Interpelacja w sprawie uchylania się pracodawców od tworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych na wniosek reprezentatywnego związku zawodowego oraz wątpliwości prawnych związanych z funkcją przedstawiciela pracowników

Interpelacja nr 12312

do ministra rodziny, pracy i polityki społecznej

w sprawie uchylania się pracodawców od tworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych na wniosek reprezentatywnego związku zawodowego oraz wątpliwości prawnych związanych z funkcją przedstawiciela pracowników

Zgłaszający: Maciej Konieczny

Data wpływu: 16-09-2025

Szanowna Pani Ministro!

Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych jest instytucją prawa pracy, której zasady tworzenia i gospodarowania regulowane są przepisami ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Praktyka stosowania przepisów wskazuje jednak na powtarzające się przypadki, w których pracodawcy:

pomijają lub nie odpowiadają na pisma kierowane przez zakładowe organizacje związkowe wnioskujące o utworzenie ZFŚS (w przypadkach przewidzianych prawem);

odmawiają utworzenia ZFŚS, powołując się na wewnątrzzakładowe regulaminy lub wcześniejsze ustalenia wprowadzane przed utworzeniem organizacji związkowej z przedstawicielem pracowników;

fałszują dokumenty rzekomo potwierdzające legalny wybór przedstawiciela pracowników w okresie poprzedzającym powstanie organizacji związkowej lub korzystają z luki prawnej w tym zakresie celem uprawdopodobnienia legalności wymogu konsultacji z przedstawicielem pracowników wybranym wg innej podstawy prawnej;

jednostronnie wprowadzają regulaminy ZFŚS sprzeczne z zasadami określonymi przez ustawodawcę (np. przez uzależnianie prawa do świadczeń od kryteriów sprzecznych z zasadą socjalnego kryterium oceny).

Powyższe problemy dotyczą przypadków organizacji, które zatrudniają od 20-50 pracowników, jak i tych, które zatrudniają powyżej 50 pracowników.

Z chwilą powstania zakładowej organizacji związkowej, taka organizacja przejmuje rolę przedstawiciela pracowników i może, żądając utworzenia funduszu socjalnego, doprowadzić do dezaktualizacji ustaleń poczynionych uprzednio z przedstawicielem pracowników. Żądanie utworzenia ZFŚS w sensie prawnym zbliżone będzie w takiej sytuacji do złożenia pracodawcy oświadczenia o wypowiedzeniu porozumienia zawartego na czas nieokreślony, jakie w polskim prawie może być co do zasady złożone w każdym czasie. Konieczność zaktualizowania regulaminu wynagradzania do nowej sytuacji prawnej ma wówczas charakter wtórny.

W ostatnim czasie mamy do czynienia z wieloma przypadkami świadomego łamania praw pracowniczych i przepisów przez organizacje wspierające się wyspecjalizowanymi kancelariami, których wyłącznym zadaniem jest przedłużanie procedur w egzekwowaniu prawa oraz ograniczanie działalności związków zawodowych w spółkach, a potencjalne kary czy organy kontroli zewnętrznej nie robią na nich specjalnego wrażenia.

Problem z egzekwowaniem obowiązku utworzenia ZFŚS pojawia się w wyniku:

różnych interpretacji w tym zakresie na gruncie orzecznictwa sądowego oraz różnego podejścia Państwowej Inspekcji Pracy,

braku szczegółowych wytycznych dotyczących wyboru przedstawiciela pracowników, jeśli u pracodawcy nie działają związki zawodowe.

Szereg przepisów prawa pracy uzależnia przeprowadzenie określonych działań przez pracodawcę od uzyskania przez niego pozytywnej opinii lub zgody przedstawicieli pracowników. Wymóg konsultacyjny dotyczy konkretnych spraw - w tym zmian w regulaminie wynagradzania. Przedstawiciele pracowników są uprawnieni do rozmów z pracodawcą tylko wtedy, gdy w zakładzie pracy nie funkcjonują związki zawodowe, a przepis przewiduje, że w takim przypadku pracowników reprezentują wspomniani przedstawiciele. Należy tutaj nadmienić, że do reprezentowania pracowników dołączyła od 2006 r. (obok związków zawodowych i przedstawicieli pracowników) również rada pracowników - ale tylko i w zakresie - ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (Dz. U. z 2006 r. nr 79, poz. 550 ze zm.). Ustawę tę stosuje się (z pewnymi wyjątkami) do pracodawców wykonujących działalność gospodarczą i zatrudniających co najmniej 50 pracowników. Mimo że rada pracowników jest jedynie organem doradczo-opiniującym, pracodawca nie może pominąć wymogu zasięgnięcia opinii tej rady w sprawach wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy. Nie jest on jednak związany wynikiem konsultacji z radą pracowników, nawet w przypadku wydania przez nią negatywnej opinii.

