tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/6
Warszawa, 16 lipca 2025 roku
Sprawa: Odpowiedź na interpelację nr 10607
Znak sprawy: FN6.054.22.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 10607 Posłów: Pana Tomasza Piotra Nowaka i
Pana Krzysztofa Gadowskiego „w sprawie zwiększenia uprawnień Rzecznika
Finansowego oraz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w
związku z licznymi nieprawidłowościami w procesie likwidacji szkód
komunikacyjnych oraz nadużywaniem tzw. szkody całkowitej” uprzejmie
informuję, że kwestie poruszone w interpelacji zostały skonsultowane z Urzędem
Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) oraz Rzecznikiem Finansowym (RF
/ Rzecznik). Na podstawie otrzymanych informacji proszę o przyjęcie poniższych
wyjaśnień.
Ad. 1.
W piśmie UOKiK wskazane zostało, że uprawnienia Prezesa UOKiK do działania na
rzecz konsumentów z tytułu umowy ubezpieczenia autocasco (AC) oraz
poszkodowanych z ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych (OC
ppm), o którym mowa w art. 4 pkt 1 oraz nast. ustawy o ubezpieczeniach
obowiązkowych1 ogniskują się wokół zakazu stosowania praktyk naruszających
zbiorowe interesy konsumentów oraz zakazu stosowania niedozwolonych
postanowień wzorców umownych. UOKiK podkreślił przy tym, że o ile nie ma
wątpliwości, że w przypadku ubezpieczeń AC ubezpieczający jest konsumentem, o
tyle poszkodowany z OC ppm na mocy m.in. uchwały Sądu Najwyższego -
Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 9 września 2015 r.
sygn. akt III SZP 2/15 konsumentem nie jest.
UOKiK wskazał także, że nawet w razie przeprowadzenia zmian legislacyjnych,
skutkiem których byłoby przyznanie poszkodowanemu z OC ppm statusu
konsumenta, niezmienna pozostałaby natura postępowań likwidacyjnych, w tym w

-- 1 of 6 --

2/6
szczególności ich indywidualny charakter. Postępowanie likwidacyjne obejmuje
bowiem szereg czynności, takich jak wycena konkretnych części zamiennych,
indywidualna wycena roboczogodzin itd. Tym samym przyznanie poszkodowanym
statusu konsumenta nie otworzyłoby dla Prezesa UOKiK możliwości działania
w sprawach poszkodowanych z OC ppm. Działanie takie nie obejmowałoby m.in.
wycen w indywidualnych postępowaniach likwidacyjnych (stanowiących sprawy
indywidualne), a więc najczęściej przywoływanego problemu tychże postępowań w
postaci tzw. zaniżania odszkodowań przez zakłady ubezpieczeń. UOKiK podkreślił
też, że najczęściej niemożliwe jest przy tym ustalenie obiektywnej wysokości
szkody, ponieważ zależy ona od wielu czynników, i może być różna w zależności od
cen na rynku lokalnym, zniżek na określone części zamienne wynegocjowanych
przez danego ubezpieczyciela z ich producentem lub dystrybutorem, posiadanie
własnej sieci naprawczej itd. W konsekwencji szacowana wysokość szkody dla tego
samego pojazdu, z tym samym uszkodzeniem, może więc być (i
najprawdopodobniej będzie), w przypadku każdego zakładu ubezpieczeń różna. W
ocenie UOKiK, nie stanowi to natomiast żadnego dowodu nierzetelności, czy też
złych intencji zakładu ubezpieczeń. Zakład ubezpieczeń obsługujący większą liczbę
likwidacji jest w stanie, z uwagi na duży wolumen, wynegocjować niższe stawki za
roboczogodzinę, czy też niższe ceny części zamiennych, co ma w konsekwencji
przełożenie na kosztorys opracowany przez ten zakład ubezpieczeń –
uwzględniający powyższe stawki i ceny. Dodatkowo do zakresu uprawień Prezesa
UOKiK należałaby wówczas np. ocena stosowanych przez zakłady ubezpieczeń
wzorców umów pod kątem, m.in. zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej w
zakresie wymaganym ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych1, dokonywana z
punktu widzenia interesów poszkodowanych.
Prezes Urzędu nie dostrzega także podstaw, dla których wyłącznie poszkodowani z
OC ppm, a nie ze wszystkich rodzajów ubezpieczenia OC, mogliby zostać uznani za
konsumentów. W każdym z ubezpieczeń OC poszkodowani mają podobny interes
w naprawieniu wyrządzonej im szkody.
RF wskazał natomiast, że nie jest on organem nadzoru nad zakładami ubezpieczeń,
lecz pełni w systemie rynku ubezpieczeniowego funkcję ombudsmana tj. rzecznika
praw, który staje po stronie strony słabszej – obywatela w sporze z podmiotem
silniejszym. Co do zasady RF nie pełni w systemie funkcji organu kontrolującego,
lecz co najwyżej wspierającego organ nadzoru - Komisję Nadzoru Finansowego
(KNF), poprzez przekazywanie informacji o dostrzeżonych nieprawidłowościach.
Rzecznik zapewnił, że współpracuje i jest w bieżących kontaktach roboczych z
odpowiednimi komórkami UKNF.
RF wskazał, że w obecnym stanie prawnym posiada on uprawnienia do nakładania
kar na podmioty rynku finansowego, w tym na zakłady ubezpieczeń, jedynie w
przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie o rozpatrywaniu reklamacji
przez podmioty rynku finansowego2. RF zwrócił też uwagę, że kary nakładane
przez Rzecznika dotyczą naruszeń obowiązków związanych z rozpatrywaniem
reklamacji lub udzielaniem odpowiedzi przez podmioty rynku finansowego na
wezwania Rzecznika. Na podstawie art. 32. o rozpatrywaniu reklamacji przez
podmioty rynku finansowego2 może nakładać kary pieniężne w przypadku
naruszeń przepisów ustawy dotyczących:

-- 2 of 6 --

3/6
1) braku zawarcia w umowie informacji dotyczącej procedury reklamacyjnej
(art. 4 ustawy),
2) nieudzielenia odpowiedzi na reklamację w terminie 30 dni (art. 6 ustawy),
3) uchybienia dotyczącego obowiązku przekazania informacji o opóźnieniu w
odpowiedzi na reklamację (art. 7 ustawy),
4) nieudzielenia odpowiedzi na reklamację w terminie 60 dni (art. 7 ustawy),
5) braku realizacji roszczenia mimo niedotrzymania terminu odpowiedzi na
reklamację (art. 8 ustawy),
6) braku zawarcia w odpowiedzi na reklamację: uzasadnienia faktycznego i
prawnego, wyczerpującej informacji dot. stanowiska PRF, imienia i
nazwiska lub stanowiska służbowego, określania terminu realizacji
uznanego roszczenia (art. 9 ustawy),
7) braku należytego pouczenia klienta o: trybie odwoławczym, mediacji i
sądzie polubownym, możliwości złożenia wniosku do RF, możliwości
skierowania powództwa do sądu, wskazania podmiotu, który należy
pozwać, wskazania miejscowo właściwego sądu (art. 10 ustawy),
8) nieprzekazanie żądanego przez RF wzorca/dokumentu/formularza (art. 30
ustawy),
9) nieterminowa odpowiedź na wniosek RF o informacje/dokumenty (art. 31
ustawy).
Nie wykluczając rozważenia nadania RF dalszych kompetencji w zakresie
nakładania kar na podmioty rynku finansowego, w tym na ubezpieczycieli, również
w przypadku naruszenia innych obowiązków ustawowych, Rzecznik zwrócił uwagę,
że takie uprawnienie mogłoby wchodzić w kolizję z kompetencjami KNF.
Zauważył też, że sprawuje on już w pewnym zakresie funkcje kontrolne nad
działalnością zakładów ubezpieczeń, lecz czyni to przede wszystkim przy okazji
prowadzenia postępowań interwencyjnych w sprawach indywidualnych klientów
podmiotów rynku finansowego oraz na podstawie informacji przekazywanych
Rzecznikowi od wnioskodawców. RF na bieżąco przekazuje także KNF informacje o
dostrzeganych nieprawidłowościach.
Ustawa o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego2 nadaje
Rzecznikowi również prawo żądania od ubezpieczyciela przekazania
wykorzystywanych wzorców umów, dokumentów i formularzy oraz informacji o
podjętych działaniach lub zajętym stanowisku oraz przekazania żądanych
dokumentów i informacji.
Ad. 2.
RF wskazał, że pojęcie tzw. szkody całkowitej jest terminem używanym w praktyce
likwidacji szkód i orzecznictwie, lecz niezdefiniowanym ustawowo. Zgodnie z
ustanowioną w art. 361 § 2. kodeksu cywilnego (k.c.)3 zasadą pełnego
odszkodowania wysokość odszkodowania powinna być obliczona w taki sposób,
aby poszkodowany znalazł się w takiej sytuacji, w jakiej byłby, gdyby mu szkody nie
wyrządzono. W ocenie RF wydaje się, że ustawowe dookreślanie sposobu naprawy
szkody w przypadku szkody całkowitej przy uszkodzeniu pojazdów nie jest celowe,
gdyż opisuje to w sposób precyzyjny judykatura. Zakaz uznawania szkody za
„całkowitą” przy likwidacji szkody z OC ppm sprawcy w sytuacjach, gdy
rzeczywisty koszt naprawy nie przekracza wartości rynkowej pojazdu, w obecnym

