Interpelacja nr 11556
Interpelacja w sprawie naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: węzeł Widoma-Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)", realizowanego przez GDDKiA Oddział w Krakowie przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy
Zgłaszający:
•
Adresat:
Infrastruktura i Transport (100%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: węzeł Widoma-Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)", realizowanego przez GDDKiA Oddział w Krakowie przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy
Interpelacja nr 11556
do ministra infrastruktury
w sprawie naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: węzeł Widoma-Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)", realizowanego przez GDDKiA Oddział w Krakowie przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy
Zgłaszający: Marek Wesoły
Data wpływu: 04-08-2025
Szanowny Panie Ministrze,
zwracam się do Pana Ministra z interwencją poselską w sprawie naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu publicznego pn. „Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: węzeł Widoma–Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)”, realizowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy.
Jak wynika z przekazanej dokumentacji i korespondencji:
firma Gülermak w sposób jednostronny i nielegalny zmieniła mechanizm waloryzacyjny, wprowadzając rozwiązanie niezgodne z zapisami umowy głównej oraz obowiązującymi wytycznymi Ministerstwa Rozwoju i Technologii,
zmiana ta została zatwierdzona przez GDDKiA Oddział w Krakowie, mimo że obecne przepisy wykluczają możliwość zmiany zasad waloryzacji w stosunku do podwykonawców,
Gülermak – według informacji przekazanych przez ZRB Tyskie Drogi – otrzymał z tytułu waloryzacji ponad 200 mln zł, natomiast wobec polskiego podwykonawcy występuje z roszczeniem o ujemną waloryzację na kwotę 2,5 mln zł,
ZRB Tyskie Drogi nie otrzymała zapłaty za wykonaną usługę na kwotę ponad 800 000 zł brutto, a GDDKiA nie zareagowała na brak faktur pomimo nadzoru nad kontraktem.
W związku z powyższym zwracam się z prośbą o:
przeprowadzenie pilnej kontroli w GDDKiA Oddział w Krakowie w zakresie zgodności zatwierdzonych aneksów i mechanizmów waloryzacyjnych z obowiązującymi przepisami,
przedstawienie informacji, na jakiej podstawie GDDKiA dopuściła zmianę zasad waloryzacji w przypadku podwykonawcy pomimo zakazu wynikającego z wytycznych,
ocenę, czy działania Gülermaka wobec ZRB Tyskie Drogi nie noszą znamion nadużycia pozycji dominującej oraz czy nie doszło do naruszenia interesu Skarbu Państwa,
podjęcie inicjatywy legislacyjnej lub wykonawczej w celu wzmocnienia realnej ochrony polskich podwykonawców w ramach kontraktów publicznych.
Ponadto kieruję pytania, prosząc o udzielenie odpowiedzi:
Na jakiej podstawie prawnej GDDKiA Oddział w Krakowie zatwierdziła zmianę mechanizmu waloryzacyjnego w umowie podwykonawczej mimo jednoznacznych wytycznych zakazujących takich zmian?
Czy Ministerstwo Infrastruktury posiada wiedzę o podobnych przypadkach zatwierdzania przez GDDKiA umów z niekorzystnymi warunkami waloryzacyjnymi wobec podwykonawców? Jeśli tak – ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich pięciu latach i czy były one analizowane pod kątem zgodności z prawem?
Dlaczego waloryzacja oparta na wskaźnikach GUS, uznawana za standard branżowy, została zastąpiona w przypadku ZRB Tyskie Drogi przez jednostronnie ustalony przez generalnego wykonawcę mechanizm, który był dla podwykonawcy skrajnie niekorzystny?
Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie przepisów obligujących inwestora publicznego (np. GDDKiA) do każdorazowego zatwierdzania mechanizmu waloryzacyjnego w umowach podwykonawczych w sposób jawny i przejrzysty dla wszystkich stron kontraktu?
Czy Ministerstwo Infrastruktury zamierza przeanalizować system ochrony polskich podwykonawców w relacjach z dużymi, często zagranicznymi wykonawcami? Czy planowane są zmiany ustawowe lub wykonawcze w tym zakresie?
Jak ministerstwo odnosi się do zarzutów, że przy obecnych przepisach i praktykach GDDKiA ochrona interesów polskich małych i średnich firm jest iluzoryczna, a procedury nadzorcze są nieskuteczne?