Niestety przepisy przewidujące obowiązek konsultacji lub uzgodnień z przedstawicielami pracowników w zakresie wynikającym głównie z Kodeksu pracy nie regulują trybu wyłonienia tych przedstawicieli, ograniczając się do ogólnego wskazania, że tego typu reprezentacja pracownicza powinna być wybrana w sposób zwyczajowo przyjęty w danym zakładzie pracy. Wobec braku ustawowego unormowania procedury wyboru, każdy z pracodawców powinien kierować się w tym zakresie wyrobioną u siebie praktyką.

Co najistotniejsze, owa funkcja przedstawiciela pracowników jest decyzyjna i kluczowa w poniższych sprawach:

1) wprowadzenie 12-miesięcznego okresu rozliczeniowego,
2) wprowadzenie ruchomego i przerywanego systemu czasu pracy,
3) zawieszenie postanowień prawa zakładowego lub umowy o pracę,
4) rezygnacja z ZFŚS, zmiana wysokości odpisu czy zmiana regulaminu ZFŚS,
5) zawarcie porozumienia o wprowadzeniu przestoju ekonomicznego, obniżeniu czasu pracy, ograniczeniu odpoczynku dobowego na podstawie tzw. specustawy w sprawie COVID-19,
6) skonsultowanie wykazu prac w warunkach szczególnie uciążliwych lub szczególnie szkodliwych dla zdrowia oraz monotonnych i w ustalonym z góry tempie, a także innych działań związanych z bhp,
7) skonsultowanie zamiaru i zasad przeprowadzenia zwolnień grupowych,
8) wprowadzenie regulaminu telepracy,
9) wybór instytucji finansowej, z którą zostanie zawarta umowa o zarządzanie PPK.

Mimo że katalog powyższy stanowi dla pracownika najważniejsze elementy jego stosunku pracy (na które co do zasady wyraża zgodę podpisując umowę o pracę) - brakuje przepisów regulujących zasady wyboru przedstawiciela pracowników i pozostawia się to dowolnym praktykom przyjętym u pracodawcy. Skutkiem takiego zapisu - pozwalającego na nadużycia - jest ograniczenie realnego zakresu praw pracowniczych gwarantowanych ustawą o ZFŚS czy Kodeksem pracy, podważenie roli związków zawodowych w zakładzie pracy oraz ryzyko wyrządzania szkodliwych konsekwencji materialnych dla osób uprawnionych do świadczeń, a także odzieranie pracowników z ich podstawowych praw.

W sytuacji braku regulacji prawnej pracodawcy nie wysilają się specjalnie by przedłożyć wiarygodne i prawdziwe dokumenty potwierdzające wybór przedstawiciela pracowników. Pracownicy i związki zawodowe nagminnie kwestionują dokumenty, udowadniają, że takie wybory się nie odbyły, a ich charakter nie był powszechny i transparentny. Działania te są jednak czasochłonne i w dużej mierze odbywają się w sądach powszechnych.

W niektórych przypadkach pracodawcy świadomie stosują radę pracowników wybraną w oparciu o przepisy ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (Dz. U. z 2006 r. nr 79, poz. 550 ze zm.) jako przedstawiciela pracowników, który spełnienia wymóg konsultacji choć uprawnienia rady pracowników a przedstawiciela pracowników są zupełnie inne. Należy tutaj szczególnie podkreślić, że rada ma wyłącznie prawo konsultacji, a jej opinie nie są wiążące, gdzie, przedstawiciele pracowników mają uprawnienia stanowiące, o tym, że brak zgody z ich strony uniemożliwia wprowadzenie danego rozwiązania przez pracodawcę (wszystkie wymienione w powyższym katalogu od 1-5).

W związku z nakładaniem się - także semantycznym - pojęć dot. konsultacji oraz ciał konsultacyjnych - powstają problemy ze stosowaniem przepisów oraz ich egzekwowaniem przez związki zawodowe, PIP, a także na etapie postępowań sądowych.

Najczęstszym przypadkiem jest podważanie przeprowadzonych przez pracodawcę wyborów przedstawiciela pracowników, a tym samym wadliwego i nieskutecznego kształtowania prawa wewnątrzzakładowego. Co za tym idzie pojawiają się liczne wątpliwości dotyczące skali roszczeń pracowniczych zwłaszcza w obszarach dotyczących wynagrodzeń i funduszu świadczeń socjalnych.