-- 3 of 6 --

4/6
stanie prawnym wynika z ugruntowanego orzecznictwa opartego na wykładni art.
361 § 2 oraz art. 363 k.c.3 Zaproponowany zakaz, w ocenie RF, sam w sobie nie
rozwiązałby problemów z zaniżaniem odszkodowań, gdyż w warunkach konkretnej
sprawy główna oś sporu dotyczy zagadnień faktycznych, m.in. rzeczywistej wyceny
rynkowej pojazdu przed szkodą, określenia cen części i kosztów naprawy,
rzetelnego oszacowania wartości pozostałości pojazdu.
Ponadto RF podkreślił, że kryteria kwalifikowania szkody jako całkowitej oraz
sposoby określania odszkodowania w takim przypadku zostały określone w
Rekomendacjach KNF dotyczących likwidacji szkód z ubezpieczeń
komunikacyjnych z lipca 2022 roku.
W odniesieniu do zagadnienia szkody całkowitej UOKiK także wskazał na
Rekomendacje KNF, w szczególności na Rekomendację 20, w której zakłady
ubezpieczeń zostały zobowiązane do stosowania identycznych kryteriów ustalania
kosztów naprawy pojazdu oraz wartości pojazdu sprzed zdarzenia wyrządzającego
szkodę, jak i po zajściu tego zdarzenia, niezależnie od tego, czy ustala wysokość
świadczenia w szkodzie częściowej, czy bada ewentualną zasadność uznania
szkody za całkowitą. Rekomendacja 14.3 określa natomiast informacje, jakie
powinno przekazać poszkodowanemu towarzystwo ubezpieczeń w przypadku
przedstawienia propozycji rozliczenia szkody jako całkowitej i są to: pełne wyceny
wartości pojazdu sprzed zdarzenia oraz po zajściu zdarzenia wyrządzającego
szkodę (wycena pozostałości pojazdu), będące podstawą ustalenia wysokości
świadczenia, zawierające m.in. informację o rodzaju i wysokości wszelkich korekt
wartości pojazdu, a także szczegółową informację, zawierającą dane o kalkulacji
przewidywanych kosztów naprawy uszkodzonego pojazdu, które stały się
podstawą do uznania przez zakład ubezpieczeń zasadności likwidacji szkody jako
całkowitej.
Ad. 3.
RF wskazał na art. 29 ust. 6-10 ustawy o działalności ubezpieczeniowej4. Zgodnie z
tym przepisem na zakładzie ubezpieczeń spoczywa obowiązek udostępnienia na
wniosek osoby występującej z roszczeniem pełnych akt szkody. Wszystkie
dokumenty stanowiące podstawę wyceny uszkodzonego pojazdu lub jego
pozostałości, stanowiące podstawę określenia odszkodowania, powinny wchodzić
w skład akt szkody i podlegać udostępnieniu zgodnie ww. regulacją.
Ponadto art. 9 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku
finansowego2nakłada na podmioty rynku finansowego, w tym na ubezpieczycieli,
obowiązek zawarcia w odpowiedzi na reklamację klienta w szczególności
uzasadnienia faktycznego i prawnego, chyba że reklamacja została rozpatrzona
zgodnie z wolą klienta oraz wyczerpującej informacji na temat stanowiska
podmiotu rynku finansowego w sprawie.
Ad. 4.
RF wskazał, że szczegółowe informacje dotyczące liczby skarg wpływających do
Biura Rzecznika Finansowego na poszczególne zakłady ubezpieczeń, przyczynach
tych skarg, kategoriach ubezpieczeń, których dotyczą skargi, liczbie skarg
uwzględnionych i oddalonych oraz udziału rynkowego poszczególnych podmiotów