Czy prawdziwe są informacje, że Gülermak otrzymał z tytułu waloryzacji ponad 200 mln zł środków publicznych, podczas gdy wobec polskiego podwykonawcy wysuwa roszczenia o „ujemną waloryzację” na kwotę 2,5 mln zł? Czy resort planuje wyjaśnienie tej dysproporcji?
Z poważaniem
Marek Wesoły
Poseł na Sejm RP
Interpelacja nr 11556
do ministra infrastruktury
w sprawie naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu publicznego pn. "Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: węzeł Widoma-Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)", realizowanego przez GDDKiA Oddział w Krakowie przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy
Zgłaszający: Marek Wesoły
Data wpływu: 04-08-2025
Szanowny Panie Ministrze,
zwracam się do Pana Ministra z interwencją poselską w sprawie naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu publicznego pn. „Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek: węzeł Widoma–Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)”, realizowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy.
Jak wynika z przekazanej dokumentacji i korespondencji:
firma Gülermak w sposób jednostronny i nielegalny zmieniła mechanizm waloryzacyjny, wprowadzając rozwiązanie niezgodne z zapisami umowy głównej oraz obowiązującymi wytycznymi Ministerstwa Rozwoju i Technologii,
zmiana ta została zatwierdzona przez GDDKiA Oddział w Krakowie, mimo że obecne przepisy wykluczają możliwość zmiany zasad waloryzacji w stosunku do podwykonawców,
Gülermak – według informacji przekazanych przez ZRB Tyskie Drogi – otrzymał z tytułu waloryzacji ponad 200 mln zł, natomiast wobec polskiego podwykonawcy występuje z roszczeniem o ujemną waloryzację na kwotę 2,5 mln zł,
ZRB Tyskie Drogi nie otrzymała zapłaty za wykonaną usługę na kwotę ponad 800 000 zł brutto, a GDDKiA nie zareagowała na brak faktur pomimo nadzoru nad kontraktem.
W związku z powyższym zwracam się z prośbą o:
przeprowadzenie pilnej kontroli w GDDKiA Oddział w Krakowie w zakresie zgodności zatwierdzonych aneksów i mechanizmów waloryzacyjnych z obowiązującymi przepisami,
przedstawienie informacji, na jakiej podstawie GDDKiA dopuściła zmianę zasad waloryzacji w przypadku podwykonawcy pomimo zakazu wynikającego z wytycznych,
ocenę, czy działania Gülermaka wobec ZRB Tyskie Drogi nie noszą znamion nadużycia pozycji dominującej oraz czy nie doszło do naruszenia interesu Skarbu Państwa,
podjęcie inicjatywy legislacyjnej lub wykonawczej w celu wzmocnienia realnej ochrony polskich podwykonawców w ramach kontraktów publicznych.
Ponadto kieruję pytania, prosząc o udzielenie odpowiedzi:
Na jakiej podstawie prawnej GDDKiA Oddział w Krakowie zatwierdziła zmianę mechanizmu waloryzacyjnego w umowie podwykonawczej mimo jednoznacznych wytycznych zakazujących takich zmian?
Czy Ministerstwo Infrastruktury posiada wiedzę o podobnych przypadkach zatwierdzania przez GDDKiA umów z niekorzystnymi warunkami waloryzacyjnymi wobec podwykonawców? Jeśli tak – ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich pięciu latach i czy były one analizowane pod kątem zgodności z prawem?
Dlaczego waloryzacja oparta na wskaźnikach GUS, uznawana za standard branżowy, została zastąpiona w przypadku ZRB Tyskie Drogi przez jednostronnie ustalony przez generalnego wykonawcę mechanizm, który był dla podwykonawcy skrajnie niekorzystny?
Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie przepisów obligujących inwestora publicznego (np. GDDKiA) do każdorazowego zatwierdzania mechanizmu waloryzacyjnego w umowach podwykonawczych w sposób jawny i przejrzysty dla wszystkich stron kontraktu?
Czy Ministerstwo Infrastruktury zamierza przeanalizować system ochrony polskich podwykonawców w relacjach z dużymi, często zagranicznymi wykonawcami? Czy planowane są zmiany ustawowe lub wykonawcze w tym zakresie?
Jak ministerstwo odnosi się do zarzutów, że przy obecnych przepisach i praktykach GDDKiA ochrona interesów polskich małych i średnich firm jest iluzoryczna, a procedury nadzorcze są nieskuteczne?
