tel.: +48 22 694 55 55 ul. Świętokrzyska 12
fax: +48 22 694 36 84 00-916 Warszawa
gov.pl/finanse
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
1/13
Warszawa, 7 lipca 2025 roku
Sprawa: Interpelacja nr 10204 Poseł Jarosław Sachajko, Anna Gembicka,
Dariusz Matecki w sprawie rekordowego deficytu budżetowego,
ukrywania wydatków w funduszach pozabudżetowych oraz
rosnących kosztów obsługi długu publicznego.
Znak sprawy: PM6.054.1.2025
Kontakt: Kancelaria MF
tel.: +48 22 694 55 55
e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację nr 10204 posła Jarosława Sachajko, posłanki Anny
Gembickiej oraz posła Dariusza Mateckiego, przekazuję poniższe wyjaśnienia.
W Polsce obowiązuje system reguł fiskalnych, obejmujący konstytucyjną regułę
długu (limit 60% relacji państwowego długu publicznego do PKB) oraz zawarte w
ustawie o finansach publicznych (uofp) stabilizującą regułę wydatkową (dalej: SRW,
reguła) oraz regułę zrównoważonego budżetu w części bieżącej jednostek
samorządu terytorialnego. Uofp zawiera również procedury ostrożnościowe i
sanacyjne uruchamiane automatycznie w przypadku przekroczenia przez
państwowy dług publiczny progu 55% i 60% PKB. Konsekwencją przekroczenia
progu 55% (w tym wypadku brana jest pod uwagę również kwota długu przeliczona
wg średnich w całym roku kursach walutowych oraz pomniejszona o wolne środki
na rachunkach budżetu) jest m.in. konieczność przyjęcia na kolejny rok ustawy
budżetowej bez deficytu lub zapewniającej spadek relacji długu Skarbu Państwa do
PKB, a także zakaz udzielania nowych pożyczek z budżetu państwa.
SRW weszła w życie pod koniec 2013 roku na mocy nowelizacji ustawy o finansach
publicznych i stała się wiążąca w procesie budżetowym na rok 2015 i od tamtego
momentu pełni funkcję operacyjną, zapewniając stabilizację finansów publicznych
w średnim okresie, z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności. Reguła
stanowi realizację obowiązku nałożonego na kraje UE w dyrektywie Rady
2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych
państw członkowskich. Zgodnie z dyrektywą kraje członkowskie muszą posiadać i
stosować w każdej ustawie budżetowej numeryczne reguły fiskalne, których zakres

-- 1 of 13 --

2/13
powinien możliwie szeroko obejmować sektor instytucji rządowych i
samorządowych (gg). Przepisy SRW przewidują również możliwość zastosowania
klauzuli wyjścia, umożliwiającej czasowe zawieszenie stosowania reguły w wyniku
wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności określonych w art. 112d ustawy o
finansach publicznych.
Odnosząc się zatem kompleksowo do poruszanych w interpelacji kwestii należy
podkreślić, że SRW sprzyja realizacji w wieloletniej perspektywie wartości
referencyjnych dotyczących poziomu deficytu (3% PKB) i długu sektora gg (60%
PKB) wynikających z unijnego Paktu Stabilności i Wzrostu, zapewniając
jednocześnie odpowiednią elastyczność w sytuacjach nadzwyczajnych.
Zgodnie z uofp SRW obejmuje zdecydowaną większość wydatków sektora gg.
Wyłączone z SRW są jedynie wydatki finansowane z budżetu środków
europejskich lub środkami z bezzwrotnej pomocy unijnej; wydatki jednostek, które
nie mają zdolności do generowania wysokich deficytów oraz współfinansowania
programów finansowanych z bezzwrotnej pomocy UE. SRW od początku wykracza
poza budżet państwa i obejmuje m.in. fundusze BGK. Żeby zwiększyć skuteczność
SRW jej zakres był dodatkowo sukcesywnie rozszerzany.
W kwietniu 2024 r. rząd przedstawił audyt finansów publicznych za lata 2016-
2023 tzw. Biała Księga finansów publicznych1 , w którym wskazał konieczność ich
naprawy ze względu na wysoki deficyt, rosnący dług i koszty jego obsługi, omijanie
SRW oraz pogorszenie jakości finansowania samorządów. Zgodnie z treścią białej
księgi część działań naprawczych została już podjęta, ale skala nieprawidłowości
jest na tyle duża, że naprawa systemu finansów publicznych zajmie lata. Pierwsza
część działań naprawczych objęła przegląd funkcjonowania SRW celem poprawy
jej efektywności i wiarygodności oraz utworzenie w Polsce niezależnej rady
fiskalnej, celem zwiększenia transparentności finansów publicznych, w
szczególności w zakresie przestrzegania reguł fiskalnych.
Pod koniec 2023 r. i w 2024 r. Ministerstwo Finansów przeprowadziło we
współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym przegląd
funkcjonowania SRW w latach 2019-2023. Przegląd stanowił realizację kamienia
milowego A4G w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności.
Celem przeglądu była kompleksowa ocena skuteczności reguły, w szczególności w
zakresie stosowania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu oraz analiza wpływu zmian
w przepisach UE2 na formułę SRW. W ramach przeglądu zbadano również
efektywność SRW w zakresie stabilizowania długu i deficytu sektora gg poniżej
1 Ministerstwo Finansów, „Stan polskich finansów publicznych, 2016-2023. Biała księga”,
Warszawa, kwiecień 2024; link: https://www.gov.pl/web/finanse/stan-polskich-
finansow-publicznych-2016-2023-biala-ksiega2
2 30 kwietnia 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk
gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające
rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97.

