Interpelacja nr 12278
Interpelacja w sprawie domniemania niewinności w administracji
Zgłaszający:
•
Adresat:
Podatki i Finanse (100%)
Sprawiedliwość i Sądy (85%)
Edukacja i Szkolnictwo (35%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie domniemania niewinności w administracji
Interpelacja nr 12278
do ministra finansów i gospodarki, ministra rodziny, pracy i polityki społecznej
w sprawie domniemania niewinności w administracji
Zgłaszający: Stanisław Lamczyk
Data wpływu: 15-09-2025
Szanowna Pani Minister, Szanowny Panie Ministrze,
art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi jednoznacznie: „Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu“. Zasada ta powinna być jednym z filarów demokratycznego państwa prawa, a jej duch winien być przestrzegany nie tylko w postępowaniu karnym, lecz także w działalności organów administracji publicznej.
Tymczasem w ostatnich latach mamy do czynienia z niepokojącą praktyką ZUS i organów skarbowych, które coraz częściej działają wbrew tej zasadzie. Zamiast traktować obywatela, jako równoprawną stronę postępowania, instytucje te z góry zakładają jego winę, a następnie oczekują, że to obywatel będzie musiał udowadniać swoją uczciwość.
Do najczęściej zgłaszanych nadużyć należą:
arbitralne kwestionowanie umów o pracę przez ZUS – zwłaszcza w przypadku kobiet zatrudnionych w ciąży, gdzie organ automatycznie przyjmuje, że umowa miała charakter fikcyjny, mimo że sądy wielokrotnie orzekały inaczej, wskazując na brak dowodów po stronie ZUS;
blokady rachunków bankowych przez KAS w ramach STIR, stosowane często bez wyroku sądu i bez realnych dowodów nadużyć – co prowadziło do paraliżu działalności wielu uczciwych firm;
ignorowanie zasady in dubio pro tributario – mimo, iż Ordynacja podatkowa jednoznacznie nakazuje rozstrzygać wątpliwości na korzyść podatnika, w praktyce urzędy interpretują przepisy i fakty niemal zawsze na własną korzyść.
Za rządów Prawa i Sprawiedliwości (2015-2023) polityka „uszczelniania systemu“ była prowadzona w sposób drastyczny i bez poszanowania praw obywateli. Zamiast realnej walki z mafiami podatkowymi czy zorganizowanymi wyłudzeniami, ucierpiały tysiące zwykłych przedsiębiorców. Liczba kontroli gwałtownie wzrosła, a prawie każda kończyła się rzekomym „stwierdzeniem nieprawidłowości“ – co w praktyce było jedynie narzędziem fiskalizmu i zastraszania.
Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że podobne problemy dotykają także obywateli Ukrainy, którzy po 2022 roku masowo podejmują w Polsce legalną pracę lub działalność gospodarczą. ZUS i KAS niejednokrotnie kwestionowały tytuły do ubezpieczenia czy rozliczenia podatkowe cudzoziemców w sposób równie arbitralny, co w przypadku obywateli polskich. To nie tylko uderza w nich samych, lecz także niszczy wizerunek Polski, jako państwa prawa i partnera godnego zaufania.
W związku z powyższym zwracam się z następującymi pytaniami:
Czy Ministerstwo Finansów podejmie działania w celu ukrócenia praktyki domniemywania winy obywatela przez organy skarbowe i ZUS?
W jaki sposób resort zamierza dopilnować, by zasada in dubio pro tributario była faktycznie stosowana w praktyce, a nie jedynie martwym zapisem w Ordynacji podatkowej?
Czy rząd zamierza wprowadzić regulacje, które wprost nakażą ZUS i KAS wstrzymywanie się od działań ingerujących w prawa majątkowe obywateli – takich jak egzekucje czy blokady kont – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu?
Jakie kroki zostaną podjęte, aby zapewnić, że obywatele innych państw legalnie przebywający i pracujący w Polsce – w tym obywatele Ukrainy – nie będą ofiarą tych samych praktyk?
Uważam, że utrzymywanie obecnego stanu rzeczy może stopniowo osłabiać zaufanie obywateli do państwa i jego instytucji. Polska powinna być państwem, w którym organy administracji działają w duchu partnerskiego podejścia do obywatela, a każdy traktowany jest z założeniem rzetelności i uczciwości, dopóki ewentualne nieprawidłowości nie zostaną prawomocnie stwierdzone przez sąd.
Interpelacja nr 12278
do ministra finansów i gospodarki, ministra rodziny, pracy i polityki społecznej
w sprawie domniemania niewinności w administracji
Zgłaszający: Stanisław Lamczyk
Data wpływu: 15-09-2025
Szanowna Pani Minister, Szanowny Panie Ministrze,
art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi jednoznacznie: „Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu“. Zasada ta powinna być jednym z filarów demokratycznego państwa prawa, a jej duch winien być przestrzegany nie tylko w postępowaniu karnym, lecz także w działalności organów administracji publicznej.
Tymczasem w ostatnich latach mamy do czynienia z niepokojącą praktyką ZUS i organów skarbowych, które coraz częściej działają wbrew tej zasadzie. Zamiast traktować obywatela, jako równoprawną stronę postępowania, instytucje te z góry zakładają jego winę, a następnie oczekują, że to obywatel będzie musiał udowadniać swoją uczciwość.
Do najczęściej zgłaszanych nadużyć należą:
arbitralne kwestionowanie umów o pracę przez ZUS – zwłaszcza w przypadku kobiet zatrudnionych w ciąży, gdzie organ automatycznie przyjmuje, że umowa miała charakter fikcyjny, mimo że sądy wielokrotnie orzekały inaczej, wskazując na brak dowodów po stronie ZUS;
blokady rachunków bankowych przez KAS w ramach STIR, stosowane często bez wyroku sądu i bez realnych dowodów nadużyć – co prowadziło do paraliżu działalności wielu uczciwych firm;
ignorowanie zasady in dubio pro tributario – mimo, iż Ordynacja podatkowa jednoznacznie nakazuje rozstrzygać wątpliwości na korzyść podatnika, w praktyce urzędy interpretują przepisy i fakty niemal zawsze na własną korzyść.
Za rządów Prawa i Sprawiedliwości (2015-2023) polityka „uszczelniania systemu“ była prowadzona w sposób drastyczny i bez poszanowania praw obywateli. Zamiast realnej walki z mafiami podatkowymi czy zorganizowanymi wyłudzeniami, ucierpiały tysiące zwykłych przedsiębiorców. Liczba kontroli gwałtownie wzrosła, a prawie każda kończyła się rzekomym „stwierdzeniem nieprawidłowości“ – co w praktyce było jedynie narzędziem fiskalizmu i zastraszania.
Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że podobne problemy dotykają także obywateli Ukrainy, którzy po 2022 roku masowo podejmują w Polsce legalną pracę lub działalność gospodarczą. ZUS i KAS niejednokrotnie kwestionowały tytuły do ubezpieczenia czy rozliczenia podatkowe cudzoziemców w sposób równie arbitralny, co w przypadku obywateli polskich. To nie tylko uderza w nich samych, lecz także niszczy wizerunek Polski, jako państwa prawa i partnera godnego zaufania.
W związku z powyższym zwracam się z następującymi pytaniami:
Czy Ministerstwo Finansów podejmie działania w celu ukrócenia praktyki domniemywania winy obywatela przez organy skarbowe i ZUS?
W jaki sposób resort zamierza dopilnować, by zasada in dubio pro tributario była faktycznie stosowana w praktyce, a nie jedynie martwym zapisem w Ordynacji podatkowej?