Czy prawdziwe są informacje, że Gülermak otrzymał z tytułu waloryzacji ponad 200 mln zł środków publicznych, podczas gdy wobec polskiego podwykonawcy wysuwa roszczenia o „ujemną waloryzację” na kwotę 2,5 mln zł? Czy resort planuje wyjaśnienie tej dysproporcji?
Z poważaniem
Marek Wesoły
Poseł na Sejm RP
Odpowiedź urzędowa
Sekretarz stanu Stanisław Bukowiec
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Lanie wody / Uniki
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
87%
Konkretność
13%
Wysoki stopień unikania odpowiedzi – zidentyfikowano zwroty o braku właściwości, braku danych lub ogólnikowe formułki uspokajające.
Twarde liczby / kwoty
0 kwot, 4 %
Precyzyjne daty
8
Odpowiedź na punkty
Brak podziału
Gęstość faktów
4.8 / 1k zn.
- Podaje wskaźniki procentowe (4)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (8)
- Wykryto zwrot wymijający: „nie jest właściwe” (brak właściwości / odesłanie do innego organu)
- Wykryto zwrot wymijający: „nie posiada wiedzy” (brak danych / ewidencji w resorcie)
Zidentyfikowane zwroty wymijające:
„nie jest właściwe”
(brak właściwości / odesłanie do innego organu)
„nie posiada wiedzy”
(brak danych / ewidencji w resorcie)
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
10780 znaków
Infolinia: +48 22 630 10 00 Ministerstwo Infrastruktury
kancelaria@mi.gov.pl ul. Chałubińskiego 4/6
www.gov.pl/web/infrastruktura 00-928 Warszawa
Znak pisma: DDP-1.054.24.2025
Warszawa, 26 września 2025
Szanowny Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 11556 Posła na Sejm RP Marka Wesołego w sprawie
naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu
pn. „Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek:
węzeł Widoma-Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)”, realizowanego przez
GDDKiA Oddział w Krakowie przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy,
przedstawiam następujące stanowisko.
Na wstępie należy podkreślić, że Minister Infrastruktury nie jest stroną umów na realizację
inwestycji na drogach krajowych. Stroną takich umów jest Generalny Dyrektor Dróg
Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca
1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889) Generalny Dyrektor Dróg
Krajowych i Autostrad jest organem ustawowo umocowanym do wykonywania zarządu
drogami krajowymi, w tym do pełnienia roli inwestora w zakresie inwestycji na tych
drogach.
Art. 143b ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U.
2019 r. poz. 1843), mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie do umowy między
zamawiającym a wykonawcą (umowy głównej), precyzuje sytuacje, w których
zamawiający jest uprawniony do zgłaszania zastrzeżeń wobec projektów umów
podwykonawczych dotyczących robót budowlanych. Dotyczy to przypadków, gdy projekt
umowy nie spełnia wymagań określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia
lub przewiduje termin zapłaty wynagrodzenia dłuższy niż wskazany w ust. 2 tego artykułu
(30 dni od dnia doręczenia faktury). Ponadto, zgodnie z art. 143b ust. 6 ww. ustawy
zamawiający ma prawo zgłoszenia sprzeciwu wobec umowy podwykonawczej,
w sytuacjach analogicznych jak w przypadku zgłaszania zastrzeżeń. Wskazane przepisy
ustawy Prawo zamówień publicznych są zgodne z postanowieniami Warunków Kontraktu
(WK), stanowiących integralny załącznik do umowy głównej, co zapewnia spójność
proceduralną oraz zgodność działań zamawiającego - GDDKiA z obowiązującym reżimem
prawnym. Zgodnie z WK (Subklauzulą 4.4 pkt II ppk 3 i 6 w związku z pkt III) zamawiający
ma prawo zgłosić zastrzeżenia/sprzeciw w przypadku gdy projekt umowy
podwykonawczej/umowa podwykonawcza, której przedmiotem są roboty budowlane,
nie zawiera postanowień dotyczących waloryzacji. Jednakże należy zwrócić uwagę,
że zgłoszenie przez zamawiającego zastrzeżeń do projektu umowy podwykonawczej czy
sprzeciwu do umowy podwykonawczej nie przesądza o tym, że umowa podwykonawcza
w takiej treści nie zostanie przez strony zawarta. Zgodnie bowiem z zasadą swobody
umów określoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z
-- 1 of 4 --
2
2025 r. poz. 1071) strony mogą kształtować stosunki umowne według własnego uznania,
pod warunkiem, że nie naruszają one obowiązujących przepisów, natury stosunku
prawnego ani zasady współżycia społecznego.