W tym ostatnim sprawę dodatkowo może komplikować treść uzasadnienia wyroku SN dot. przedawnienia roszczeń ZFŚS. Z treści uzasadnienia wyr. z 11.4.2012 r. (III PK 66/11, Legalis) „W ocenie Sądu Najwyższego roszczenia o przekazanie należnych środków na Fundusz mają charakter publiczny. Związki zawodowe działają tu na rzecz załogi. Ich zadanie polega na organizowaniu działalność socjalnej w interesie zbiorowym, sam zaś Fundusz ma służyć realizacji konkretnych działań socjalnych podejmowanych dla dobra wspólnego wszystkich pracowników, nie zaś konkretnych osób fizycznych lub prawnych. W sferze publicznoprawnej przedawnienie istnieje zaś tylko wtedy, gdy konkretny przepis tak stanowi lub odsyła w kwestiach nieuregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie np. przepisów prawa cywilnego. W prawie publicznym ewentualne przedawnienie się należności musi zatem wynikać z wyraźnego przepisu prawa mającego expressis verbis zastosowanie do tej należności. Ponieważ żaden przepis ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych ani innej ustawy nie odnosi się do przedawnienia roszczeń o przekazanie należnych środków na Fundusz, to należy uznać, że roszczenia te nie przedawniają się”.

Sytuację mogłoby poprawić doprecyzowanie zapisów o funduszu i nadania ustawie o ZFŚS realnej nadrzędności nad przepisami wewnątrzzakładowymi, które nie powinny być mniej korzystne niż zapisy ustawy. Natomiast doprecyzowanie zasad wyboru przedstawiciela pracowników niewątpliwie ograniczyłoby liczne przypadki nadużyć, gdzie pracodawcy mogą obecnie legalizować oszustwa, w obszarze, który co prawda podlega kontroli PIP, jednak bez narzędzi i zapisów trudno inspektorom o skuteczne egzekwowanie prawa.

Mając zatem na względzie spójność systemu prawa pracy oraz konieczność zapewnienia rzeczywistej możliwości realizacji uprawnień związków zawodowych, wnoszę następujące pytania i wnioski.

Czy ministerstwo potwierdza interpretację, że z chwilą powstania zakładowej organizacji związkowej, taka organizacja przejmuje rolę przedstawiciela załogi i może, żądając utworzenia funduszu socjalnego, doprowadzić do dezaktualizacji ustaleń poczynionych uprzednio z przedstawicielem załogi, a konieczność zaktualizowania regulaminu wynagradzania do nowej sytuacji prawnej ma wówczas charakter wtórny u pracodawców zatrudniających powyżej 50 pracowników?

Czy regulaminy pracy, regulaminy wynagradzania, układy zbiorowe lub inne wewnątrzzakładowe rozstrzygnięcia wprowadzone przed powstaniem zakładowej organizacji związkowej mogą - zdaniem ministerstwa - skutecznie wyłączyć lub ograniczyć obowiązek utworzenia ZFŚS wynikający z ustawy (bez względu na wielkość pracodawcy)? Jeżeli nie, proszę o interpretację, wskazanie praktycznych mechanizmów/rozstrzygnięć dla egzekucji w sytuacji wystąpienia takiej kolizji.

Czy i ewentualnie jakie kroki administracyjne i kontrolne podejmuje ministerstwo oraz jakie instrumenty ma do dyspozycji w celu przeciwdziałania praktykom lekceważenia przez pracodawców wniosków związkowych o utworzenie ZFŚS (np. instrukcje dla Państwowej Inspekcji Pracy, rekomendacje do przeprowadzenia kontroli, sankcje administracyjne)? Czy ministerstwo planuje wydać oficjalne wytyczne interpretacyjne adresowane do pracodawców i inspektorów pracy w tej materii, bądź pracuje nad zmianą zapisów?

Czy ministerstwo gromadzi dane dotyczące zgłoszeń od organizacji związkowych/ oddziałów Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie wniosków/kolizji o utworzenie ZFŚS oraz danych nt. kontroli i stwierdzonych naruszeń prawa w tym zakresie? Jeśli tak, proszę o przekazanie danych statystycznych za ostatnie 2 lata dotyczących kwestii ZFŚS.

Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych mających na celu doprecyzowanie procedury realizacji wniosku zakładowej organizacji związkowej (np. określenie obligatoryjnego terminu na wdrożenie decyzji o utworzeniu ZFŚS, sankcji za bezczynność pracodawcy, trybu szybkiej interwencji administracyjnej)?

Czy ministerstwu znane są problemy związane z wyborem i funkcjonowaniem przedstawiciela pracowników? Czy są planowane zmiany prawne w tym zakresie?

W świetle powyższego proszę o udzielenie pisemnej odpowiedzi na poszczególne pytania zadane w niniejszej interpelacji oraz rozważenie wydania oficjalnych wytycznych interpretacyjnych dotyczących procedury tworzenia ZFŚS na wniosek zakładowej organizacji związkowej oraz zasad uzgadniania prawa wewnątrzzakładowego z przedstawicielem pracowników.

Proszę o rozważenie inicjatywy legislacyjnej lub administracyjnej, jeżeli z analizy ministerstwa wynika, że obecne regulacje nie zapewniają skutecznych mechanizmów realizacji uprawnień ustawowych w poruszonych aspektach.

Z wyrazami szacunku

Maciej Konieczny