Czy rząd zamierza wprowadzić regulacje, które wprost nakażą ZUS i KAS wstrzymywanie się od działań ingerujących w prawa majątkowe obywateli – takich jak egzekucje czy blokady kont – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu?
Jakie kroki zostaną podjęte, aby zapewnić, że obywatele innych państw legalnie przebywający i pracujący w Polsce – w tym obywatele Ukrainy – nie będą ofiarą tych samych praktyk?
Uważam, że utrzymywanie obecnego stanu rzeczy może stopniowo osłabiać zaufanie obywateli do państwa i jego instytucji. Polska powinna być państwem, w którym organy administracji działają w duchu partnerskiego podejścia do obywatela, a każdy traktowany jest z założeniem rzetelności i uczciwości, dopóki ewentualne nieprawidłowości nie zostaną prawomocnie stwierdzone przez sąd.
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Jarosław Neneman
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
23%
Konkretność
77%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 1 %
Precyzyjne daty
24
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
2.9 / 1k zn.
- Podaje wskaźniki procentowe (1)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (24)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
25994 znaków
tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/7
Warszawa, 7 października 2025 roku
Sprawa: Interpelacja nr 12278 Posła Stanisława Lamczyka w sprawie
domniemania niewinności w administracji
Znak sprawy: DTS3.054.5.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Odpowiedź
na interpelację
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 12278 z dnia 22 września 2025 roku Pana Posła
Stanisława Lamczyka w sprawie domniemania niewinności w administracji,
przedstawiam następujące wyjaśnienia, w zakresie działań organów Krajowej
Administracji Skarbowej.
Ad 1.
1.1. Na gruncie Ordynacji podatkowej1 obowiązującą zasadą jest nakaz
rozstrzygania na korzyść podatnika niedających się usunąć wątpliwości co do treści
przepisów prawa podatkowego (zasada in dubio pro tributario). Zasada ta została
wyrażona wprost w art. 2a O.p. obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r.
Norma prawna zawarta w art. 2a O.p. zawiera dyrektywę nakazującą rozstrzyganie
na korzyść podatnika tylko takich wątpliwości dotyczących przepisów prawa,
których nie da się usunąć w drodze procesu wykładni.
W celu zapewnienia jednolitego stosowania tego przepisu przez organy podatkowe,
Minister Finansów, jeszcze przed jego wejściem w życie, wydał w dniu 29 grudnia
2015 r. interpretację ogólną nr PK4.8022.44.2015, która została opublikowana
w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów z 2016 r. pod poz. 4.
1 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn.
zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, O.p.
-- 1 of 7 --
2/7
1.2. Zastosowanie zasady in dubio pro tributario w kształcie wynikającym z art. 2a
Ordynacji podatkowej powinno być uwarunkowane okolicznościami stanu
faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Obowiązywanie powyższej zasady
nie oznacza, że w każdej sprawie organ podatkowy ma obowiązek przychylać się do
stanowiska podatnika, jeżeli na tle zbliżonych stanów faktycznych pojawiły się
rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Wspomniane rozbieżności mogą bowiem
wynikać np. ze zróżnicowanych ustaleń dowodowych w okolicznościach konkretnej
sprawy.
Ocena, czy w konkretnej sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do
treści przepisów prawa podatkowego, pozostaje w gestii organu podatkowego
rozpatrującego daną sprawę. Natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego
przez organ podatkowy w indywidualnej sprawie może podlegać ocenie tylko
w trybie kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowoadministracyjnej.
1.3. W uchwalonej 12 września 2025 r. ustawie o zmianie ustawy – Ordynacja
podatkowa2 przewidziano uzupełnienie art. 122 Ordynacji podatkowej o zasadę, że
w postępowaniu podatkowym wszczętym z urzędu niedające się usunąć wątpliwości
co do stanu faktycznego rozstrzyga się na korzyść strony (art. 122 § 2 Ordynacji
podatkowej).
Podobna zasada obowiązuje także w art. 81a K.p.a.3 i w art. 10 ust. 2-3 ustawy –
Prawo Przedsiębiorców4.
Rozwiązanie to ma na celu wzmocnienie instrumentów ochrony praw i interesów
podatnika i innych stron postępowania podatkowego.
Przyjęta zasada nie będzie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia
kompletnego postępowania dowodowego. Będzie stosowana, jeżeli po
przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego wystąpią niedające się
usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego tj. jeśli na podstawie zgromadzonego
materiału dowodowego nie można jednoznacznie przyjąć, że dana okoliczność
faktyczna została wykazana.
Zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego
na korzyść strony będzie stosowana w postępowaniach podatkowych wszczętych z
urzędu np. w postępowaniach mających na celu określenie lub ustalenie
zobowiązania podatkowego. Postępowania wszczynane z urzędu kształtują
obowiązki stron postępowania podatkowego. W postępowaniach tych
wprowadzana zasada będzie miała najpełniejsze zastosowanie.
Zasada ta nie będzie miała zastosowania w postępowaniach wszczynanych na
wniosek np. w postępowaniach w sprawie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.
W tych postępowaniach konieczne jest współdziałanie podatnika z organem
podatkowym. Strona musi w nich wykazać istnienie określonych okoliczności
faktycznych np. związanych z jej sytuacją majątkową.
Zasada ta będzie miała odpowiednie zastosowanie w czynnościach sprawdzających,
kontroli podatkowej i kontroli celno-skarbowej.
2 24.09.2025 r. Senat przyjął ustawę bez poprawek, druk sejmowy 1265, druk senacki 448.
3 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2025 r. poz. 572 i 769).
4 Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, z późn.
zm.).
-- 2 of 7 --
3/7
Zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie będzie miała
zastosowania w przypadkach gdy:
1) w postępowaniu uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik
postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy innych osób;
2) przepisy prawa wymagają od strony wykazania określonych faktów;
3) sprzeciwia się temu ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa.
Podobne wyłączenia są zawarte w przepisach art. 81a § 2 K.p.a. i art. 10 ust. 3 ustawy
– Prawo Przedsiębiorców.
Ad 2.
2.1. Na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej5
nadzór nad działalnością dyrektorów izb administracji skarbowej, jak też
naczelników urzędów skarbowych sprawuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej
(dalej: Szef KAS).
Przy czym należy podkreślić, że sprawowanie ogólnego nadzoru w sprawach
podatkowych odnosi się do zapewnienia jednolitego stosowania prawa
podatkowego przez organy podatkowe.
Sprawowanie nadzoru nie oznacza zatem bieżącej kontroli prawidłowości
poszczególnych czynności podejmowanych przez organy podatkowe prowadzące
postępowania, a tym bardziej wykluczone jest wywieranie jakiegokolwiek wpływu
na rodzaj i kierunek rozstrzygnięcia w konkretnej, indywidualnej sprawie podatnika.
Organy podatkowe rozstrzygają sprawy samodzielnie, na podstawie zebranego
w postępowaniu podatkowym materiału dowodowego.
W ramach uprawnień nadzorczych Szef KAS nie może zatem nakazać zastosowania
w konkretnej sprawie art. 2a Ordynacji podatkowej. Takie działanie stanowiłoby
ingerencję w indywidualne sprawy podatkowe, których rozstrzygnięcie zastrzeżone
jest do wyłącznej kompetencji podległych organów. Naruszałoby to zasadę
dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej.
