Interpelacja nr 11188
Interpelacja w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa
Zgłaszający:
•
Adresat:
Podatki i Finanse (75%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa
Interpelacja nr 11188
do ministra finansów i gospodarki
w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa
Zgłaszający: Janusz Kowalski
Data wpływu: 25-07-2025
Zwracam się z interpelacją w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W polskim systemie prawnym mediacja funkcjonuje w wielu dziedzinach – od prawa cywilnego, przez administracyjne postępowania sądowe, aż po niektóre aspekty prawa pracy. Niestety, postępowania podatkowe pozostają wyłączone spod tych rozwiązań, mimo że wiele spraw w tej dziedzinie cechuje się dużym poziomem niejednoznaczności, sporu interpretacyjnego czy braku zaufania między organem a podatnikiem.
Brak regulacji umożliwiających mediację w postępowaniach podatkowych utrudnia skuteczne i polubowne rozwiązywanie sporów, zwłaszcza tam, gdzie możliwy byłby dialog i wypracowanie satysfakcjonującego porozumienia przy zachowaniu interesu fiskalnego państwa. Obecny model nastawiony na konfrontację, formalizm i jednostronną wykładnię prawa przez organ podatkowy nie sprzyja odbudowie zaufania obywatela do administracji skarbowej, ani nie przyspiesza zakończenia sprawy w sposób efektywny i sprawiedliwy.
Wprowadzenie mediacji do postępowania podatkowego mogłoby przynieść szereg korzyści: ograniczenie liczby odwołań i skarg do sądów administracyjnych, odciążenie urzędów, skrócenie czasu trwania postępowań, a także budowanie relacji z podatnikiem opartej na partnerstwie i dialogu.
W związku z powyższym proszę o odpowiedzenie na następujące pytania:
1. Czy w Ministerstwie Finansów i Gospodarki prowadzone były jakiekolwiek analizy dotyczące stosowalności lub zasadności wdrożenia mediacji w postępowaniach podatkowych?
2. Jakie argumenty natury prawnej lub systemowej przemawiają – zdaniem ministerstwa – przeciwko wprowadzeniu mechanizmów mediacyjnych w relacjach organ-podatnik?
3. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki identyfikuje konkretne obszary postępowania podatkowego (np. czynności sprawdzające, interpretacje, kontrola podatkowa), w których rozwiązania o charakterze negocjacyjnym lub mediacyjnym mogłyby znaleźć zastosowanie?
4. Czy w ocenie Ministerstwa Finansów i Gospodarki wprowadzenie mediacji w sprawach podatkowych mogłoby naruszać zasadę ustawowej określoności zobowiązań podatkowych, wynikającą z art. 217 Konstytucji RP?
5. Czy resort analizował doświadczenia państw, które wdrożyły mediację podatkową (np. Kanada, Włochy, Wielka Brytania), i czy wyniki tych analiz są publicznie dostępne?
6. Jakie procedury kontrolne mogłyby – w ocenie Ministerstwa Finansów i Gospodarki – zapewnić przejrzystość i legalność ewentualnych porozumień zawieranych z podatnikami w toku mediacji?
7. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki dostrzega możliwość rozwoju pozasądowych metod rozwiązywania sporów podatkowych jako części strategii poprawy efektywności i wizerunku administracji podatkowej?
Interpelacja nr 11188
do ministra finansów i gospodarki
w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa
Zgłaszający: Janusz Kowalski
Data wpływu: 25-07-2025
Zwracam się z interpelacją w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W polskim systemie prawnym mediacja funkcjonuje w wielu dziedzinach – od prawa cywilnego, przez administracyjne postępowania sądowe, aż po niektóre aspekty prawa pracy. Niestety, postępowania podatkowe pozostają wyłączone spod tych rozwiązań, mimo że wiele spraw w tej dziedzinie cechuje się dużym poziomem niejednoznaczności, sporu interpretacyjnego czy braku zaufania między organem a podatnikiem.