ZRB Drogi Tyskie Sp. z o.o. zawarła w dniu 18 listopada 2021 r. z konsorcjum Gülermak
Sp. z o.o. i Gülermak Ağır Sanayi İnşaat ve Taahhüt A.Ş. oraz Mosty – Łódź S.A. umowę
podwykonawczą nr CON-W21003-00022, której przedmiotem były roboty ziemne. Projekt
umowy podwykonawczej był weryfikowany przez GDDKiA pod kątem sprawdzenia,
czy zawarto postanowienia odnoszące się do waloryzacji wynagrodzenia podwykonawcy.
Umowa podwykonawcza zawierała postanowienia dotyczące waloryzacji
z uwzględnieniem postanowień Subklauzuli 13.8 WK [Korekty wynikające ze zmian
kosztu]. Postanowienia dotyczące waloryzacji stanowiły załącznik nr 8 do umowy
podwykonawczej. Jednakże w treści umowy podwykonawczej podwykonawca
oświadczył, że zapoznał się z treścią załącznika nr 8 – Klauzula waloryzacyjna i nie wyraża
zgody na jego stosowanie wskazując, że określone w umowie wynagrodzenie uwzględnia
wszystkie ewentualne zmiany cen materiałów i usług niezbędnych do wykonania w całości
przedmiotu umowy. Reasumując umowa podwykonawcza zawierała postanowienia
dotyczące waloryzacji ale podwykonawca zapoznał się z tymi postanowieniami i nie
wyraził zgody na ich stosowanie.
Następnie strony umowy podwykonawczej na wniosek podwykonawcy dokonały zmiany
treści umowy podwykonawczej w aneksie nr 2 z dnia 25 kwietnia 2022 r. w ten sposób,
iż postanowiły, że waloryzacja będzie miała odpowiednie zastosowanie do przedmiotu
umowy podwykonawczej. Strony zmodyfikowały pierwotne postanowienia dotyczące
waloryzacji i ograniczyły wzór waloryzacyjny do jednego czynnika uwzględniającego
wzrost cen paliwa. Wprowadzono waloryzację według wzoru dostosowanego do
aktualnego w tamtym okresie wzrostu cen. Zmiana została dokonana na żądanie
podwykonawcy reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika w związku
z nieprzewidywalnym wzrostem cen materiałów w szczególności paliwa spowodowanym
wybuchem wojny na Ukrainie. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści aneksu.
W zakresie wprowadzonych przez strony umowy podwykonawczej w aneksie nr 2
postanowień dotyczących waloryzacji należy wskazać, że z WK nie wynika obowiązek
wprowadzenia postanowień, które będą dosłownym powtórzeniem treści Subklauzuli
13.8 WK. Zgodnie z Subklauzulą 13.8 WK „Do umów, których przedmiotem są roboty
budowlane, zawartych pomiędzy Wykonawcą a Podwykonawcą lub Podwykonawcą
a dalszymi Podwykonawcami, zawartymi na okres dłuższy niż 12 miesięcy, liczony wraz
z wszystkimi aneksami zawartymi do umowy, odpowiednie zastosowanie będą mieć
postanowienia niniejszej Subklauzuli”. Odpowiednie zastosowanie oznacza co do zasady,
że zapisy przewidziane w umowie głównej mogą zostać zmodyfikowane poprzez
dostosowanie ich do konkretnej umowy podwykonawczej. W ramach swobody umów
strony dostosowują mechanizm waloryzacji do realiów i charakteru danej umowy
podwykonawczej. W przedmiotowej sprawie mechanizm waloryzacyjny został
dostosowany do umowy podwykonawczej zgodnie z wolą stron. Wobec powyższego brak
jest uzasadnienia do twierdzenia, że firma Gülermak w sposób jednostronny zmieniła
mechanizm waloryzacyjny.
Ponadto należy podkreślić, że przewidziana w WK waloryzacja może przybierać wartości
zarówno dodatnie jak i ujemne. A zatem w zależności od aktualnej sytuacji gospodarczej
-- 2 of 4 --
3
i rynkowej, wskaźnik waloryzacyjny może przyjmować wartości dodatnie powodując
zwiększenie wynagrodzenia wykonawcy/podwykonawcy albo wartości ujemne
powodując zmniejszenie tego wynagrodzenia. W obecnej sytuacji geopolitycznej trudno
przewidzieć, czy w danej perspektywie czasowej waloryzacja przyjmie wartości ujemne
czy dodatnie.