2.2. Ministerstwo Finansów prowadzi analizy orzecznictwa sądów
administracyjnych, w którym sądy stwierdziły błędy proceduralne w prowadzonym
postępowaniu podatkowym. W zakresie zagadnień, które budzą wątpliwości
organów podatkowych lub są przyczyną powtarzających się błędów
proceduralnych, Ministerstwo Finansów na bieżąco przekazuje wytyczne
i zalecenia, a także organizuje spotkania z pracownikami organów podatkowych
celem wyjaśnienia wątpliwości. Podejmowane działania mają na celu zapewnienie
jednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe.
Przykładem takich działań są przekazane do podległych organów KAS zalecenia
dotyczące rozstrzygania wątpliwości w zakresie wyboru/zmiany formy
opodatkowania na korzyść podatnika zgodnie z zasadą in dubio pro tributario
wyrażoną w art. 2a Ordynacji podatkowej (pismo w załączeniu).
Ponadto podlegają analizie wszelkie sygnały świadczące o nieprzestrzeganiu przez
organy podatkowe omawianej zasady.
Ad 3.
5 Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz.
1131), dalej: ustawa o KAS.
-- 3 of 7 --
4/7
3.1. Nie prowadzimy prac zmierzających do wprowadzenia regulacji, na podstawie
których egzekucja lub blokada konta byłaby niemożliwa do czasu prawomocnego
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.
Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma na celu przymusowe wykonanie
obowiązku publicznoprawnego z uwagi na niewykonanie tego obowiązku w sposób
dobrowolny. Obowiązek taki, aby podlegał egzekucji administracyjnej, musi być
wymagalny i musi upłynąć termin na wykonanie tego obowiązku. Zobowiązany
posiada instrumenty pozwalające uniknąć wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Może uzyskać od wierzyciela odroczenie terminu płatności należności pieniężnej
albo uzyskać decyzję ratalną w zakresie swoich zobowiązań.
Wszczęcie i prowadzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego stanowią
ostateczny środek prowadzący do wykonania obowiązku publicznoprawnego.
Z samej istoty administracyjnego postępowania egzekucyjnego wynika, że jest ono
dla zobowiązanego dotkliwe. Przedsiębiorca, wobec którego jest prowadzone
administracyjne postępowanie egzekucyjne, może jednak skorzystać ze środków
ochrony przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji6, takich jak skarga na zbyt uciążliwy środek
egzekucyjny, czy wniosek o zwolnienie z egzekucji.
Co do zasady podstawą egzekucji administracyjnej może być decyzja lub
postanowienie właściwego organu. Egzekucja administracyjna może być również
prowadzona na podstawie przepisu prawa albo dokumentów, takich jak deklaracje
czy zeznania, z których treści wyraźnie wynika, że stanowią one podstawę do
wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Kwestie
wykonalności decyzji w sposób generalny normują przepisy ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Decyzja administracyjna uzyskuje cechę
wykonalności w momencie, gdy staje się ostateczna, tzn. gdy nie służy od niej
odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy. Wyjątki od tej zasady dotyczą nadania decyzji rygoru natychmiastowej
wykonalności oraz sytuacji, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z
mocy ustawy.
Dla wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest, aby decyzja była
ostateczna. Ostateczność decyzji przesądza bowiem o zakończeniu toku instancji w
postępowaniu administracyjnym czy podatkowym i nadaje jej walor aktu wiążącego
dla organów administracyjnych i podatkowych. Przyjęcie, że zaskarżenie decyzji do
sądu uniemożliwiałoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego, mogłoby być
wykorzystywane instrumentalnie w celu opóźnienia egzekucji nawet o kilka lat lub
całkowitego jej udaremnienia. Skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 61 §
1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi7, nie wstrzymuje wykonania decyzji, co stanowi systemowe
potwierdzenie, że decyzja ostateczna kreuje wymagalny obowiązek podatkowy,
który może być egzekwowany. Rozwiązanie to ma na celu ochronę interesu
fiskalnego państwa i zapewnienie płynności dochodów budżetowych, przy
jednoczesnym zachowaniu mechanizmów ochrony podatnika, takich jak możliwość
ubiegania się o wstrzymanie wykonania decyzji w myśl art. 61 § 3 tej ustawy.
6 Dz. U. z 2025 r. poz. 132, 620 i 1302.
7 Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.
-- 4 of 7 --
5/7
3.2. Przepisy działu IIIB „Przeciwdziałanie wykorzystywaniu sektora finansowego
do wyłudzeń skarbowych” Ordynacji podatkowej zostały dodane ustawą z dnia 24
listopada 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania
wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych8. Celem tej
ustawy jest uszczelnienie systemu podatkowego, w szczególności ograniczenie luki
w podatku VAT.
Według art. 119zg pkt 2 Ordynacji podatkowej przez blokadę rachunku podmiotu
kwalifikowanego należy rozumieć czasowe uniemożliwienie dysponowania
środkami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunku podmiotu kwalifikowanego
prowadzonym przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową
i korzystania z tych środków. Blokada rachunku na żądanie Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej pozwala na zatrzymanie transferu środków pochodzących
z wyłudzeń skarbowych.
Blokada rachunku (środków na rachunku) jest instytucją znaną i stosowaną od wielu
lat w polskim systemie prawnym. Można tu wymienić następujące regulacje:
art. 86 ust. 5 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu
pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu9– blokada rachunku na żądanie
Generalnego Inspektora Informacji Finansowej;
art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem
kapitałowym10 – blokada rachunku na żądanie Przewodniczącego Komisji
Nadzoru Finansowego (lub jego zastępcy);
art. 106a ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe11 –
samodzielna blokada rachunku przez bank.
Na gruncie Ordynacji podatkowej wprowadzenie możliwości blokady rachunku
podmiotu kwalifikowanego jako jednego z elementów systemu analizy ryzyka było
niezbędne dla ochrony interesu publicznego w szczególności ze względu na
olbrzymią skalę wyłudzeń podatków, godzącą w interesy finansowe państwa,
realizowanie procederu wyłudzeń przez zorganizowane grupy przestępcze oraz
niezadowalającą skuteczność dotychczasowych rozwiązań zapobiegających
wyłudzeniom (m.in. znaczne opóźnienia w wykrywaniu oszustw).
Wprowadzenie możliwości blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego ma
istotne praktyczne znaczenie. Uniemożliwia bowiem korzystanie ze środków
pieniężnych niezbędnych do uwiarygodnienia działalności przestępczej. Poprzez
dokonanie blokady rachunku eliminowany jest więc ten element procederu (obrót
środkami pieniężnymi), który jest jedną z jego najbardziej charakterystycznych cech.
Bez tego elementu pozorowanie działalności jest trudniejsze i tym samym
trudniejsze staje się wyłudzenie podatku.
Blokada rachunku podmiotu kwalifikowanego jest możliwa na 72 godziny
z możliwością przedłużenia jej o 3 miesiące, po spełnieniu ustawowych przesłanek
określonych odpowiednio w art. 119zv § 1 i art. 119zw § 1 Ordynacji podatkowej.
Blokada nie dotyczy rachunków bankowych osób fizycznych służących do ich
prywatnych rozliczeń. Stosowanie tego środka jest ograniczone tylko do
przypadków, w których zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa nie jest możliwe
przy użyciu środków łagodniejszych, nieingerujących tak dalece w prawo własności.
8 Dz. U. z 2017 r. poz. 2491.
9 Dz. U. z 2025 r. poz. 644.
10 Dz. U. z 2024 r. poz. 1161, z późn. zm.
11 Dz. U. z 2024 r. poz. 1646, z późn. zm.
-- 5 of 7 --
6/7
System działa tak, aby podmioty kwalifikowane prowadzące uczciwie działalność
nie odczuły jego istnienia.
