby możliwość przejmowania przez gminy gruntów
urządzonych jako drogi wewnętrzne.
Z upoważnienia, z wyrazami szacunku
Tomasz Lewandowski
Podsekretarz Stanu
/ kwalifikowany podpis elektroniczny /
w Ministerstwie Rozwoju i Technologii
-- 3 of 3 --
kancelaria@mrit.gov.pl 00-507 Warszawa
gov.pl/rozwoj-technologia Ministerstwo
Rozwoju i Technologii
Znak pisma: DN-II.750.44.2025
Warszawa, 17 listopada 2025 r.
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Dotyczy: przejmowania dróg wewnętrznych przez gminy
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 13221 Pana Posła Tomasza Rzymkowskiego, w sprawie
potrzeby uregulowania zasad przejmowania przez gminy dróg wewnętrznych (tzw.
sięgaczy) na terenach nowo powstających siedlisk mieszkaniowych w gminach wiejskich,
uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.
Zasadnicze regulacje dotyczące dróg publicznych zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą
publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może
korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. W przypadku dróg publicznych należących
do kategorii dróg gminnych obowiązki z zakresu utrzymania drogi w odpowiednim stanie
technicznym obciążają publicznego zarządcę, czyli właściwą gminę (art. 19 ust. 1 i art. 20
tej ustawy).
Oprócz dróg publicznych służących ogółowi użytkowników, mogą funkcjonować drogi
prywatne (wewnętrzne). W myśl art. 8 ustawy o drogach publicznych, parkingi oraz place
przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i
niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z
ustawą o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i
oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie, a także finansowanie tych zadań
należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku -
do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 ustawy).
Funkcjonujący system podziału dróg na publiczne i prywatne (wewnętrzne) należy oceniać
jako racjonalny. Podkreślić bowiem należy, że do zakresu działania gminy należą wszystkie
sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.
U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.). Podstawowym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie
zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których należy również zapewnienie należytej obsługi
komunikacyjnej.
Nie jest zatem uzasadnione przenoszenie obowiązków ciążących na osobach prywatnych
na gminę, a de facto na wspólnotę lokalną. Gmina zaliczając drogę do kategorii drogi
gminnej, a więc drogi publicznej musi brać pod uwagę interes całej społeczności lokalnej,
nie zaś potrzeby ograniczonej grupy osób.
-- 1 of 3 --
+48 222 500 123 Pl. Trzech Krzyży 3/5
kancelaria@mrit.gov.pl 00-507 Warszawa
gov.pl/rozwoj-technologia Ministerstwo
Rozwoju i Technologii
Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o
znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg
służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do
kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii
właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych również
następuje w drodze uchwały rady gminy.
W tym stanie rzeczy, jeżeli gmina uzna za zasadne zakwalifikowanie danego terenu jako
przeznaczonego pod drogę publiczną gminą, w obowiązującym stanie prawnym możliwa
jest realizacja takiego przedsięwzięcia, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) mieści
się w pojęciu celu publicznego (art. 6 pkt 1). Ustalenie przeznaczenia terenu pod drogi
publiczne następuje z kolei na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Zgodnie
z art. 50 ust. 1 tej ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie
planu miejscowego (uchwalanego przez radę gminy), a w przypadku jego braku - w drodze
decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wydawanej przez wójta,
burmistrza albo prezydent miasta wobec inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym
bądź powiatowym). W szczególności należy zauważyć, że myśl art. 15 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się w zależności od
potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym
(art. 15 ust. 3 pkt 4a), co otwiera możliwość pozyskania terenów (dotychczas
stanowiących drogi wewnętrzne) przeznaczonych pod drogi publiczne. Nabycie takich
nieruchomości może nastąpić w drodze umowy, a w braku możliwości jej zawarcia (gdy
właściciele nieruchomości odmawiają sprzedaży nieruchomości) poprzez wywłaszczenie.
Wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce
nieruchomościami można dokonać wobec nieruchomości położonych na obszarach
przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla
których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Oba te dokumenty planistyczne (uchwalane albo wydawane przez organy gminy) mogą
być wykorzystywane do lokalizowania i realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielanie
gruntów pod drogi publiczne, ich budowa i utrzymywanie. Istotne jest jednak, by realizacja
tego celu służyła zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczności gminy.
Ponadto ustawodawca umożliwił także lokalizowanie, przejmowanie nieruchomości w celu
realizacji dróg publicznych (w tym gminnych) na postawie przepisów szczególnych. Gmina
zainteresowana realizacją gminnej drogi publicznej może korzystać z przepisów tzw.
specustawy drogowej (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2024 r. poz. 311).
Szczególne rozwiązania dotyczące nabywania przez gminę własności niektórych
nieruchomości gruntowych użytkowanych jako drogi ogólnodostępne zawiera również
ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu
prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz. U. z 2023 poz. 1722). Równolegle gmina
może na drodze cywilnoprawnej (sprzedaż, darowizna) nabywać tereny przeznaczone pod
drogi publiczne. Gmina posiada zatem skuteczne narzędzia prawne do nabywania albo
przejmowania terenów, które miałyby służyć społeczności lokalnej jako drogi publiczne.
Dodatkowo należy wspomnieć, że w przeszłości, w polskim systemie prawnym
obowiązywał art. 179 Kodeksu cywilnego, który, jednakże utracił moc z dniem 15 lipca
2006 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. - sygn.
akt K 9/04 orzekającym o niezgodności tego przepisu z art. 2 i art. 165 Konstytucji RP.
-- 2 of 3 --
+48 222 500 123 Pl. Trzech Krzyży 3/5
kancelaria@mrit.gov.pl 00-507 Warszawa
gov.pl/rozwoj-technologia Ministerstwo
Rozwoju i Technologii
Zgodnie z tym przepisem właściciel mógł wyzbyć się własności nieruchomości przez to, że
jej się zrzekł. Nieruchomość, której właściciel się zrzekł, co do zasady stawała się
własnością gminy, na obszarze której nieruchomość była położona. Jeżeli nieruchomość
była położona na obszarze kilku gmin, nieruchomość stawała się własnością gminy, na
obszarze której znajdowała się jej większa część. Gmina ponosiła wówczas
odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia, ograniczoną do wartości nabytej
nieruchomości według stanu w chwili nabycia, a według cen rynkowych w chwili
zaspokojenia wierzyciela. Przepis ten był postrzegany przez gminy jako niesprawiedliwy,
bowiem nie przewidywał po stronie gmin mechanizmów chroniących ich przed
niepożądanym nabyciem nieruchomości. W taki sposób postrzegane były m. in.
nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne, których własności właściciele
(współwłaściciele) zrzekali się na rzecz gminy w celu przerzucenia na gminę kosztów
urządzenia drogi i jej utrzymania. W ocenie gmin miało to istotne znaczenie dla ich
gospodarki finansowej.
Nie można zatem uznać, by przywrócenie zakwestionowanych przez gminy mechanizmów
miało uzasadnione podstawy. Za wystarczające należy uznać instrumenty umożliwiające
przejmowanie terenów pod drogi - w drodze umowy sprzedaży lub darowizny, przy
ewentualnym zastosowaniu art. 199 Kodeksu cywilnego, a w ostateczności – w ramach
instytucji wywłaszczenia czy przejęcia – na podstawie specustawy.
Reasumując, w ocenie resortu rozwoju i technologii wskazane w interpelacji kwestie nie
uzasadniają podejmowania interwencji legislacyjnej. Z tych samych przyczyn brak jest
podstaw do zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o drogach
publicznych, która rozszerzałaby możliwość przejmowania przez gminy gruntów
urządzonych jako drogi wewnętrzne.
Z upoważnienia, z wyrazami szacunku
Tomasz Lewandowski
Podsekretarz Stanu
/ kwalifikowany podpis elektroniczny /
w Ministerstwie Rozwoju i Technologii
-- 3 of 3 --