-- 4 of 6 --

5/6
są publikowanie w sprawozdaniach kwartalnych i sprawozdaniach rocznych z
działalności RF. Dane te są powszechnie dostępnie na stronie Rzecznika. Stanowią
one swoistą bazę do analiz i prezentacji wskaźników jakości w prowadzonych
postępowaniach likwidacyjnych przez poszczególnych ubezpieczycieli.
Ponadto RF zwrócił uwagę, że ocena propozycji zawartej w pytaniu wymaga przede
wszystkim odpowiedzi na pytanie, jakie dane ze skarg miałyby podlegać
udostępnianiu za pośrednictwem takiej bazy. Akta szkodowe, czy skargi składane
na ubezpieczycieli do RF czy KNF często zawierają bowiem szereg danych
wrażliwych.
Wątpliwości RF budzi także kwestia wskazywania w takiej bazie „wskaźników
jakości likwidacji szkód”, gdyż w każdej sprawie ostatecznie to sąd powszechny jest
uprawniony do rozstrzygnięcia, czy ubezpieczyciel spełnił swoje zobowiązanie w
należytej wysokości, czyli czy dokonał należytej likwidacji szkody. Podstawowe
pytanie w tym zakresie dotyczy tego, jaki podmiot wskazywałby w bazie owe
wskaźniki jakości likwidacji szkód.
Odnosząc się do częstotliwości stosowania szkody całkowitej RF wskazał, że
problemem z punktu widzenia ochrony interesów poszkodowanych nie jest samo
zakwalifikowanie szkody jako całkowitej, lecz to, czy wypłacone odszkodowanie
pokrywa całość doznanej przez poszkodowanego szkody i pozwala na
przywrócenie jego majątku do stanu sprzed szkody. Samo ustalenie na podstawie
takiej bazy, że dany zakład ubezpieczeń zlikwidował wyższy odsetek szkód jako
całkowitych, nie stanowiłoby jeszcze przesłanki do stwierdzenia przez organ
nadzoru, że ubezpieczyciel masowo zaniża odszkodowania, czy w inny sposób
narusza prawa lub interesy poszkodowanych.
W ocenie RF, ustosunkowanie się do ww. propozycji wymagałoby również
uzasadnienia, jakim celom miałaby służyć taka baza, a w szczególności w jaki
sposób poprawiłaby sytuację klientów zakładów ubezpieczeń lub ułatwiłaby
sprawowanie nadzoru.
Ad. 5.
W kontekście przyznania RF kompetencji do wydawania wiążących decyzji w
indywidualnych sprawach konsumenckich w zakresie likwidacji szkód
komunikacyjnych Rzecznik wskazał, że nadanie takiego uprawnienia wiązałoby się
z koniecznością znaczącej rozbudowy organizacyjnej, kadrowej i budżetowej
instytucji Rzecznika Finansowego. Rzecznik, celem rzetelnej pod kątem
technicznym oraz wymagającej wiedzy specjalistycznej analizy spraw zmuszony
byłby do korzystania z wyspecjalizowanych w tym zakresie podmiotów, co
niewątpliwie wiązałoby się ze wzrostem kosztów działalności Rzecznika i daleko
idącymi zmianami organizacyjnymi. Ponadto, co równie istotne, wydawanie przez
RF wiążących stanowisk wiązałoby się z umożliwieniem zarówno podmiotom jak i
ich klientom skorzystania z drogi odwołania, co niewątpliwie wydłużyłoby proces
zamknięcia postępowań związanych z likwidacją szkód.
RF zwrócił także uwagę, że z uwagi na konstytucyjne prawo do sądu, od decyzji
Rzecznika Finansowego musiałoby przysługiwać odwołanie do sądu – zarówno
poszkodowanym, jak i podmiotom rynku finansowego. Zgodnie z art. 45. ust. 1.
Konstytucji RP5, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i

-- 5 of 6 --

6/6
niezawisły sąd. W przypadku nadania Rzecznikowi uprawnienia do wydawania
decyzji wiążących ws. odszkodowań do określonej kwoty, Rzecznik występowałby
w roli organu administracji, a nie w roli sądu. W tym kontekście RF zwrócił uwagę,
iż problemy związane z dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych nie mogą być
rozwiązywane za pomocą narzędzi prawno-administracyjnych, z uwagi na fakt, iż
umowa ubezpieczenia jest stosunkiem cywilnoprawnym, a do ustalenia zasadności
dochodzenia roszczeń konieczna jest często ocena stanu faktycznego sprawy, w
tym przeprowadzenia postępowania dowodowego, do przeprowadzenia którego -
w zakresie cywilistycznym - uprawniony jest sąd powszechny. W ocenie RF, do
optymalnej poprawy sytuacji poszkodowanych doprowadziłoby przyśpieszenie
procedowania spraw spornych w ramach wymiaru sprawiedliwości (sądownictwa
powszechnego) lub rozwój pozasądowych metod rozwiązywania sporów. W
przypadku postępowań sądowych, możliwość wydania wyroku w krótkim czasie
oraz poniesienia kosztów procesu dalece motywowałyby ubezpieczycieli do
sprawnej, terminowej i jednocześnie rzetelnej wypłaty świadczenia.
Rozwiązaniem alternatywnym, które zaproponował RF, jest rozważenie
możliwości wydawania wiążących rozstrzygnięć przez Rzecznika, ale w ramach
postępowania polubownego, które prowadzone jest przez Rzecznika Finansowego
w ramach tak zwanego systemu dyrektywy ADR (co wymaga jednak pogłębionych
analiz pod kątem zgodności z obecnymi normami prawnymi).
Podstawa Prawna
1. Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych,
Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze
Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U z 2025 r., poz. 367 z późn. zm.);
2. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez
podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i Funduszu Edukacji
Finansowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1109);
3. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz.
1061);
4. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i
reasekuracyjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 838, z późn. zm.);
5. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483).
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu

-- 6 of 6 --