Podmiot kwalifikowany ma prawo zaskarżyć postanowienie o przedłużeniu blokady
na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 miesiące. Środek zaskarżenia podlega
rozpatrzeniu niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 119zzb § 2
Ordynacji podatkowej). W przypadku wniesienia przez podmiot kwalifikowany
skargi do sądu administracyjnego obowiązują skrócone terminy na przekazanie akt i
odpowiedzi na skargę (7 dni zamiast standardowych 30 dni) oraz na rozpatrzenie
skargi przez wojewódzki sąd administracyjny (30 dni). Skrócenie powyższych
terminów w stosunku do terminów określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zapewnia szybką kontrolę
sądową prawidłowości blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego.
Wprowadzenie blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego w Ordynacji
podatkowej, w kontekście oznaczonego celu systemu analizy ryzyka, o którym
mowa w dziale IIIB tej ustawy nie jest sprzeczne z interesem przedsiębiorców.
Przeciwnie, wysoki poziom przestępczości, w szczególności w zakresie podatku
VAT, wpływa niekorzystnie na pewność obrotu gospodarczego i powoduje spadek
konkurencyjności towarów sprzedawanych przez przedsiębiorców uczciwe
płacących podatki. Ograniczenie nadużyć i oszustw podatkowych, w tym w zakresie
VAT, przekłada się na poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej
dla wszystkich podatników poprzez przywrócenie uczciwej konkurencji na rynku.
Na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej o „Przeciwdziałaniu wykorzystywaniu
sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych” nie jest możliwe wprowadzenie
przepisów, które sankcjonowałyby blokadę rachunku podmiotu kwalifikowanego
lub przedłużenie blokady na podstawie prawomocnego wyroku sądu, ponieważ
kontrola sądowa przedłużenia blokady ma zawsze charakter następczy. Ponadto ze
względu na dynamiczny przepływ środków na rachunkach w przypadkach
zorganizowanej przestępczości podatkowej, oczekiwanie na orzeczenie sądowe
mogłoby znacznie utrudnić lub nawet udaremnić zabezpieczenie środków
pochodzących z przestępstwa.
Stronie, która poniosłaby szkodę z powodu blokady na 72 godziny lub przedłużenia
blokady, przysługuje prawo do sądu w postaci wniesienia pozwu o odszkodowanie
na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego.
Ad 4. W prowadzonych postępowaniach podatkowych organy podatkowe
zobowiązane są do stosowania ogólnych zasad określonych w Ordynacji
podatkowej, bez względu, na to jakiej narodowości jest strona postępowania.
Ustawa — Ordynacja podatkowa gwarantuje jednakowe prawa wszystkim
podatnikom.
Podobnie kontrole podatkowe i kontrole celno-skarbowe oraz czynności
sprawdzające są podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów
regulujących te procedury podatkowe. W toku tych procedur są przestrzegane
przepisy określające uprawnienia i obowiązki podatników i innych podmiotów,
niezależnie od obywatelstwa.
Załącznik:
Pismo z 8 stycznia 2024 roku znak: DNK12.8623.20.2023.
-- 6 of 7 --
7/7
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu
w Ministerstwie Finansów
-- 7 of 7 --
tel. 222-500-108 ul. Nowogrodzka 1/3/5
info@mrpips.gov.pl 00-513 Warszawa
https://www.gov.pl/web/rodzina
BM-II.059.1.469.2025
Warszawa, /elektroniczny znacznik czasu/
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 12278 Pana Posła Stanisława Lamczyka, w sprawie
domniemania niewinności w administracji, po uzyskaniu wyjaśnień z Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych (ZUS), proszę przyjąć poniższe informacje.
Odnosząc się do pytania dotyczącego wprowadzenia regulacji, które miałyby nakazać ZUS
wstrzymywanie się od działań ingerujących w prawa majątkowe obywateli – takich jak
egzekucje czy blokady kont – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu, należy wyjaśnić,
co następuje:
Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 17 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, z późn. zm.) – dalej
jako „u.s.u.s.” – płatnicy składek mają obowiązek obliczania i rozliczania należnych składek
terminowo i w pełnej wysokości, a w przypadku płatników, którzy opłacają składki za inne
osoby ubezpieczone również potrącania z ich dochodów należnych składek, a następnie ich
opłacania do ZUS za każdy miesiąc kalendarzowy. Jeżeli płatnik składek nie wywiązuje się
z tego obowiązku, ZUS podejmuje działania zamierzające do wyegzekwowania składek.
W myśl art. 24 ust. u.s.u.s. ZUS może dochodzić nieopłaconych w terminie należności z tytułu
składek (czyli składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych oraz dodatkowej opłaty)
na drodze egzekucji sądowej lub na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji. Tryb i zasady prowadzenia ostatniego z tych postępowań określa ustawa
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz.
132); dalej: p.e.a. Regulacje dotyczące egzekucji sądowej oraz postępowania egzekucyjnego
w administracji, które stosuje ZUS, pozostają poza właściwością Ministra Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej. Tymczasem to one rozstrzygają, czy, kiedy, jakie i na jakich warunkach
środki w celu dochodzenia nieopłaconych w terminie należności z tytułu składek może
stosować Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W postępowaniu egzekucyjnym ZUS jako organ egzekucyjny stosuje zasadę prawnego
obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 6 § 1 p.e.a.), która polega na tym, że
jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności
zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny nie może
kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek
wynikający z przepisu prawa. W tym zakresie ZUS obowiązany jest stosować zasadę
najmniejszej uciążliwości środka egzekucyjnego (art. 7 p.e.a.). Oznacza to, że jeśli istnieje
możliwość wyboru między kilkoma sposobami egzekucji, organ powinien zastosować ten
najłagodniejszy, jednocześnie pamiętając o celach egzekucji, które mają zabezpieczyć
interesy wierzyciela. Dodatkowo dłużnik, który uważa, że zastosowany środek jest zbyt
uciążliwy, może na podstawie art. 54 p.e.a., złożyć skargę do organu egzekucyjnego, czyli
-- 1 of 3 --
tel.222-500-108 ul. Nowogrodzka 1/3/5
info@mrpips.gov.pl 00-513 Warszawa
https://www.gov.pl/web/rodzina
dyrektora właściwego oddziału ZUS, w której wykaże w jaki sposób zastosowanie danego
środka utrudnia mu prowadzenie działalności, a także wskazać inną część majątku, która
mógłby zostać zajęta, co byłoby dla niego mniej uciążliwe.
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez ZUS poprzedzane jest doręczeniem
dłużnikowi upomnienia lub decyzji o wysokości zadłużenia wraz z informacją o jego kwocie
oraz ze wskazaniem funduszu (ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego lub
innego funduszu pozaubezpieczeniowego) i okresu, którego dotyczy zadłużenie. Jeśli płatnik
nie opłaci składek po otrzymaniu decyzji albo upomnienia, ZUS wszczyna postępowanie
egzekucyjne i wystawia tytuły wykonawcze, a następnie egzekwuje należności z tytułu
składek, np. poprzez zajęcie rachunku bankowego czy zajęcie wynagrodzenia za pracę,
ewentualnie zajęcie świadczenia wypłacanego przez ZUS.
Do zadań ZUS należy również stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń oraz kontrola
wykonywania przez płatników składek obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych.
Podstawa prawna w tym zakresie ujęta jest przede wszystkim w art. 68 u.s.u.s.