Brak regulacji umożliwiających mediację w postępowaniach podatkowych utrudnia skuteczne i polubowne rozwiązywanie sporów, zwłaszcza tam, gdzie możliwy byłby dialog i wypracowanie satysfakcjonującego porozumienia przy zachowaniu interesu fiskalnego państwa. Obecny model nastawiony na konfrontację, formalizm i jednostronną wykładnię prawa przez organ podatkowy nie sprzyja odbudowie zaufania obywatela do administracji skarbowej, ani nie przyspiesza zakończenia sprawy w sposób efektywny i sprawiedliwy.
Wprowadzenie mediacji do postępowania podatkowego mogłoby przynieść szereg korzyści: ograniczenie liczby odwołań i skarg do sądów administracyjnych, odciążenie urzędów, skrócenie czasu trwania postępowań, a także budowanie relacji z podatnikiem opartej na partnerstwie i dialogu.
W związku z powyższym proszę o odpowiedzenie na następujące pytania:
1. Czy w Ministerstwie Finansów i Gospodarki prowadzone były jakiekolwiek analizy dotyczące stosowalności lub zasadności wdrożenia mediacji w postępowaniach podatkowych?
2. Jakie argumenty natury prawnej lub systemowej przemawiają – zdaniem ministerstwa – przeciwko wprowadzeniu mechanizmów mediacyjnych w relacjach organ-podatnik?
3. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki identyfikuje konkretne obszary postępowania podatkowego (np. czynności sprawdzające, interpretacje, kontrola podatkowa), w których rozwiązania o charakterze negocjacyjnym lub mediacyjnym mogłyby znaleźć zastosowanie?
4. Czy w ocenie Ministerstwa Finansów i Gospodarki wprowadzenie mediacji w sprawach podatkowych mogłoby naruszać zasadę ustawowej określoności zobowiązań podatkowych, wynikającą z art. 217 Konstytucji RP?
5. Czy resort analizował doświadczenia państw, które wdrożyły mediację podatkową (np. Kanada, Włochy, Wielka Brytania), i czy wyniki tych analiz są publicznie dostępne?
6. Jakie procedury kontrolne mogłyby – w ocenie Ministerstwa Finansów i Gospodarki – zapewnić przejrzystość i legalność ewentualnych porozumień zawieranych z podatnikami w toku mediacji?
7. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki dostrzega możliwość rozwoju pozasądowych metod rozwiązywania sporów podatkowych jako części strategii poprawy efektywności i wizerunku administracji podatkowej?
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Jarosław Neneman
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
12%
Konkretność
88%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
1 kwot, 0 %
Precyzyjne daty
6
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
3.8 / 1k zn.
- Zawiera 1 wskazania konkretnych kwot finansowych
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (6)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
10569 znaków
tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/5
Warszawa, 19 sierpnia 2025 roku
Sprawa: Interpelacja nr 11188 w sprawie braku możliwości korzystania
z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie
ustawy Ordynacja podatkowa
Znak sprawy: DTS3.054.2.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Odpowiedź na interpelację
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 11188 Pana posła Janusza Kowalskiego w sprawie
braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań
prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja
podatkowa1, przedstawiam następujące wyjaśnienia w związku z postawionymi
w interpelacji pytaniami.
Ad 1. Wprowadzenie mediacji w sprawach podatkowych w ramach postępowania
podatkowego przewidywał rządowy projekt ustawy – Ordynacja podatkowa (dalej:
NOP)2. Projekt ten zakładał kompleksową reformę procedury podatkowej3. Jednym
z elementów tej reformy było wprowadzenie instytucji umowy podatkowej,
uregulowanej w rozdziale 10 działu III projektu NOP, która miała służyć realizacji
zasady ugodowego załatwiania spraw podatkowych. Jej celem było stworzenie ram
1 Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.
2 Druk sejmowy nr 3517.
3 Projekt nowej Ordynacji podatkowej w pierwotnej wersji został opracowany przez Komisję Kodyfikacyjną
Ogólnego Prawa Podatkowego, która została powołana rozporządzeniem Rady Ministrów z 21.10.2014 r.
w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego (Dz. U.
z 2014 r. poz. 1471).
