Interpelacja w sprawie nadregulacji przy implementacji prawa Unii Europejskiej do polskiego porządku prawnego

Interpelacja nr 11280

do ministra klimatu i środowiska

w sprawie nadregulacji przy implementacji prawa Unii Europejskiej do polskiego porządku prawnego

Zgłaszający: Gabriela Lenartowicz

Data wpływu: 29-07-2025

Szanowna Pani Minister,

w maju br. został opracowany raport na zlecenie Fundacji Wsparcia Przedsiębiorczości w ramach inicjatywy SprawdzaMY.

Wśród obywateli – głównie przedsiębiorców – coraz wyraźniej panuje przekonanie, że prawo unijne ogranicza wolność gospodarczą w Polsce, ale i w Europie, chociaż w większości krajów UE w mniejszym stopniu.

Z ww. raportu wynika, że Polska nadbudowuje regulacje przy implementacji przepisów unijnych, a praktykę tę określa się mianem gold-platingu. To powoduje, że podczas gdy unijne regulacje już same w sobie bywają wyzwaniem dla konkurencyjności, polski ustawodawca dodatkowo komplikuje środowisko gospodarcze bardziej niż czynią to inne kraje członkowskie.

W państwach takich jak Holandia, Dania czy Irlandia wdrażane są dyrektywy w sposób minimalistyczny, ograniczając się wyłącznie do tego, co konieczne. Nie tworzy się dodatkowych barier administracyjnych ani nie zwiększa obciążeń dla obywateli i przedsiębiorców bez wyraźnego uzasadnienia. Z raportu wynika, że w Polsce, analizując przykładowe 100 przepisów implementowanych z prawa unijnego, stwierdzono, że znaczna ich część została nadmiernie rozszerzona – bez obowiązkowego uzasadnienia. Widać zatem ogromną potrzebę odpowiednich systemowych i proceduralnych gwarancji, które pozwolą na skuteczną identyfikację i eliminowanie nadmiarowych przepisów.

Poniżej cytuję raport z części dotyczącej ochrony środowiska i jednocześnie zwracam się do Pani Minister z pytaniem:

Jakie jest stanowisko MKiŚ dotyczące procesu gold-platingu przy wdrażaniu nowych przepisów?
Czy w MKiŚ są eliminowane przypadki szkodliwej nadregulacji, aby zapobiegać negatywnym skutkom gold-platingu?

Ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi – wprowadzenie systemu kaucyjnego bez systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta

Akt prawa krajowego: ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 927 i 1911)

● rozdział 6b i inne przepisy wprowadzone nowelizacją z 2023 r. (ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1852 oraz z 2024 r., poz. 1911), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmiany rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE) 2019/904 oraz uchylenia dyrektywy 94/62/WE, Dz. Urz. UE L 40 z 22.01.2025).

Implementuje: brak

Istota nadregulacji: wprowadzanie nowych obciążeń wykraczających poza cel prawa UE.

System kaucyjny jest jednym z elementów systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (tzw. systemu ROP). W Polsce system kaucyjny został wprowadzony bez uprzedniego uchwalenia przepisów ustanawiających system ROP, które są dopiero projektowane. W rezultacie efektywność systemu kaucyjnego jest mniejsza, a koszty jego ustanowienia i funkcjonowania większe. Podejście, które zakłada nałożenie rozwiązań systemowych (ROP) na ustanowione już punktowe zmiany (system kaucyjny), skutkuje niepotrzebnym zwiększeniem kosztów wdrożeniowych i compliance costs dla wszystkich uczestników systemu. Konfiguracja ta negatywnie przekłada się też na koszty funkcjonowania gminnych systemów zbierania odpadów i na możliwość osiągania przez nie wymaganych poziomów recyklingu. Żadna z dyrektyw unijnych nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia systemów zwrotu kaucji, choć są one wymieniane jako jeden ze środków osiągania wymaganych przez Unię poziomów selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych. Dopiero rozporządzenie PPWR70 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia systemów kaucyjnych dla wybranych formatów opakowań – od 2029 r.

2. Ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi – objęcie systemem kaucyjnym butelek szklanych wielokrotnego użytku

Akt prawa krajowego: ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 927 i 1911)

● art. 21 ust. 1 zd. drugie w zw. z załącznikiem nr 1a (poz. 3)

Implementuje: dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. Urz. UE L 155 z 12.06.2019 r., str. 1)

● art. 9 ust. 1 w zw. z załącznikiem F

Istota nadregulacji: rozszerzanie zakresu stosowania prawa UE, dodanie wymogów krajowych. Polski ustawodawca objął butelki szklane wielokrotnego użytku o pojemności do 1,5 litra systemem kaucyjnym i obowiązkiem selektywnego zbierania w ramach tego systemu. Co więcej, ustawa przewiduje, że do osiągniętych poziomów selektywnego zbierania wlicza się jedynie opakowania i odpady opakowaniowe zebrane w ramach systemu kaucyjnego (art. 21a ust. 1 zd. 2). Tymczasem dyrektywa SUP, którą miała implementować ustawa wprowadzająca system kaucyjny, odnosi się wyłącznie do „butelek na napoje będących produktami jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych”. Zgodnie z ak. 7 preambuły dyrektywy SUP: „szklane […] pojemniki na napoje nie powinny być objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, ponieważ nie znajdują się wśród produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych najczęściej znajdowanych na plażach w Unii”.