Kompetencje dotyczące stwierdzania i ustalania obowiązku ubezpieczeń społecznych ZUS
realizuje przeprowadzając m.in. postępowania administracyjne. W ramach postępowania
administracyjnego (wyjaśniającego) weryfikowana jest zasadność zgłoszenia danej osoby do
ubezpieczeń społecznych lub wysokość wykazanej przez płatnika podstawy wymiaru składki
na te ubezpieczenia. Każda sprawa jest w toku postępowania administracyjnego traktowana
indywidualnie. Jak wynika z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, w toku
prowadzanych działań ZUS ma za zadanie zebrać i rozpatrzyć wyczerpujący materiał
dowodowy, w konsekwencji rozstrzygając sprawę w sposób niebudzący wątpliwości. Wynik
postępowania administracyjnego znajduje odzwierciedlenie w wydanej decyzji. W jej
uzasadnieniu ZUS wskazuje fakty, które uznano za udowodnione, dowody, na których się
oparł oraz przyczyny, dla których innym przedstawionym faktom i okolicznościom odmówił
mocy dowodowej. W każdej takiej sprawie od decyzji przysługuje odwołanie do sądu
powszechnego.
W związku z tym, iż w trakcie postępowań wyjaśniających ujawniane są przypadki zgłoszeń
do ubezpieczeń osób nieposiadających do nich tytułu, ZUS jest zobowiązany podejmować
działania zapobiegające uzyskiwaniu przez te osoby ochrony ubezpieczeniowej. Jako
dysponent środków publicznych zakład nie może zaniechać tych działań. Odpowiednie
działania ZUS obowiązany jest podejmować wobec wszystkich osób zgłoszonych do
ubezpieczeń zgodnie z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn wyrażoną w art. 2a
u.s.u.s.
Należy podkreślić, że kwestia uprawnień ZUS do weryfikacji tytułu do ubezpieczeń była
przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. Przykładowo
w wyroku z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt I USKP 50/23 Sąd Najwyższy stwierdził, że
„Kompetencja organu rentowego do kontroli prawidłowości zgłoszonego tytułu podlegania
ubezpieczeniom społecznym nie powinna być traktowana jako działanie sprzeczne z art. 2
bądź art. 18 Konstytucji RP. Dokonując weryfikacji tytułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych
a następnie sąd ubezpieczeń społecznych działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7
Konstytucji RP).”.
Podobnie sądy podchodzą do uprawnień ZUS w zakresie kwestionowania wysokości
wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek. Już w uchwale z dnia 27 kwietnia
-- 2 of 3 --
tel.222-500-108 ul. Nowogrodzka 1/3/5
info@mrpips.gov.pl 00-513 Warszawa
https://www.gov.pl/web/rodzina
2005 r. sygn. akt II UZP 2/05 (OSNP 2005 nr 21, poz. 338) Sąd Najwyższy stwierdził, iż
„W ramach art. 41 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może
zakwestionować wysokość wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenie chorobowe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało wypłacone na
podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej
do obejścia prawa (art. 58 KC)”.
Niżej przedstawiam dane statystyczne dotyczące decyzji wydanych przez ZUS w latach
2022-2025.
Tab. Liczba decyzji wydanych przez ZUS w latach 2022- pierwsza poł. 2025
Rok Liczba decyzji w zakresie podlegania
i niepodlegania ubezpieczeniom
społecznym ogółem
Liczba decyzji stwierdzających
niepodleganie ubezpieczeniom
społecznym jako pracownik, wydanych
wobec osób (kobiet w ciąży), które
wystąpiły o świadczenie
krótkoterminowe
2022 21 162 1 853
2023 22 646 1 435
2024 21 115 1 279
I poł.
2025
9 716 593
Suma 74 639 5 160
Należy podkreślić, że decyzje dotyczące niepodlegania pracowniczym ubezpieczeniom
społecznym przez kobiety w ciąży, które wystąpiły z wnioskiem o zasiłek, stanowią jedynie
około 6,9% wszystkich wydanych przez ZUS decyzji dotyczących obowiązku ubezpieczeń
społecznych w latach 2022-2025.
Informuję, że ZUS nie posiada zagregowanych centralnie danych statystycznych
dotyczących liczby wydanych decyzji w podziale na obywateli Polski i Ukrainy.
Z wyrazami szacunku
z up. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
dr hab. Sebastian Gajewski, prof. uczelni
Podsekretarz Stanu
/-kwalifikowany podpis elektroniczny-/
-- 3 of 3 --
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/7
Warszawa, 7 października 2025 roku
Sprawa: Interpelacja nr 12278 Posła Stanisława Lamczyka w sprawie
domniemania niewinności w administracji
Znak sprawy: DTS3.054.5.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Odpowiedź
na interpelację
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 12278 z dnia 22 września 2025 roku Pana Posła
Stanisława Lamczyka w sprawie domniemania niewinności w administracji,
przedstawiam następujące wyjaśnienia, w zakresie działań organów Krajowej
Administracji Skarbowej.
Ad 1.
1.1. Na gruncie Ordynacji podatkowej1 obowiązującą zasadą jest nakaz
rozstrzygania na korzyść podatnika niedających się usunąć wątpliwości co do treści
przepisów prawa podatkowego (zasada in dubio pro tributario). Zasada ta została
wyrażona wprost w art. 2a O.p. obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r.
Norma prawna zawarta w art. 2a O.p. zawiera dyrektywę nakazującą rozstrzyganie
na korzyść podatnika tylko takich wątpliwości dotyczących przepisów prawa,
których nie da się usunąć w drodze procesu wykładni.
W celu zapewnienia jednolitego stosowania tego przepisu przez organy podatkowe,
Minister Finansów, jeszcze przed jego wejściem w życie, wydał w dniu 29 grudnia
2015 r. interpretację ogólną nr PK4.8022.44.2015, która została opublikowana
w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów z 2016 r. pod poz. 4.
1 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn.
zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, O.p.
-- 1 of 7 --
2/7
1.2. Zastosowanie zasady in dubio pro tributario w kształcie wynikającym z art. 2a
Ordynacji podatkowej powinno być uwarunkowane okolicznościami stanu
faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Obowiązywanie powyższej zasady
nie oznacza, że w każdej sprawie organ podatkowy ma obowiązek przychylać się do
stanowiska podatnika, jeżeli na tle zbliżonych stanów faktycznych pojawiły się
rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Wspomniane rozbieżności mogą bowiem
wynikać np. ze zróżnicowanych ustaleń dowodowych w okolicznościach konkretnej
sprawy.
Ocena, czy w konkretnej sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do
treści przepisów prawa podatkowego, pozostaje w gestii organu podatkowego
rozpatrującego daną sprawę. Natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego
przez organ podatkowy w indywidualnej sprawie może podlegać ocenie tylko
w trybie kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowoadministracyjnej.
1.3. W uchwalonej 12 września 2025 r. ustawie o zmianie ustawy – Ordynacja
podatkowa2 przewidziano uzupełnienie art. 122 Ordynacji podatkowej o zasadę, że
w postępowaniu podatkowym wszczętym z urzędu niedające się usunąć wątpliwości
co do stanu faktycznego rozstrzyga się na korzyść strony (art. 122 § 2 Ordynacji
podatkowej).
Podobna zasada obowiązuje także w art. 81a K.p.a.3 i w art. 10 ust. 2-3 ustawy –
Prawo Przedsiębiorców4.
Rozwiązanie to ma na celu wzmocnienie instrumentów ochrony praw i interesów
podatnika i innych stron postępowania podatkowego.
Przyjęta zasada nie będzie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia
kompletnego postępowania dowodowego. Będzie stosowana, jeżeli po
przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego wystąpią niedające się
usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego tj. jeśli na podstawie zgromadzonego
materiału dowodowego nie można jednoznacznie przyjąć, że dana okoliczność
faktyczna została wykazana.
Zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego
na korzyść strony będzie stosowana w postępowaniach podatkowych wszczętych z
urzędu np. w postępowaniach mających na celu określenie lub ustalenie
zobowiązania podatkowego. Postępowania wszczynane z urzędu kształtują
obowiązki stron postępowania podatkowego. W postępowaniach tych
wprowadzana zasada będzie miała najpełniejsze zastosowanie.
Zasada ta nie będzie miała zastosowania w postępowaniach wszczynanych na
wniosek np. w postępowaniach w sprawie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.
W tych postępowaniach konieczne jest współdziałanie podatnika z organem
podatkowym. Strona musi w nich wykazać istnienie określonych okoliczności
faktycznych np. związanych z jej sytuacją majątkową.
Zasada ta będzie miała odpowiednie zastosowanie w czynnościach sprawdzających,
kontroli podatkowej i kontroli celno-skarbowej.
2 24.09.2025 r. Senat przyjął ustawę bez poprawek, druk sejmowy 1265, druk senacki 448.
3 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2025 r. poz. 572 i 769).
4 Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, z późn.
zm.).
-- 2 of 7 --
3/7
Zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony nie będzie miała
zastosowania w przypadkach gdy:
1) w postępowaniu uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik
postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy innych osób;
2) przepisy prawa wymagają od strony wykazania określonych faktów;
3) sprzeciwia się temu ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa.
Podobne wyłączenia są zawarte w przepisach art. 81a § 2 K.p.a. i art. 10 ust. 3 ustawy
– Prawo Przedsiębiorców.
Ad 2.
2.1. Na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej5
nadzór nad działalnością dyrektorów izb administracji skarbowej, jak też
naczelników urzędów skarbowych sprawuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej
(dalej: Szef KAS).
Przy czym należy podkreślić, że sprawowanie ogólnego nadzoru w sprawach
podatkowych odnosi się do zapewnienia jednolitego stosowania prawa
podatkowego przez organy podatkowe.
Sprawowanie nadzoru nie oznacza zatem bieżącej kontroli prawidłowości
poszczególnych czynności podejmowanych przez organy podatkowe prowadzące
postępowania, a tym bardziej wykluczone jest wywieranie jakiegokolwiek wpływu
na rodzaj i kierunek rozstrzygnięcia w konkretnej, indywidualnej sprawie podatnika.
Organy podatkowe rozstrzygają sprawy samodzielnie, na podstawie zebranego
w postępowaniu podatkowym materiału dowodowego.
W ramach uprawnień nadzorczych Szef KAS nie może zatem nakazać zastosowania
w konkretnej sprawie art. 2a Ordynacji podatkowej. Takie działanie stanowiłoby
ingerencję w indywidualne sprawy podatkowe, których rozstrzygnięcie zastrzeżone
jest do wyłącznej kompetencji podległych organów. Naruszałoby to zasadę
dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej.
2.2. Ministerstwo Finansów prowadzi analizy orzecznictwa sądów
administracyjnych, w którym sądy stwierdziły błędy proceduralne w prowadzonym
postępowaniu podatkowym. W zakresie zagadnień, które budzą wątpliwości
organów podatkowych lub są przyczyną powtarzających się błędów
proceduralnych, Ministerstwo Finansów na bieżąco przekazuje wytyczne
i zalecenia, a także organizuje spotkania z pracownikami organów podatkowych
celem wyjaśnienia wątpliwości. Podejmowane działania mają na celu zapewnienie
jednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego przez organy podatkowe.
Przykładem takich działań są przekazane do podległych organów KAS zalecenia
dotyczące rozstrzygania wątpliwości w zakresie wyboru/zmiany formy
opodatkowania na korzyść podatnika zgodnie z zasadą in dubio pro tributario
wyrażoną w art. 2a Ordynacji podatkowej (pismo w załączeniu).
Ponadto podlegają analizie wszelkie sygnały świadczące o nieprzestrzeganiu przez
organy podatkowe omawianej zasady.
Ad 3.
5 Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz.
1131), dalej: ustawa o KAS.
-- 3 of 7 --
4/7
3.1. Nie prowadzimy prac zmierzających do wprowadzenia regulacji, na podstawie
których egzekucja lub blokada konta byłaby niemożliwa do czasu prawomocnego
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.
Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma na celu przymusowe wykonanie
obowiązku publicznoprawnego z uwagi na niewykonanie tego obowiązku w sposób
dobrowolny. Obowiązek taki, aby podlegał egzekucji administracyjnej, musi być
wymagalny i musi upłynąć termin na wykonanie tego obowiązku. Zobowiązany
posiada instrumenty pozwalające uniknąć wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Może uzyskać od wierzyciela odroczenie terminu płatności należności pieniężnej
albo uzyskać decyzję ratalną w zakresie swoich zobowiązań.
Wszczęcie i prowadzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego stanowią
ostateczny środek prowadzący do wykonania obowiązku publicznoprawnego.
Z samej istoty administracyjnego postępowania egzekucyjnego wynika, że jest ono
dla zobowiązanego dotkliwe. Przedsiębiorca, wobec którego jest prowadzone
administracyjne postępowanie egzekucyjne, może jednak skorzystać ze środków
ochrony przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji6, takich jak skarga na zbyt uciążliwy środek
egzekucyjny, czy wniosek o zwolnienie z egzekucji.
Co do zasady podstawą egzekucji administracyjnej może być decyzja lub
postanowienie właściwego organu. Egzekucja administracyjna może być również
prowadzona na podstawie przepisu prawa albo dokumentów, takich jak deklaracje
czy zeznania, z których treści wyraźnie wynika, że stanowią one podstawę do
wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Kwestie
wykonalności decyzji w sposób generalny normują przepisy ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Decyzja administracyjna uzyskuje cechę
wykonalności w momencie, gdy staje się ostateczna, tzn. gdy nie służy od niej
odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy. Wyjątki od tej zasady dotyczą nadania decyzji rygoru natychmiastowej
wykonalności oraz sytuacji, gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z
mocy ustawy.
Dla wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest, aby decyzja była
ostateczna. Ostateczność decyzji przesądza bowiem o zakończeniu toku instancji w
postępowaniu administracyjnym czy podatkowym i nadaje jej walor aktu wiążącego
dla organów administracyjnych i podatkowych. Przyjęcie, że zaskarżenie decyzji do
sądu uniemożliwiałoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego, mogłoby być
wykorzystywane instrumentalnie w celu opóźnienia egzekucji nawet o kilka lat lub
całkowitego jej udaremnienia. Skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 61 §
1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi7, nie wstrzymuje wykonania decyzji, co stanowi systemowe
potwierdzenie, że decyzja ostateczna kreuje wymagalny obowiązek podatkowy,
który może być egzekwowany. Rozwiązanie to ma na celu ochronę interesu
fiskalnego państwa i zapewnienie płynności dochodów budżetowych, przy
jednoczesnym zachowaniu mechanizmów ochrony podatnika, takich jak możliwość
ubiegania się o wstrzymanie wykonania decyzji w myśl art. 61 § 3 tej ustawy.
6 Dz. U. z 2025 r. poz. 132, 620 i 1302.
7 Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.
-- 4 of 7 --
5/7
3.2. Przepisy działu IIIB „Przeciwdziałanie wykorzystywaniu sektora finansowego
do wyłudzeń skarbowych” Ordynacji podatkowej zostały dodane ustawą z dnia 24
listopada 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania
wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych8. Celem tej
ustawy jest uszczelnienie systemu podatkowego, w szczególności ograniczenie luki
w podatku VAT.