-- 1 of 5 --
2/5
prawnych umożliwiających zawarcie porozumienia pomiędzy podatnikiem
a organem podatkowym. Integralną częścią tej koncepcji była instytucja mediacji
podatkowej, powiązana funkcjonalnie z umową podatkową, która została
uregulowana w rozdziale 11 działu III projektu NOP.
Należy podkreślić, że wprowadzenie powyższych instytucji oznaczałoby zmianę
o charakterze systemowym. Proponowane rozwiązania miały na celu nie tylko
zwiększenie efektywności i elastyczności procedur podatkowych, ale również
wzmocnienie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez promowanie dialogu
w relacji podatnik-organ.
Projekt NOP wpłynął do Sejmu w czerwcu 2019 r., tj. na krótko przed zakończeniem
VIII kadencji parlamentu, co spowodowało, że prace nad tym projektem nie zostały
zakończone. Zgodnie z zasadą dyskontynuacji, dalsze prace nad projektem nie były
już podejmowane przez Sejm kolejnej kadencji.
W ostatnich latach Ministerstwo Finansów nie prowadziło analiz dotyczących
instytucji mediacji w sprawach podatkowych i nie planowało wprowadzenia tej
instytucji.
Ad 2. W projekcie NOP (art. 415 § 1), instytucja mediacji została przewidziana jako
mechanizm pomocniczy, mający zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których
możliwe byłoby zawarcie umowy podatkowej, i jedynie w celu doprowadzenia do jej
zawarcia. W konsekwencji, mediacja została ściśle powiązana z istnieniem umowy
podatkowej, stanowiąc de facto instrument ułatwiający jej wynegocjowanie
i zawarcie. Tym samym, jej funkcjonowanie uzależniono od istnienia wyraźnie
określonej podstawy prawnej dla samej umowy podatkowej.
W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów przewidujących możliwość
zawarcia umowy podatkowej pomiędzy organem podatkowym a podatnikiem.
Stanowi to istotną i obiektywną przeszkodę prawną dla wdrożenia instytucji
mediacji w sprawach podatkowych. Ze względu na pomocniczy charakter mediacji
względem umowy podatkowej, jej wprowadzenie bez jednoczesnego uregulowania
ram prawnych dla zawierania takich umów byłoby niezasadne i pozbawione realnej
skuteczności.
Przeszkodą we wprowadzeniu instytucji mediacji w sprawach podatkowych jest
potencjalnie niewielka użyteczność tej instytucji, co w praktyce można
zaobserwować na tle obowiązujących regulacji dotyczących mediacji w Kodeksie
postępowania administracyjnego4 i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi5.
Mediacja w postępowaniu administracyjnym została wprowadzona na mocy ustawy
z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
4 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.).
5 Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.
-- 2 of 5 --
3/5
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw6. Ze względu na specyfikę spraw
rozstrzyganych na podstawie KPA, instytucja ta znajduje jednak zastosowanie
w ograniczonym zakresie. Jak wynika z przeprowadzonej przez Ministerstwo
Rozwoju i Technologii oceny skutków regulacji ex post7, w latach 2017–2020
do mediacji skierowano 38 spraw, z czego tylko 14 zakończyło się ich
rozstrzygnięciem.
Mediacja jako instytucja procesowa została wprowadzona w ramach postępowania
sądowoadministracyjnego w rozdziale 8 działu III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 115–118). Praktyka
orzecznicza pokazuje jednak, że mimo istnienia formalnej podstawy prawnej,
mediacja w postępowaniach przed sądami administracyjnymi nie cieszy się szerokim
zastosowaniem. Przykładowo, w 2024 roku złożono zaledwie jeden wniosek
o przeprowadzenie mediacji, który doprowadził do pozytywnego rozstrzygnięcia
sprawy. Dla porównania, w latach 2016–2017 złożono łącznie dziewięć wniosków,
jednak żadne postępowanie mediacyjne nie zostało wszczęte8. Dane te
potwierdzają, że zastosowanie mediacji w praktyce może być znikome – co rodzi
uzasadnione wątpliwości co do skuteczności tego rozwiązania w sprawach
podatkowych.
Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na aspekt kosztów związanych z prowadzeniem
postępowania mediacyjnego. Mediator powinien mieć prawo do wynagrodzenia,
które ponosiłaby także strona postępowania podatkowego. W ocenie Ministra
Finansów, również ta kwestia może stanowić istotną barierę w popularyzacji
instytucji mediacji.
Ad 3 i 4. Umowa podatkowa – a co za tym idzie, również mediacja podatkowa –
nie może określać lub ustalać bezpośrednio wysokości zobowiązania podatkowego.
Takie ograniczenie wynika wprost z obowiązujących norm konstytucyjnych, przede
wszystkim z art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest zobowiązany
do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych
w ustawie, oraz art. 217 Konstytucji RP, który stanowi, że nakładanie podatków,
innych danin publicznych, jak również określanie podmiotów, przedmiotów
opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń
oraz kategorii podmiotów zwolnionych z podatków następuje w drodze ustawy.
Potencjalnie umowa podatkowa i mediacja mogłyby znaleźć zastosowanie:
1) w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, w tym wtedy gdy ich
usunięcie w postępowaniu wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami
niewspółmiernymi do rezultatu;
2) w przedmiocie charakteru albo wartości transakcji, czynności lub zdarzenia;
6 Dz. U. z 2017 r. poz. 935.
7 OSR EX POST KPA 20220718, s. 5, https://legislacja.gov.pl/projekt/12362152/katalog/12896438#12896438
8 Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2024 r., s. 34, https://www.nsa.gov.pl/sprawozdania-roczne-
1.php
-- 3 of 5 --
4/5
3) w przedmiocie zastosowania ulg w spłacie podatków, w szczególności rodzaju
ulgi, którą należy zastosować, oraz sposobu jej zastosowania.
Jeśli chodzi o procedury, w których potencjalnie mogłyby mieć zastosowanie umowa
podatkowa oraz mediacja, to należy wymienić postępowanie podatkowe, kontrolę
podatkową oraz czynności sprawdzające.
Ad 5. W ramach prac nad projektem NOP Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa
Podatkowego przeprowadziła analizę rozwiązań dotyczących mediacji podatkowej,
funkcjonujących w innych państwach. Z uzasadnienia projektu NOP wynika,
że mediacja w sprawach podatkowych jest stosowana nie tylko w państwach
wskazanych w interpelacji, t.j. Kanadzie, Włoszech i Wielkiej Brytanii, ale również
m.in. w innych państwach anglosaskich (Australia, Stany Zjednoczone) oraz
w państwach o kulturze prawnej zbliżonej do polskiej, takich jak Holandia czy
Chorwacja. Przeprowadzone analizy miały charakter roboczy i nie skutkowały
opracowaniem materiałów, które mogłyby zostać udostępnione publicznie.
W ostatnich latach, wobec braku prac nad wprowadzeniem mediacji, podobne
analizy nie były prowadzone.
Ad 6. Co do zasady porozumienie zawarte w ramach umowy podatkowej powinno
zostać odzwierciedlone przez organ podatkowy w treści wydanego rozstrzygnięcia
tj. decyzji lub postanowienia a w przypadku kontroli podatkowej – w treści
protokołu kontroli. Oznaczałoby to, że ustalenia wynikające z umowy podatkowej,
w tym również te osiągnięte w drodze mediacji w postępowaniu podatkowym
podlegałyby kontroli instancyjnej i sądowej.
Ad 7. Ministerstwo Finansów dostrzega potencjał rozwoju pozasądowych metod
rozwiązywania sporów podatkowych jako narzędzia wspierającego zarówno
poprawę efektywności funkcjonowania administracji podatkowej, jak i budowę jej
pozytywnego, bardziej partnerskiego wizerunku. Konsensualne formy załatwiania
spraw podatkowych mogą potencjalnie nieść szereg korzyści takich jak
uproszczenie i przyspieszenie procedur, ograniczenie kosztów po stronie
podatników i administracji, a także zmniejszenie obciążenia sądów
administracyjnych. Najważniejszą zaletą tego podejścia jest możliwość osiągnięcia
satysfakcjonującego rozwiązania dla obu stron sporu, co w praktyce przełoży się na
większą skłonność podatników do dobrowolnego wykonania zobowiązań oraz na
wzmacnianie zaufania i podstaw do długofalowej, konstruktywnej współpracy
z administracją podatkową. Nawet jeśli próba porozumienia zakończy się
niepowodzeniem, samo jej podjęcie sprzyja budowaniu lepszych relacji, bowiem daje
stronom możliwość wzajemnego wysłuchania się, okazania szacunku oraz
uczestnictwa w postępowaniu w sposób bardziej aktywny i sprawiedliwy.
