tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/5
Warszawa, 3 lipca 2025 roku
Sprawa: Odpowiedź na interpelację nr 10281
Znak sprawy: FN6.054.16.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 10281 Pani Poseł Pauliny Matysiak uprzejmie
informuję, ze kwestie poruszone w interpelacji zostały skonsultowane z Komisją
Nadzoru Finansowego (KNF / Komisja) oraz Rzecznikiem Finansowym (RF /
Rzecznik). Na podstawie otrzymanych informacji proszę o przyjęcie poniższych
wyjaśnień,
Ad. 1.
Odnosząc się do pytania pierwszego Rzecznik Finansowy wskazał, że nadanie mu
uprawnienia do wydawania wiążących decyzji w sprawach o roszczenia do
określonej kwoty wiązałoby się z koniecznością znaczącej rozbudowy
organizacyjnej, kadrowej i budżetowej instytucji Rzecznika Finansowego. Rzecznik,
celem rzetelnej pod kątem technicznym oraz wymagającej wiedzy specjalistycznej
analizy spraw zmuszony byłby do korzystania z wyspecjalizowanych w tym
zakresie podmiotów, co niewątpliwie wiązałoby się ze wzrostem kosztów
działalności RF i daleko idącymi zmianami organizacyjnymi. Ponadto, co równie
istotne, wydawanie przez Rzecznika wiążących stanowisk wiązałoby się z
umożliwieniem zarówno podmiotom jak i ich klientom skorzystania z drogi
odwołania, co niewątpliwie wydłużyłoby proces zamknięcia postępowań
związanych z likwidacją szkód.
RF zwrócił także uwagę, iż ze względu na konstytucyjne prawo do sądu, od decyzji
Rzecznika Finansowego musiałoby przysługiwać odwołanie do sądu – zarówno
poszkodowanym, jak i podmiotom rynku finansowego. Zgodnie z art. 45. ust. 1.
Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej1, każdy ma prawo do sprawiedliwego i
jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku nadania Rzecznikowi

-- 1 of 5 --

2/5
uprawnienia do wydawania decyzji wiążących ws. odszkodowań do określonej
kwoty, Rzecznik występowałby w roli organu administracji, a nie w roli sądu.
W tym kontekście RF zwrócił również uwagę, że problemy związane z
dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych nie mogą być rozwiązywane za
pomocą narzędzi prawno-administracyjnych z uwagi na fakt, iż umowa
ubezpieczenia jest stosunkiem cywilnoprawnym, a do ustalenia zasadności
dochodzenia roszczeń koniecznym jest często ocena stanu faktycznego sprawy, w
tym przeprowadzenia postępowania dowodowego do przeprowadzenia którego w
zakresie cywilistycznym uprawniony jest sąd powszechny. W ocenie Rzecznika, do
optymalnej poprawy sytuacji poszkodowanych doprowadziłoby przyśpieszenie
procedowania spraw spornych w ramach wymiaru sprawiedliwości (sądownictwa
powszechnego) lub rozwój pozasądowych metod rozwiązywania sporów. W
przypadku postępowań sądowych, możliwość wydania wyroku w krótkim czasie
oraz poniesienia kosztów procesu dalece motywowałyby ubezpieczycieli do
sprawnej, terminowej i jednocześnie rzetelnej wypłaty świadczenia.
Rozwiązaniem alternatywnym, które zaproponował RF, mogłoby być rozważenie
możliwości wydawania wiążących rozstrzygnięć przez Rzecznika, ale w ramach
postępowania polubownego, które prowadzone jest przez Rzecznika Finansowego
w ramach tak zwanego systemu dyrektywy ADR, co jednak wymagałoby
pogłębionych analiz.
Ad. 2.
Odpowiadając na pytanie drugie, dotyczące stworzenia publicznego rejestru
przedstawiającego stopień realizacji rekomendacji KNF przez zakłady ubezpieczeń
RF wskazał, że rekomendacje KNF nie są prawnie wiążące, a kwalifikowane są jako
akty prawne typu soft low. Rekomendacje KNF w swojej istocie nakierowane są na
zapewnienie zgodności działalności zakładów ubezpieczeń i reasekuracji z
przepisami prawa, ograniczanie ryzyka występującego w działalności tych
zakładów, zapewnienie trwałej ich zdolności do wykonywania zobowiązań oraz
zapobieżenie naruszenia interesów ubezpieczających, ubezpieczonych,
uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Rekomendacje KNF
kierowane do zakładów ubezpieczeń stanowią zatem formę komunikacji ze strony
Komisji kierowanych do uczestników obrotu i wskazówkę dla tych ostatnich
odnośnie sposobu rozumienia i wykładni przez Komisję przepisów prawa, który
powinien być respektowany przez nadzorowane podmioty. Niemniej jednak organ
nadzorowany w ramach zasady „zastosuj lub wyjaśnij” nie jest zobligowany do
stosowania rekomendacji, ma on uprawnienie do tego by odmówić stosowania
rekomendacji informując przy tym organ o innym przyjętym sposobie do
osiągnięcia założonego przez rekomendację celu. Tak więc publiczny rejestr
dotyczący realizacji rekomendacji mógłby nie być pełny.
Jednocześnie KNF zwróciła uwagę, że realizacja przez zakłady ubezpieczeń
wszystkich rekomendacji (w tym także Rekomendacji dotyczących likwidacji szkód
komunikacyjnych) jest monitorowana przez organ nadzoru na podstawie informacji
pozyskiwanych od wszystkich zakładów ubezpieczeń, których te rekomendacje
dotyczą oraz na podstawie przeprowadzanych kontroli.