Według art. 119zg pkt 2 Ordynacji podatkowej przez blokadę rachunku podmiotu
kwalifikowanego należy rozumieć czasowe uniemożliwienie dysponowania
środkami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunku podmiotu kwalifikowanego
prowadzonym przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową
i korzystania z tych środków. Blokada rachunku na żądanie Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej pozwala na zatrzymanie transferu środków pochodzących
z wyłudzeń skarbowych.
Blokada rachunku (środków na rachunku) jest instytucją znaną i stosowaną od wielu
lat w polskim systemie prawnym. Można tu wymienić następujące regulacje:
art. 86 ust. 5 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu
pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu9– blokada rachunku na żądanie
Generalnego Inspektora Informacji Finansowej;
art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem
kapitałowym10 – blokada rachunku na żądanie Przewodniczącego Komisji
Nadzoru Finansowego (lub jego zastępcy);
art. 106a ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe11 –
samodzielna blokada rachunku przez bank.
Na gruncie Ordynacji podatkowej wprowadzenie możliwości blokady rachunku
podmiotu kwalifikowanego jako jednego z elementów systemu analizy ryzyka było
niezbędne dla ochrony interesu publicznego w szczególności ze względu na
olbrzymią skalę wyłudzeń podatków, godzącą w interesy finansowe państwa,
realizowanie procederu wyłudzeń przez zorganizowane grupy przestępcze oraz
niezadowalającą skuteczność dotychczasowych rozwiązań zapobiegających
wyłudzeniom (m.in. znaczne opóźnienia w wykrywaniu oszustw).
Wprowadzenie możliwości blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego ma
istotne praktyczne znaczenie. Uniemożliwia bowiem korzystanie ze środków
pieniężnych niezbędnych do uwiarygodnienia działalności przestępczej. Poprzez
dokonanie blokady rachunku eliminowany jest więc ten element procederu (obrót
środkami pieniężnymi), który jest jedną z jego najbardziej charakterystycznych cech.
Bez tego elementu pozorowanie działalności jest trudniejsze i tym samym
trudniejsze staje się wyłudzenie podatku.
Blokada rachunku podmiotu kwalifikowanego jest możliwa na 72 godziny
z możliwością przedłużenia jej o 3 miesiące, po spełnieniu ustawowych przesłanek
określonych odpowiednio w art. 119zv § 1 i art. 119zw § 1 Ordynacji podatkowej.
Blokada nie dotyczy rachunków bankowych osób fizycznych służących do ich
prywatnych rozliczeń. Stosowanie tego środka jest ograniczone tylko do
przypadków, w których zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa nie jest możliwe
przy użyciu środków łagodniejszych, nieingerujących tak dalece w prawo własności.
8 Dz. U. z 2017 r. poz. 2491.
9 Dz. U. z 2025 r. poz. 644.
10 Dz. U. z 2024 r. poz. 1161, z późn. zm.
11 Dz. U. z 2024 r. poz. 1646, z późn. zm.
-- 5 of 7 --
6/7
System działa tak, aby podmioty kwalifikowane prowadzące uczciwie działalność
nie odczuły jego istnienia.
Podmiot kwalifikowany ma prawo zaskarżyć postanowienie o przedłużeniu blokady
na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 miesiące. Środek zaskarżenia podlega
rozpatrzeniu niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 119zzb § 2
Ordynacji podatkowej). W przypadku wniesienia przez podmiot kwalifikowany
skargi do sądu administracyjnego obowiązują skrócone terminy na przekazanie akt i
odpowiedzi na skargę (7 dni zamiast standardowych 30 dni) oraz na rozpatrzenie
skargi przez wojewódzki sąd administracyjny (30 dni). Skrócenie powyższych
terminów w stosunku do terminów określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zapewnia szybką kontrolę
sądową prawidłowości blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego.
Wprowadzenie blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego w Ordynacji
podatkowej, w kontekście oznaczonego celu systemu analizy ryzyka, o którym
mowa w dziale IIIB tej ustawy nie jest sprzeczne z interesem przedsiębiorców.
Przeciwnie, wysoki poziom przestępczości, w szczególności w zakresie podatku
VAT, wpływa niekorzystnie na pewność obrotu gospodarczego i powoduje spadek
konkurencyjności towarów sprzedawanych przez przedsiębiorców uczciwe
płacących podatki. Ograniczenie nadużyć i oszustw podatkowych, w tym w zakresie
VAT, przekłada się na poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej
dla wszystkich podatników poprzez przywrócenie uczciwej konkurencji na rynku.
Na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej o „Przeciwdziałaniu wykorzystywaniu
sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych” nie jest możliwe wprowadzenie
przepisów, które sankcjonowałyby blokadę rachunku podmiotu kwalifikowanego
lub przedłużenie blokady na podstawie prawomocnego wyroku sądu, ponieważ
kontrola sądowa przedłużenia blokady ma zawsze charakter następczy. Ponadto ze
względu na dynamiczny przepływ środków na rachunkach w przypadkach
zorganizowanej przestępczości podatkowej, oczekiwanie na orzeczenie sądowe
mogłoby znacznie utrudnić lub nawet udaremnić zabezpieczenie środków
pochodzących z przestępstwa.
Stronie, która poniosłaby szkodę z powodu blokady na 72 godziny lub przedłużenia
blokady, przysługuje prawo do sądu w postaci wniesienia pozwu o odszkodowanie
na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego.
Ad 4. W prowadzonych postępowaniach podatkowych organy podatkowe
zobowiązane są do stosowania ogólnych zasad określonych w Ordynacji
podatkowej, bez względu, na to jakiej narodowości jest strona postępowania.
Ustawa — Ordynacja podatkowa gwarantuje jednakowe prawa wszystkim
podatnikom.
Podobnie kontrole podatkowe i kontrole celno-skarbowe oraz czynności
sprawdzające są podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów
regulujących te procedury podatkowe. W toku tych procedur są przestrzegane
przepisy określające uprawnienia i obowiązki podatników i innych podmiotów,
niezależnie od obywatelstwa.
Załącznik:
Pismo z 8 stycznia 2024 roku znak: DNK12.8623.20.2023.
-- 6 of 7 --
7/7
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu
w Ministerstwie Finansów
-- 7 of 7 --
tel. 222-500-108 ul. Nowogrodzka 1/3/5
info@mrpips.gov.pl 00-513 Warszawa
https://www.gov.pl/web/rodzina
BM-II.059.1.469.2025
Warszawa, /elektroniczny znacznik czasu/
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 12278 Pana Posła Stanisława Lamczyka, w sprawie
domniemania niewinności w administracji, po uzyskaniu wyjaśnień z Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych (ZUS), proszę przyjąć poniższe informacje.
Odnosząc się do pytania dotyczącego wprowadzenia regulacji, które miałyby nakazać ZUS
wstrzymywanie się od działań ingerujących w prawa majątkowe obywateli – takich jak
egzekucje czy blokady kont – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu, należy wyjaśnić,
co następuje:
Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 17 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, z późn. zm.) – dalej
jako „u.s.u.s.” – płatnicy składek mają obowiązek obliczania i rozliczania należnych składek
terminowo i w pełnej wysokości, a w przypadku płatników, którzy opłacają składki za inne
osoby ubezpieczone również potrącania z ich dochodów należnych składek, a następnie ich
opłacania do ZUS za każdy miesiąc kalendarzowy. Jeżeli płatnik składek nie wywiązuje się
z tego obowiązku, ZUS podejmuje działania zamierzające do wyegzekwowania składek.