Odnosząc się do pytań o waloryzację wykonawcy informuję, że wykonawca otrzymał
waloryzację wynagrodzenia na podstawie umowy głównej w wysokości 5%
zaakceptowanej kwoty kontraktowej (ZKK) zwiększonej zapisami aneksu nr 1 do 10% ZKK
i aneksu nr 3 do poziomu 15% ZKK. Wynagrodzenie wykonawcy określone było na
podstawie oferty, w której wykonawca uwzględnił ceny odpowiednie dla I kwartału
2021 r. (data odniesienia). Zatem ceny te nie mogły uwzględniać wzrostu, jaki wystąpił
w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, a zwiększenie limitu waloryzacji do 15%
ZKK dla umowy głównej nastąpiło właśnie w związku z tymi działaniami. Należy podkreślić,
że nałożenie na wykonawcę obowiązku zawarcia postanowień dotyczących waloryzacji
wynagrodzenia podwykonawcy nie oznacza, że w przypadku zwaloryzowania
wynagrodzenia wykonawcy na podstawie umowy zawartej z zamawiającym
automatycznie zostanie zwaloryzowane wynagrodzenie konkretnego podwykonawcy.
Istotne w tym przedmiocie są postanowienia waloryzacyjne uzgodnione przez strony
w umowie podwykonawczej, okres realizacji umowy, jak również określone w umowie
ceny. W przedmiotowej sprawie według informacji przekazanych przez GDDKiA
podwykonawca zażądał wprowadzenia odpowiednich zmian do umowy podwykonawczej
po inwazji Rosji na Ukrainę i związanym z tym dynamicznym wzrostem cen paliw.
Podwykonawca zawierając aneks nr 2 uwzględnił w nim ceny na aktualnym poziomie, tj.
ceny uwzględniające już ten największy wzrost po inwazji Rosji na Ukrainę. Późniejszy
spadek cen spowodował powstanie waloryzacji ujemnej.
Odnosząc się do kwestii niezapłaconych faktur przez wykonawcę na rzecz podwykonawcy
należy wyjaśnić, że powyższe ma związek z narastającą ujemną wartością wynagrodzenia
podwykonawcy nie uwzględnioną przez podwykonawcę w wystawionych fakturach.
Zgodnie z postanowieniami waloryzacyjnymi określonymi w aneksie nr 2 kwoty płatne na
rzecz podwykonawcy w oparciu o faktury wystawiane przez podwykonawcę miały być
waloryzowane comiesięcznie.
Ministerstwo Infrastruktury nie posiada wiedzy o innych przypadkach zawarcia w
umowach podwykonawczych analogicznych postanowień waloryzacyjnych jak w
przedmiotowej sprawie. Poza skargą złożoną przez ZRB Tyskie Drogi Sp. z o.o.
ministerstwo nie odnotowało innych skarg podwykonawców w tym przedmiocie.
Jednakże mając na względzie aspekt ochrony podwykonawców Ministerstwo
Infrastruktury wystąpiło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zwracając
uwagę na konieczność głębszej analizy umów podwykonawczych w aspekcie ich zgodności
z prawem i postanowieniami umów zawieranych pomiędzy GDDKiA i wykonawcami.
Odnośnie pytań dotyczących systemu ochrony polskich przedsiębiorców i planowanych
zmian w tym zakresie, pragnę poinformować, że dokonywane na przestrzeni lat zmiany
przepisów zapewniają coraz większą ochronę podwykonawcom. Należy tu wskazać,
na przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024
r. poz. 1320, ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2021 r., nakładającej na wykonawcę
obowiązek zmiany wynagrodzenia podwykonawcy w sytuacji zmiany wynagrodzenia
-- 3 of 4 --
4
wykonawcy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 439 ust. 5 Pzp „Wykonawca, którego
wynagrodzenie zostało zmienione zgodnie z ust. 1-3, zobowiązany jest do zmiany
wynagrodzenia przysługującego podwykonawcy, z którym zawarł umowę, w zakresie
odpowiadającym zmianom cen materiałów lub kosztów dotyczących zobowiązania
podwykonawcy, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1) przedmiotem umowy
są roboty budowlane, dostawy lub usługi; 2) okres obowiązywania umowy przekracza 6
miesięcy.”. Przy czym przepisy te nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy.