-- 2 of 5 --

3/5
Zakłady ubezpieczeń przedłożyły organowi nadzoru informacje o stopniu
wdrożenia Rekomendacji dotyczących likwidacji szkód komunikacyjnych, przy
czym te zakłady ubezpieczeń, które na dzień 1 listopada 2022 r. nie stosowały się
do Rekomendacji, ani nie zamierzały się do nich zastosować, poinformowały organ
nadzoru, w jaki sposób zamierzają osiągnąć cele, dla realizacji których organ
nadzoru wydał Rekomendacje. Powyższe informacje zostały ujawnione, zgodnie z
art. 365 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej2, na stronie internetowej
organu nadzoru pod linkiem:
https://www.knf.gov.pl/dla_rynku/regulacje_i_praktyka/rekomendacje_i_wytyczne
/sektor_ubezpieczeniowy/Rekomendacje/Rekomendacje_dot_likwidacji_szkod_z_u
bezpieczen_komunikacyjnych
Zgodnie z art. 372 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej2, członkowie
organu nadzoru, pracownicy UKNF, osoby wykonujące pracę w UKNF na
podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów cywilnoprawnych,
osoby posiadające od organu nadzoru umocowanie do wykonywania obowiązków
wynikających z prowadzonego postępowania naprawczego lub likwidacyjnego, a
także osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli albo wizyty nadzorczej, są
obowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji, z którymi
zapoznały się w trakcie wykonywania swoich obowiązków wynikających z ustawy,
z wyjątkiem informacji uniemożliwiających rozpoznanie pojedynczego zakładu
ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji. Powyższy przepis uniemożliwia,
pod groźbą grzywny, kary ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat
2, określoną w art. 440 ustawy o działalności ubezpieczeniowej2, publikację innych
niż wskazane powyżej, informacji o stopniu wdrożenia rekomendacji w podziale na
konkretne zakłady ubezpieczeń.
Ad. 3.
Odnosząc się do kwestii zmian ustawowych obejmujących poszkodowanych
ochroną na zasadach podobnych do konsumenckiej, również w odniesieniu do
relacji z ubezpieczycielem sprawcy, RF wskazał na przepisy Kodeksu cywilnego3
(k.c.). Zgodnie bowiem z art. 221 k.c.3, za konsumenta uważa się osobę fizyczną
dokonującą z przedsiębiorcą czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej
działalnością gospodarczą lub zawodową. RF podkreślił, że poszkodowany, nie
dokonuje z ubezpieczycielem OC sprawcy żadnej czynności prawnej, w
szczególności nie zawiera z nim umowy, lecz jedynie dochodzi roszczenia o
naprawienie szkody wyrządzonej przez ubezpieczonego. Pojęcie konsumenta
zasadniczo dotyczy więc relacji kontraktowych lub przedkontraktowych z
przedsiębiorcą, a nie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Charakter prawny
instytucji prawnej konsumenta nie przystaje do sytuacji prawnej poszkodowanego.
Zagadnienia te są przedmiotem odrębnych regulacji prawa krajowego i unijnego.
Rozszerzenie statusu konsumenta na osoby poszkodowane wymagałoby
dostosowania norm prawnych chroniących konsumentów do sytuacji
poszkodowanych.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w kontekście ubezpieczeniowym
status poszkodowanego i możliwość uznania go za konsumenta Sąd Najwyższy
ocenił negatywnie. Zwróciła na to uwagę także KNF przypominając, że w uchwale
Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 9
września 2015 r., sygn. akt III SZP 2/15, Sąd Najwyższy stwierdził, że:

-- 3 of 5 --

4/5
„Poszkodowany będący osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej
dochodzący roszczenia od ubezpieczyciela w ramach odpowiedzialności
gwarancyjnej z tytułu umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy
pojazdów mechanicznych nie jest konsumentem w rozumieniu art. 24 w związku z
art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów4 w związku z art. 221
k.c.3”. Sąd Najwyższy przyjął zatem, że poszkodowanemu, w tym wypadku nie
przysługuje ochrona prawna przewidziana w art. 24 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów4 (zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów), a co za tym idzie wykluczona jest możliwość bezpośredniego
wykorzystania instrumentarium będącego w dyspozycji Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, w razie naruszenia zbiorowych interesów tych osób.
Ad. 4.
Odpowiadając na pytanie czwarte dotyczące wdrożenia propozycji Najwyższej Izby
Kontroli dotyczącej powołania niezależnych rzeczoznawców uczestniczących w
procesie likwidacji szkód komunikacyjnych, RF wskazał na uchwałę Sądu
Najwyższego w składzie 7 sędziów z 2.09.2019 r., o sygn. III CZP 99/18, zgodnie z
którą: „Poszkodowanemu oraz cesjonariuszowi roszczeń odszkodowawczych z
tytułu obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy
pojazdów mechanicznych przysługuje od ubezpieczyciela odpowiedzialności
cywilnej zwrot kosztów tzw. prywatnej opinii (ekspertyzy) rzeczoznawcy, jeżeli jej
sporządzenie było niezbędne do efektywnego dochodzenia odszkodowania.” Jak
pokazuje praktyka, powyższe rozstrzygnięcie zapewnia poszkodowanym
możliwość profesjonalnego zweryfikowania wysokości odszkodowania
przyznanego przez ubezpieczyciela, a następnie odzyskanie kosztów związanych z
wydaniem opinii rzeczoznawcy.
KNF zwróciła uwagę, że do obowiązków zakładu ubezpieczeń należy m.in.
ustalanie przyczyn i okoliczności wypadków oraz rozmiaru i wysokości szkody.
Zakłady ubezpieczeń, oferujące ubezpieczenia majątkowe i pozostałe osobowe,
zlikwidowały w 2024 r. około 10 mln szkód, a gros z tych szkód to szkody z
ubezpieczeń komunikacyjnych.
Dodatkowo, KNF wskazała, że nie każda szkoda wymaga opinii certyfikowanych
rzeczoznawców, ale i z takich usług ubezpieczyciele mogą korzystać. Takie
rozwiązanie, w ocenie KNF, jest racjonalne z punktu widzenia ekonomiki procesu z
uwagi na to, że koszty likwidacji szkód przekładają się na wysokość składek
ubezpieczeniowych. Pracownicy zakładów ubezpieczeń odpowiedzialni za
likwidację szkód powinni być odpowiednio przeszkoleni, tak by reprezentowali jak
najwyższy poziom profesjonalizmu w obsłudze klienta. Przepisy prawa nie
wymagają posiadania specjalnej licencji w zakresie likwidacji szkód i wątpliwe
wydaje się, by wprowadzenie takiego obowiązku i tworzenie kolejnego zawodu
regulowanego przyczyniło się do poprawy jakości obsługi klienta, natomiast
istnieje ryzyko, że wprowadzenie rozwiązań zobowiązujących na szeroką skalę do
wykorzystywania niezależnych rzeczoznawców w procesie likwidacji szkód
przyczynić się może do wzrostu składek ubezpieczeniowych.
Ad. 5.
W kontekście rozważenia konsolidacji nadzoru nad rynkiem finansowym i
ubezpieczeniowym w jednej wyspecjalizowanej instytucji KNF podkreśliła, że
skonsolidowany w pełni nadzór nad rynkiem finansowym funkcjonuje w Polsce od

-- 4 of 5 --

5/5
blisko 20 lat. Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym5 w art. 1 ust. 2 określa
bowiem zakres nadzoru nad rynkiem finansowym, w skład którego wchodzi m.in.
nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym, zaś zgodnie z art. 2 tej ustawy organem
właściwym do realizacji nadzoru nad rynkiem finansowym jest KNF.
Także RF przypomniał, że dyskusja dotycząca organizacji systemu nadzoru nad
rynkiem ubezpieczeniowym i finansowym oraz wsparcia klientów tego rynku, w
przeszłości odbywała się wielokrotnie, zaś jej efektem jest obecny stan prawny. RF
podkreślił, że zintegrowany nadzór nad rynkiem finansowym (którego częścią jest
także rynek ubezpieczeniowy) sprawuje Komisja Nadzoru Finansowego.
Podstawa Prawna
1. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.
z 1997 r. nr 78, poz. 483);
2. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i
reasekuracyjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 838, z późn. zm.);
3. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061);
4. Ustawa z 17 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów2 (Dz.U. z
2024 poz. 1616);
5. Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z
2025 r. poz. 640).
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
Jurand Drop
podsekretarz stanu

-- 5 of 5 --