W myśl art. 24 ust. u.s.u.s. ZUS może dochodzić nieopłaconych w terminie należności z tytułu
składek (czyli składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych oraz dodatkowej opłaty)
na drodze egzekucji sądowej lub na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji. Tryb i zasady prowadzenia ostatniego z tych postępowań określa ustawa
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz.
132); dalej: p.e.a. Regulacje dotyczące egzekucji sądowej oraz postępowania egzekucyjnego
w administracji, które stosuje ZUS, pozostają poza właściwością Ministra Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej. Tymczasem to one rozstrzygają, czy, kiedy, jakie i na jakich warunkach
środki w celu dochodzenia nieopłaconych w terminie należności z tytułu składek może
stosować Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W postępowaniu egzekucyjnym ZUS jako organ egzekucyjny stosuje zasadę prawnego
obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 6 § 1 p.e.a.), która polega na tym, że
jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności
zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny nie może
kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek
wynikający z przepisu prawa. W tym zakresie ZUS obowiązany jest stosować zasadę
najmniejszej uciążliwości środka egzekucyjnego (art. 7 p.e.a.). Oznacza to, że jeśli istnieje
możliwość wyboru między kilkoma sposobami egzekucji, organ powinien zastosować ten
najłagodniejszy, jednocześnie pamiętając o celach egzekucji, które mają zabezpieczyć
interesy wierzyciela. Dodatkowo dłużnik, który uważa, że zastosowany środek jest zbyt
uciążliwy, może na podstawie art. 54 p.e.a., złożyć skargę do organu egzekucyjnego, czyli
-- 1 of 3 --
tel.222-500-108 ul. Nowogrodzka 1/3/5
info@mrpips.gov.pl 00-513 Warszawa
https://www.gov.pl/web/rodzina
dyrektora właściwego oddziału ZUS, w której wykaże w jaki sposób zastosowanie danego
środka utrudnia mu prowadzenie działalności, a także wskazać inną część majątku, która
mógłby zostać zajęta, co byłoby dla niego mniej uciążliwe.
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez ZUS poprzedzane jest doręczeniem
dłużnikowi upomnienia lub decyzji o wysokości zadłużenia wraz z informacją o jego kwocie
oraz ze wskazaniem funduszu (ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego lub
innego funduszu pozaubezpieczeniowego) i okresu, którego dotyczy zadłużenie. Jeśli płatnik
nie opłaci składek po otrzymaniu decyzji albo upomnienia, ZUS wszczyna postępowanie
egzekucyjne i wystawia tytuły wykonawcze, a następnie egzekwuje należności z tytułu
składek, np. poprzez zajęcie rachunku bankowego czy zajęcie wynagrodzenia za pracę,
ewentualnie zajęcie świadczenia wypłacanego przez ZUS.
Do zadań ZUS należy również stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń oraz kontrola
wykonywania przez płatników składek obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych.
Podstawa prawna w tym zakresie ujęta jest przede wszystkim w art. 68 u.s.u.s.
Kompetencje dotyczące stwierdzania i ustalania obowiązku ubezpieczeń społecznych ZUS
realizuje przeprowadzając m.in. postępowania administracyjne. W ramach postępowania
administracyjnego (wyjaśniającego) weryfikowana jest zasadność zgłoszenia danej osoby do
ubezpieczeń społecznych lub wysokość wykazanej przez płatnika podstawy wymiaru składki
na te ubezpieczenia. Każda sprawa jest w toku postępowania administracyjnego traktowana
indywidualnie. Jak wynika z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, w toku
prowadzanych działań ZUS ma za zadanie zebrać i rozpatrzyć wyczerpujący materiał
dowodowy, w konsekwencji rozstrzygając sprawę w sposób niebudzący wątpliwości. Wynik
postępowania administracyjnego znajduje odzwierciedlenie w wydanej decyzji. W jej
uzasadnieniu ZUS wskazuje fakty, które uznano za udowodnione, dowody, na których się
oparł oraz przyczyny, dla których innym przedstawionym faktom i okolicznościom odmówił
mocy dowodowej. W każdej takiej sprawie od decyzji przysługuje odwołanie do sądu
powszechnego.
W związku z tym, iż w trakcie postępowań wyjaśniających ujawniane są przypadki zgłoszeń
do ubezpieczeń osób nieposiadających do nich tytułu, ZUS jest zobowiązany podejmować
działania zapobiegające uzyskiwaniu przez te osoby ochrony ubezpieczeniowej. Jako
dysponent środków publicznych zakład nie może zaniechać tych działań. Odpowiednie
działania ZUS obowiązany jest podejmować wobec wszystkich osób zgłoszonych do
ubezpieczeń zgodnie z zasadą równego traktowania kobiet i mężczyzn wyrażoną w art. 2a
u.s.u.s.
Należy podkreślić, że kwestia uprawnień ZUS do weryfikacji tytułu do ubezpieczeń była
przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. Przykładowo
w wyroku z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt I USKP 50/23 Sąd Najwyższy stwierdził, że
„Kompetencja organu rentowego do kontroli prawidłowości zgłoszonego tytułu podlegania
ubezpieczeniom społecznym nie powinna być traktowana jako działanie sprzeczne z art. 2
bądź art. 18 Konstytucji RP. Dokonując weryfikacji tytułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych
a następnie sąd ubezpieczeń społecznych działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7
Konstytucji RP).”.
Podobnie sądy podchodzą do uprawnień ZUS w zakresie kwestionowania wysokości
wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek. Już w uchwale z dnia 27 kwietnia
-- 2 of 3 --
tel.222-500-108 ul. Nowogrodzka 1/3/5
info@mrpips.gov.pl 00-513 Warszawa
https://www.gov.pl/web/rodzina
2005 r. sygn. akt II UZP 2/05 (OSNP 2005 nr 21, poz. 338) Sąd Najwyższy stwierdził, iż
„W ramach art. 41 ust. 12 i 13 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może
zakwestionować wysokość wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenie chorobowe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało wypłacone na
podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej
do obejścia prawa (art. 58 KC)”.
Niżej przedstawiam dane statystyczne dotyczące decyzji wydanych przez ZUS w latach
2022-2025.
Tab. Liczba decyzji wydanych przez ZUS w latach 2022- pierwsza poł. 2025
Rok Liczba decyzji w zakresie podlegania
i niepodlegania ubezpieczeniom
społecznym ogółem
Liczba decyzji stwierdzających
niepodleganie ubezpieczeniom
społecznym jako pracownik, wydanych
wobec osób (kobiet w ciąży), które
wystąpiły o świadczenie
krótkoterminowe
2022 21 162 1 853
2023 22 646 1 435
2024 21 115 1 279
I poł.
2025
9 716 593
Suma 74 639 5 160
Należy podkreślić, że decyzje dotyczące niepodlegania pracowniczym ubezpieczeniom
społecznym przez kobiety w ciąży, które wystąpiły z wnioskiem o zasiłek, stanowią jedynie
około 6,9% wszystkich wydanych przez ZUS decyzji dotyczących obowiązku ubezpieczeń
społecznych w latach 2022-2025.
Informuję, że ZUS nie posiada zagregowanych centralnie danych statystycznych
dotyczących liczby wydanych decyzji w podziale na obywateli Polski i Ukrainy.
Z wyrazami szacunku
z up. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
dr hab. Sebastian Gajewski, prof. uczelni
Podsekretarz Stanu
/-kwalifikowany podpis elektroniczny-/
-- 3 of 3 --