Jednocześnie pragnę podkreślić, że Ministerstwo Infrastruktury nie jest właściwe
w zakresie zmian ustawy prawo zamówień publicznych, właściwe w przedmiotowych
zakresie jest Ministerstwo Rozwoju i Technologii.
Łączę wyrazy szacunku,
Dokument podpisany elektronicznie przez:
z upoważnienia Ministra Infrastruktury
Stanisław Bukowiec
Sekretarz Stanu
-- 4 of 4 --
kancelaria@mi.gov.pl ul. Chałubińskiego 4/6
www.gov.pl/web/infrastruktura 00-928 Warszawa
Znak pisma: DDP-1.054.24.2025
Warszawa, 26 września 2025
Szanowny Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 11556 Posła na Sejm RP Marka Wesołego w sprawie
naruszeń procedur i ochrony interesów podwykonawców w ramach kontraktu
pn. „Budowa drogi ekspresowej S7 od granicy woj. świętokrzyskiego do Krakowa, odcinek:
węzeł Widoma-Kraków (z włączeniem do węzła Nowa Huta)”, realizowanego przez
GDDKiA Oddział w Krakowie przy udziale firmy Gülermak jako generalnego wykonawcy,
przedstawiam następujące stanowisko.
Na wstępie należy podkreślić, że Minister Infrastruktury nie jest stroną umów na realizację
inwestycji na drogach krajowych. Stroną takich umów jest Generalny Dyrektor Dróg
Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca
1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889) Generalny Dyrektor Dróg
Krajowych i Autostrad jest organem ustawowo umocowanym do wykonywania zarządu
drogami krajowymi, w tym do pełnienia roli inwestora w zakresie inwestycji na tych
drogach.
Art. 143b ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U.
2019 r. poz. 1843), mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie do umowy między
zamawiającym a wykonawcą (umowy głównej), precyzuje sytuacje, w których
zamawiający jest uprawniony do zgłaszania zastrzeżeń wobec projektów umów
podwykonawczych dotyczących robót budowlanych. Dotyczy to przypadków, gdy projekt
umowy nie spełnia wymagań określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia
lub przewiduje termin zapłaty wynagrodzenia dłuższy niż wskazany w ust. 2 tego artykułu
(30 dni od dnia doręczenia faktury). Ponadto, zgodnie z art. 143b ust. 6 ww. ustawy
zamawiający ma prawo zgłoszenia sprzeciwu wobec umowy podwykonawczej,
w sytuacjach analogicznych jak w przypadku zgłaszania zastrzeżeń. Wskazane przepisy
ustawy Prawo zamówień publicznych są zgodne z postanowieniami Warunków Kontraktu
(WK), stanowiących integralny załącznik do umowy głównej, co zapewnia spójność
proceduralną oraz zgodność działań zamawiającego - GDDKiA z obowiązującym reżimem
prawnym. Zgodnie z WK (Subklauzulą 4.4 pkt II ppk 3 i 6 w związku z pkt III) zamawiający
ma prawo zgłosić zastrzeżenia/sprzeciw w przypadku gdy projekt umowy
podwykonawczej/umowa podwykonawcza, której przedmiotem są roboty budowlane,
nie zawiera postanowień dotyczących waloryzacji. Jednakże należy zwrócić uwagę,
że zgłoszenie przez zamawiającego zastrzeżeń do projektu umowy podwykonawczej czy
sprzeciwu do umowy podwykonawczej nie przesądza o tym, że umowa podwykonawcza
w takiej treści nie zostanie przez strony zawarta. Zgodnie bowiem z zasadą swobody
umów określoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z
-- 1 of 4 --
2
2025 r. poz. 1071) strony mogą kształtować stosunki umowne według własnego uznania,
pod warunkiem, że nie naruszają one obowiązujących przepisów, natury stosunku
prawnego ani zasady współżycia społecznego.
ZRB Drogi Tyskie Sp. z o.o. zawarła w dniu 18 listopada 2021 r. z konsorcjum Gülermak
Sp. z o.o. i Gülermak Ağır Sanayi İnşaat ve Taahhüt A.Ş. oraz Mosty – Łódź S.A. umowę
podwykonawczą nr CON-W21003-00022, której przedmiotem były roboty ziemne. Projekt
umowy podwykonawczej był weryfikowany przez GDDKiA pod kątem sprawdzenia,
czy zawarto postanowienia odnoszące się do waloryzacji wynagrodzenia podwykonawcy.