W tym kontekście nie można wykluczyć możliwości wprowadzenia do polskiego
systemu prawnego przepisów dotyczących umowy podatkowej, a w konsekwencji
również mediacji podatkowej. Potencjalne wdrożenie tych instytucji wymaga jednak
-- 4 of 5 --
5/5
uprzedniego przeprowadzenia pogłębionej analizy zasadności i celowości takich
rozwiązań. Ministerstwo Finansów rozpoczęło prace koncepcyjne w tym zakresie,
m.in. nad opracowaniem systemowego osadzenia umowy podatkowej w polskim
prawie podatkowym.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu
w Ministerstwie Finansów
-- 5 of 5 --
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/5
Warszawa, 19 sierpnia 2025 roku
Sprawa: Interpelacja nr 11188 w sprawie braku możliwości korzystania
z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie
ustawy Ordynacja podatkowa
Znak sprawy: DTS3.054.2.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Odpowiedź na interpelację
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 11188 Pana posła Janusza Kowalskiego w sprawie
braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań
prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja
podatkowa1, przedstawiam następujące wyjaśnienia w związku z postawionymi
w interpelacji pytaniami.
Ad 1. Wprowadzenie mediacji w sprawach podatkowych w ramach postępowania
podatkowego przewidywał rządowy projekt ustawy – Ordynacja podatkowa (dalej:
NOP)2. Projekt ten zakładał kompleksową reformę procedury podatkowej3. Jednym
z elementów tej reformy było wprowadzenie instytucji umowy podatkowej,
uregulowanej w rozdziale 10 działu III projektu NOP, która miała służyć realizacji
zasady ugodowego załatwiania spraw podatkowych. Jej celem było stworzenie ram
1 Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.
2 Druk sejmowy nr 3517.
3 Projekt nowej Ordynacji podatkowej w pierwotnej wersji został opracowany przez Komisję Kodyfikacyjną
Ogólnego Prawa Podatkowego, która została powołana rozporządzeniem Rady Ministrów z 21.10.2014 r.
w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego (Dz. U.
z 2014 r. poz. 1471).
-- 1 of 5 --
2/5
prawnych umożliwiających zawarcie porozumienia pomiędzy podatnikiem
a organem podatkowym. Integralną częścią tej koncepcji była instytucja mediacji
podatkowej, powiązana funkcjonalnie z umową podatkową, która została
uregulowana w rozdziale 11 działu III projektu NOP.
Należy podkreślić, że wprowadzenie powyższych instytucji oznaczałoby zmianę
o charakterze systemowym. Proponowane rozwiązania miały na celu nie tylko
zwiększenie efektywności i elastyczności procedur podatkowych, ale również
wzmocnienie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez promowanie dialogu
w relacji podatnik-organ.
Projekt NOP wpłynął do Sejmu w czerwcu 2019 r., tj. na krótko przed zakończeniem
VIII kadencji parlamentu, co spowodowało, że prace nad tym projektem nie zostały
zakończone. Zgodnie z zasadą dyskontynuacji, dalsze prace nad projektem nie były
już podejmowane przez Sejm kolejnej kadencji.
W ostatnich latach Ministerstwo Finansów nie prowadziło analiz dotyczących
instytucji mediacji w sprawach podatkowych i nie planowało wprowadzenia tej
instytucji.