Dyrektywa SUP nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia systemu kaucyjnego, a sposób osiągnięcia wyznaczonych przez dyrektywę minimalnych celów w zakresie selektywnej zbiórki pozostawia do wyboru państw członkowskich. „Systemy zwrotu kaucji” zostały w niej wymienione tylko jako przykład takiego środka71. Obowiązki w zakresie kaucji – od 2029 r. – wprowadza dopiero tzw. rozporządzenie PPWR, jednak nawet to rozporządzenie nie przewiduje obowiązkowego objęcia kaucją opakowań szklanych.

3. Ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi – objęcie systemem kaucyjnym puszek metalowych

Akt prawa krajowego: ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 927 i 1911)

● art. 21 ust. 1 zd. drugie w zw. z załącznikiem nr 1a (poz. 2)

Implementuje: dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. Urz. UE L 155 z 12.06.2019 r., str. 1)

● art. 9 ust. 1 w zw. z załącznikiem F

Istota nadregulacji: rozszerzanie zakresu stosowania prawa UE dodanie wymogów krajowych. Polski ustawodawca objął puszki metalowe o pojemności do 1 litra systemem kaucyjnym i obowiązkiem selektywnego zbierania w ramach tego systemu. Ustawa przewiduje przy tym, że do osiągniętych poziomów selektywnego zbierania wlicza się jedynie opakowania i odpady opakowaniowe zebrane w ramach systemu kaucyjnego (art. 21a ust. 1 zd. 2). Tymczasem dyrektywa SUP, którą ma implementować ustawa wprowadzająca system kaucyjny, odnosi się wyłącznie do „butelek na napoje będących produktami jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych”. Zgodnie z motywem 7 preambuły dyrektywy SUP: „metalowe pojemniki na napoje nie powinny być objęte zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, ponieważ nie znajdują się wśród produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych najczęściej znajdowanych na plażach w Unii”. Obowiązki w zakresie kaucji – od 2029 r. – wprowadza dopiero tzw. rozporządzenie PPWR, które przewiduje objęcie systemem kaucyjnym m.in. „metalowych pojemników jednorazowego użytku na napoje o pojemności do 3 litrów” (art. 50 ust. 1 lit. b). Polska regulacja będzie więc wymagała dostosowania do nowych przepisów unijnych, co zwiększa koszty wdrożeniowe ponoszone przez przedsiębiorców, wymuszając kolejne wydatki w związku z kolejnymi zmianami regulacyjnymi, które są uzasadnione koniecznością implementacji prawa UE.

4. Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej – opłata dodatkowa

Akt prawa krajowego: ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. z 2024 r., poz. 433)

● art. 3e ust. 2
● art. 3m ust. 2 71, zob. akapit 27 preambuły dyrektywy SUP: „Państwa członkowskie powinny być w stanie osiągnąć ten minimalny cel przez wyznaczenie odrębnych celów w zakresie selektywnej zbiórki w przypadku butelek na napoje będących produktami jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych w ramach systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, przez ustanowienie systemów zwrotu kaucji lub wykorzystanie wszelkich innych środków, które uznają za stosowne”.

Implementuje: dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. Urz. UE L 155 z 12.06.2019 r., str. 1)

● art. 4 ust. 1,
● art. 8 ust. 4,
● art. 14.

Istota nadregulacji: nakładanie sankcji lub mechanizmów egzekwowania surowszych niż wymagane. W ramach implementacji dyrektywy SUP polski ustawodawca wprowadził do ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej tzw. opłatę dodatkową (art. 3e ust. 2, art. 3m ust. 2). Jest to opłata nakładana na przedsiębiorców, którzy w terminie 14 dni od wydania stosownej decyzji nie uregulowali zaległości z tytułu – odpowiednio – opłaty SUP (art. 3b) lub opłaty na pokrycie kosztów zagospodarowania odpadów (art. 3k). Opłata dodatkowa wynosi 50% kwoty niewniesionej opłaty. Opłata dodatkowa nie została przewidziana w dyrektywie SUP. Zarazem, ze względu na jej sankcyjny charakter i znaczną wysokość, można ją uznać za rozwiązanie bardziej dolegliwe i surowsze, niż jest to konieczne dla zapewnienia prawidłowej realizacji celów dyrektywy. Dyrektywa wymaga bowiem, aby środki przyjęte w celu „osiągnięcia ambitnego i trwałego zmniejszenia stosowania” produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych były proporcjonalne (art. 4 ust. 1). Wymaga również, aby przewidziane w przepisach krajowych sankcje były „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” (art. 14), zaś koszty sprzątania odpadów powinny być „ustalane w proporcjonalny sposób” (art. 8 ust. 4).

Proszę o szybką odpowiedź.

Z wyrazami szacunku

Gabriela Lenartowicz