Umowa podwykonawcza zawierała postanowienia dotyczące waloryzacji
z uwzględnieniem postanowień Subklauzuli 13.8 WK [Korekty wynikające ze zmian
kosztu]. Postanowienia dotyczące waloryzacji stanowiły załącznik nr 8 do umowy
podwykonawczej. Jednakże w treści umowy podwykonawczej podwykonawca
oświadczył, że zapoznał się z treścią załącznika nr 8 – Klauzula waloryzacyjna i nie wyraża
zgody na jego stosowanie wskazując, że określone w umowie wynagrodzenie uwzględnia
wszystkie ewentualne zmiany cen materiałów i usług niezbędnych do wykonania w całości
przedmiotu umowy. Reasumując umowa podwykonawcza zawierała postanowienia
dotyczące waloryzacji ale podwykonawca zapoznał się z tymi postanowieniami i nie
wyraził zgody na ich stosowanie.
Następnie strony umowy podwykonawczej na wniosek podwykonawcy dokonały zmiany
treści umowy podwykonawczej w aneksie nr 2 z dnia 25 kwietnia 2022 r. w ten sposób,
iż postanowiły, że waloryzacja będzie miała odpowiednie zastosowanie do przedmiotu
umowy podwykonawczej. Strony zmodyfikowały pierwotne postanowienia dotyczące
waloryzacji i ograniczyły wzór waloryzacyjny do jednego czynnika uwzględniającego
wzrost cen paliwa. Wprowadzono waloryzację według wzoru dostosowanego do
aktualnego w tamtym okresie wzrostu cen. Zmiana została dokonana na żądanie
podwykonawcy reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika w związku
z nieprzewidywalnym wzrostem cen materiałów w szczególności paliwa spowodowanym
wybuchem wojny na Ukrainie. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści aneksu.
W zakresie wprowadzonych przez strony umowy podwykonawczej w aneksie nr 2
postanowień dotyczących waloryzacji należy wskazać, że z WK nie wynika obowiązek
wprowadzenia postanowień, które będą dosłownym powtórzeniem treści Subklauzuli
13.8 WK. Zgodnie z Subklauzulą 13.8 WK „Do umów, których przedmiotem są roboty
budowlane, zawartych pomiędzy Wykonawcą a Podwykonawcą lub Podwykonawcą
a dalszymi Podwykonawcami, zawartymi na okres dłuższy niż 12 miesięcy, liczony wraz
z wszystkimi aneksami zawartymi do umowy, odpowiednie zastosowanie będą mieć
postanowienia niniejszej Subklauzuli”. Odpowiednie zastosowanie oznacza co do zasady,
że zapisy przewidziane w umowie głównej mogą zostać zmodyfikowane poprzez
dostosowanie ich do konkretnej umowy podwykonawczej. W ramach swobody umów
strony dostosowują mechanizm waloryzacji do realiów i charakteru danej umowy
podwykonawczej. W przedmiotowej sprawie mechanizm waloryzacyjny został
dostosowany do umowy podwykonawczej zgodnie z wolą stron. Wobec powyższego brak
jest uzasadnienia do twierdzenia, że firma Gülermak w sposób jednostronny zmieniła
mechanizm waloryzacyjny.
Ponadto należy podkreślić, że przewidziana w WK waloryzacja może przybierać wartości
zarówno dodatnie jak i ujemne. A zatem w zależności od aktualnej sytuacji gospodarczej
-- 2 of 4 --
3
i rynkowej, wskaźnik waloryzacyjny może przyjmować wartości dodatnie powodując
zwiększenie wynagrodzenia wykonawcy/podwykonawcy albo wartości ujemne
powodując zmniejszenie tego wynagrodzenia. W obecnej sytuacji geopolitycznej trudno
przewidzieć, czy w danej perspektywie czasowej waloryzacja przyjmie wartości ujemne
czy dodatnie.