Ad 2. W projekcie NOP (art. 415 § 1), instytucja mediacji została przewidziana jako
mechanizm pomocniczy, mający zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których
możliwe byłoby zawarcie umowy podatkowej, i jedynie w celu doprowadzenia do jej
zawarcia. W konsekwencji, mediacja została ściśle powiązana z istnieniem umowy
podatkowej, stanowiąc de facto instrument ułatwiający jej wynegocjowanie
i zawarcie. Tym samym, jej funkcjonowanie uzależniono od istnienia wyraźnie
określonej podstawy prawnej dla samej umowy podatkowej.
W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów przewidujących możliwość
zawarcia umowy podatkowej pomiędzy organem podatkowym a podatnikiem.
Stanowi to istotną i obiektywną przeszkodę prawną dla wdrożenia instytucji
mediacji w sprawach podatkowych. Ze względu na pomocniczy charakter mediacji
względem umowy podatkowej, jej wprowadzenie bez jednoczesnego uregulowania
ram prawnych dla zawierania takich umów byłoby niezasadne i pozbawione realnej
skuteczności.
Przeszkodą we wprowadzeniu instytucji mediacji w sprawach podatkowych jest
potencjalnie niewielka użyteczność tej instytucji, co w praktyce można
zaobserwować na tle obowiązujących regulacji dotyczących mediacji w Kodeksie
postępowania administracyjnego4 i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi5.
Mediacja w postępowaniu administracyjnym została wprowadzona na mocy ustawy
z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
4 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.).
5 Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.
-- 2 of 5 --
3/5
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw6. Ze względu na specyfikę spraw
rozstrzyganych na podstawie KPA, instytucja ta znajduje jednak zastosowanie
w ograniczonym zakresie. Jak wynika z przeprowadzonej przez Ministerstwo
Rozwoju i Technologii oceny skutków regulacji ex post7, w latach 2017–2020
do mediacji skierowano 38 spraw, z czego tylko 14 zakończyło się ich
rozstrzygnięciem.
Mediacja jako instytucja procesowa została wprowadzona w ramach postępowania
sądowoadministracyjnego w rozdziale 8 działu III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 115–118). Praktyka
orzecznicza pokazuje jednak, że mimo istnienia formalnej podstawy prawnej,
mediacja w postępowaniach przed sądami administracyjnymi nie cieszy się szerokim
zastosowaniem. Przykładowo, w 2024 roku złożono zaledwie jeden wniosek
o przeprowadzenie mediacji, który doprowadził do pozytywnego rozstrzygnięcia
sprawy. Dla porównania, w latach 2016–2017 złożono łącznie dziewięć wniosków,
jednak żadne postępowanie mediacyjne nie zostało wszczęte8. Dane te
potwierdzają, że zastosowanie mediacji w praktyce może być znikome – co rodzi
uzasadnione wątpliwości co do skuteczności tego rozwiązania w sprawach
podatkowych.
Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na aspekt kosztów związanych z prowadzeniem
postępowania mediacyjnego. Mediator powinien mieć prawo do wynagrodzenia,
które ponosiłaby także strona postępowania podatkowego. W ocenie Ministra
Finansów, również ta kwestia może stanowić istotną barierę w popularyzacji
instytucji mediacji.
Ad 3 i 4. Umowa podatkowa – a co za tym idzie, również mediacja podatkowa –
nie może określać lub ustalać bezpośrednio wysokości zobowiązania podatkowego.
Takie ograniczenie wynika wprost z obowiązujących norm konstytucyjnych, przede
wszystkim z art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest zobowiązany
do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych
w ustawie, oraz art. 217 Konstytucji RP, który stanowi, że nakładanie podatków,
innych danin publicznych, jak również określanie podmiotów, przedmiotów
opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń
oraz kategorii podmiotów zwolnionych z podatków następuje w drodze ustawy.