Odnosząc się do pytań o waloryzację wykonawcy informuję, że wykonawca otrzymał
waloryzację wynagrodzenia na podstawie umowy głównej w wysokości 5%
zaakceptowanej kwoty kontraktowej (ZKK) zwiększonej zapisami aneksu nr 1 do 10% ZKK
i aneksu nr 3 do poziomu 15% ZKK. Wynagrodzenie wykonawcy określone było na
podstawie oferty, w której wykonawca uwzględnił ceny odpowiednie dla I kwartału
2021 r. (data odniesienia). Zatem ceny te nie mogły uwzględniać wzrostu, jaki wystąpił
w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, a zwiększenie limitu waloryzacji do 15%
ZKK dla umowy głównej nastąpiło właśnie w związku z tymi działaniami. Należy podkreślić,
że nałożenie na wykonawcę obowiązku zawarcia postanowień dotyczących waloryzacji
wynagrodzenia podwykonawcy nie oznacza, że w przypadku zwaloryzowania
wynagrodzenia wykonawcy na podstawie umowy zawartej z zamawiającym
automatycznie zostanie zwaloryzowane wynagrodzenie konkretnego podwykonawcy.
Istotne w tym przedmiocie są postanowienia waloryzacyjne uzgodnione przez strony
w umowie podwykonawczej, okres realizacji umowy, jak również określone w umowie
ceny. W przedmiotowej sprawie według informacji przekazanych przez GDDKiA
podwykonawca zażądał wprowadzenia odpowiednich zmian do umowy podwykonawczej
po inwazji Rosji na Ukrainę i związanym z tym dynamicznym wzrostem cen paliw.
Podwykonawca zawierając aneks nr 2 uwzględnił w nim ceny na aktualnym poziomie, tj.
ceny uwzględniające już ten największy wzrost po inwazji Rosji na Ukrainę. Późniejszy
spadek cen spowodował powstanie waloryzacji ujemnej.
Odnosząc się do kwestii niezapłaconych faktur przez wykonawcę na rzecz podwykonawcy
należy wyjaśnić, że powyższe ma związek z narastającą ujemną wartością wynagrodzenia
podwykonawcy nie uwzględnioną przez podwykonawcę w wystawionych fakturach.
Zgodnie z postanowieniami waloryzacyjnymi określonymi w aneksie nr 2 kwoty płatne na
rzecz podwykonawcy w oparciu o faktury wystawiane przez podwykonawcę miały być
waloryzowane comiesięcznie.
Ministerstwo Infrastruktury nie posiada wiedzy o innych przypadkach zawarcia w
umowach podwykonawczych analogicznych postanowień waloryzacyjnych jak w
przedmiotowej sprawie. Poza skargą złożoną przez ZRB Tyskie Drogi Sp. z o.o.
ministerstwo nie odnotowało innych skarg podwykonawców w tym przedmiocie.
Jednakże mając na względzie aspekt ochrony podwykonawców Ministerstwo
Infrastruktury wystąpiło do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zwracając
uwagę na konieczność głębszej analizy umów podwykonawczych w aspekcie ich zgodności
z prawem i postanowieniami umów zawieranych pomiędzy GDDKiA i wykonawcami.
Odnośnie pytań dotyczących systemu ochrony polskich przedsiębiorców i planowanych
zmian w tym zakresie, pragnę poinformować, że dokonywane na przestrzeni lat zmiany
przepisów zapewniają coraz większą ochronę podwykonawcom. Należy tu wskazać,
na przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024
r. poz. 1320, ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2021 r., nakładającej na wykonawcę
obowiązek zmiany wynagrodzenia podwykonawcy w sytuacji zmiany wynagrodzenia
-- 3 of 4 --
4
wykonawcy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 439 ust. 5 Pzp „Wykonawca, którego
wynagrodzenie zostało zmienione zgodnie z ust. 1-3, zobowiązany jest do zmiany
wynagrodzenia przysługującego podwykonawcy, z którym zawarł umowę, w zakresie
odpowiadającym zmianom cen materiałów lub kosztów dotyczących zobowiązania
podwykonawcy, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1) przedmiotem umowy
są roboty budowlane, dostawy lub usługi; 2) okres obowiązywania umowy przekracza 6
miesięcy.”. Przy czym przepisy te nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy.
Jednocześnie pragnę podkreślić, że Ministerstwo Infrastruktury nie jest właściwe
w zakresie zmian ustawy prawo zamówień publicznych, właściwe w przedmiotowych
zakresie jest Ministerstwo Rozwoju i Technologii.
Łączę wyrazy szacunku,
Dokument podpisany elektronicznie przez:
z upoważnienia Ministra Infrastruktury
Stanisław Bukowiec
Sekretarz Stanu
-- 4 of 4 --