Potencjalnie umowa podatkowa i mediacja mogłyby znaleźć zastosowanie:
1) w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, w tym wtedy gdy ich
usunięcie w postępowaniu wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami
niewspółmiernymi do rezultatu;
2) w przedmiocie charakteru albo wartości transakcji, czynności lub zdarzenia;
6 Dz. U. z 2017 r. poz. 935.
7 OSR EX POST KPA 20220718, s. 5, https://legislacja.gov.pl/projekt/12362152/katalog/12896438#12896438
8 Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2024 r., s. 34, https://www.nsa.gov.pl/sprawozdania-roczne-
1.php
-- 3 of 5 --
4/5
3) w przedmiocie zastosowania ulg w spłacie podatków, w szczególności rodzaju
ulgi, którą należy zastosować, oraz sposobu jej zastosowania.
Jeśli chodzi o procedury, w których potencjalnie mogłyby mieć zastosowanie umowa
podatkowa oraz mediacja, to należy wymienić postępowanie podatkowe, kontrolę
podatkową oraz czynności sprawdzające.
Ad 5. W ramach prac nad projektem NOP Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa
Podatkowego przeprowadziła analizę rozwiązań dotyczących mediacji podatkowej,
funkcjonujących w innych państwach. Z uzasadnienia projektu NOP wynika,
że mediacja w sprawach podatkowych jest stosowana nie tylko w państwach
wskazanych w interpelacji, t.j. Kanadzie, Włoszech i Wielkiej Brytanii, ale również
m.in. w innych państwach anglosaskich (Australia, Stany Zjednoczone) oraz
w państwach o kulturze prawnej zbliżonej do polskiej, takich jak Holandia czy
Chorwacja. Przeprowadzone analizy miały charakter roboczy i nie skutkowały
opracowaniem materiałów, które mogłyby zostać udostępnione publicznie.
W ostatnich latach, wobec braku prac nad wprowadzeniem mediacji, podobne
analizy nie były prowadzone.
Ad 6. Co do zasady porozumienie zawarte w ramach umowy podatkowej powinno
zostać odzwierciedlone przez organ podatkowy w treści wydanego rozstrzygnięcia
tj. decyzji lub postanowienia a w przypadku kontroli podatkowej – w treści
protokołu kontroli. Oznaczałoby to, że ustalenia wynikające z umowy podatkowej,
w tym również te osiągnięte w drodze mediacji w postępowaniu podatkowym
podlegałyby kontroli instancyjnej i sądowej.
Ad 7. Ministerstwo Finansów dostrzega potencjał rozwoju pozasądowych metod
rozwiązywania sporów podatkowych jako narzędzia wspierającego zarówno
poprawę efektywności funkcjonowania administracji podatkowej, jak i budowę jej
pozytywnego, bardziej partnerskiego wizerunku. Konsensualne formy załatwiania
spraw podatkowych mogą potencjalnie nieść szereg korzyści takich jak
uproszczenie i przyspieszenie procedur, ograniczenie kosztów po stronie
podatników i administracji, a także zmniejszenie obciążenia sądów
administracyjnych. Najważniejszą zaletą tego podejścia jest możliwość osiągnięcia
satysfakcjonującego rozwiązania dla obu stron sporu, co w praktyce przełoży się na
większą skłonność podatników do dobrowolnego wykonania zobowiązań oraz na
wzmacnianie zaufania i podstaw do długofalowej, konstruktywnej współpracy
z administracją podatkową. Nawet jeśli próba porozumienia zakończy się
niepowodzeniem, samo jej podjęcie sprzyja budowaniu lepszych relacji, bowiem daje
stronom możliwość wzajemnego wysłuchania się, okazania szacunku oraz
uczestnictwa w postępowaniu w sposób bardziej aktywny i sprawiedliwy.
W tym kontekście nie można wykluczyć możliwości wprowadzenia do polskiego
systemu prawnego przepisów dotyczących umowy podatkowej, a w konsekwencji
również mediacji podatkowej. Potencjalne wdrożenie tych instytucji wymaga jednak
-- 4 of 5 --
5/5
uprzedniego przeprowadzenia pogłębionej analizy zasadności i celowości takich
rozwiązań. Ministerstwo Finansów rozpoczęło prace koncepcyjne w tym zakresie,
m.in. nad opracowaniem systemowego osadzenia umowy podatkowej w polskim
prawie podatkowym.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów i Gospodarki
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu
w Ministerstwie Finansów
-- 5 of 5 --