-- 2 of 13 --

3/13
wartości referencyjnych oraz jej właściwości antycykliczne. Raport z przeglądu
został opublikowany w na stronie Ministerstwa Finansów 31 marca 2024 r.3
Wyniki przeglądu potwierdziły, iż stosowanie reguły wspiera antycykliczność
polityki makroekonomicznej, przy zachowaniu jej wiarygodności oraz stabilizuje -
przede wszystkim wskutek działania mechanizmu korygującego - wynik sektora gg
na poziomie spójnym z wymogami wynikającymi z reguł UE. Równocześnie, SRW
prowadzi do znaczącego ograniczenia zadłużenia w średnim okresie, co również
jest spójne z regułami unijnymi, w których wymagany wysiłek fiskalny bazuje na
analizie średniookresowej stabilności długu (z ang. debt sustainability analysis).
W ramach działań podjętych przez Ministra Finansów wprowadzono zmiany w
przepisach prawa na podstawie rekomendacji z przeglądu SRW. Ustawą z dnia 28
czerwca 2024 roku o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. poz. 1089), która weszła w życie w lipcu 2024 r. oraz ustawą z
dnia 20 grudnia 2024 roku o Radzie Fiskalnej (Dz. U. 2025 poz. 39), której przepisy
odnoszące się do SRW wejdą w życie w styczniu 2026 r., a część z nich stosuje się
po raz pierwszy do PUB2027 wprowadzono zmiany, zmierzające m.in. do tego, by
przywrócić stabilizującej regule wydatkowej właściwe znaczenie dla zachowania
stabilności finansów publicznych. Zmiany te objęły m.in. rozszerzenie zakresu SRW
o ok. 90 jednostek (oraz dostosowanie wyłączeń z SRW do regulacji unijnych, które
weszły w życie 30 kwietnia 2024 roku), zmiany we wzorze określającym kwotę
wydatków w ramach SRW i klauzuli wyjścia oraz włączenie niezależnej Rady
Fiskalnej w funkcjonowanie SRW od PUB2027. W wyniku ww. rozszerzenia
zakresu reguły, wszystkie jednostki, których plany finansowe są zamieszczane w
ustawie budżetowej w formie załączników zostały objęte SRW.
Zapewnienie właściwej roli SRW nastąpiło również poprzez objęcie tą regułą
przekazywanych nieodpłatnie skarbowych papierów wartościowych (wg wartości
nominalnej) podmiotom zaliczanym do sektora gg. Uszczelniono w ten sposób
regułę fiskalną, co w istocie ma wydatny wpływ na przywracanie ustawie
budżetowej jej należytej rangi.
W ustawie budżetowej na rok 2025 zabezpieczono środki na spłatę 63,2 miliarda
złotych zobowiązań z tytułu obligacji wraz z odsetkami Polskiego Funduszu
Rozwoju S. A. (34,7 mld zł) wyemitowanych w roku 2020 na sfinansowanie
rządowego programu „Tarcz Finansowych” oraz przez Bank Gospodarstwa
Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w latach 2020-2023
(28,5 mld zł) bez narażania Skarbu Państwa na wyższe koszty pozyskania
finansowania dłużnego.
Na podstawie przeprowadzonej analizy dokonano również zmian w mechanizmie
korygującym SRW, w zakresie wprowadzenia automatycznego zastosowania
dostosowania fiskalnego spójnego z regułami UE i wynikającego ze ścieżki
wydatków netto, wspomagające szybszy powrót do równowagi finansów
publicznych po wystąpieniu szoku. Zatem wprowadzona w lipcu 2024 r. zmiana
zapewniła pełną zgodność z regulacjami unijnymi w zakresie reguł fiskalnych, które
weszły w życie w kwietniu 2024 r. Przede wszystkim, w przypadku, gdy Rada Unii
Europejskiej zatwierdzi ścieżkę wydatków netto dla Polski albo wyda zalecenia na
podstawie art. 121 ust. 2 lub 4 lub art. 126 ust. 7 TFUE to korekta odpowiada
wysiłkowi fiskalnemu zgodnemu z tymi zaleceniami. Mechanizm korekty SRW,
3 https://www.gov.pl/web/finanse/raport-z-przegladu-funkcjonowania-stabilizujacej-
reguly-wydatkowej-w-latach-20192023

-- 3 of 13 --

4/13
zapewnia więc automatyczne zastosowanie dostosowania fiskalnego spójnego z
regułami UE, w szczególności wymaganego rekomendacjami Rady Ecofin w ramach
procedury nadmiernego deficytu (EDP).
W efekcie wprowadzonych zmian kwota wydatków SRW jest obecnie obliczana na
podstawie formuły określonej w art.112aa uofp i co do zasady rośnie w tempie
średniookresowego (8-letniego) wzrostu PKB z uwzględnieniem prognozowanego
na dany rok deflatora PKB. Ponadto, uwzględnia się w niej planowane po stronie
dochodowej znaczące działania dyskrecjonalne oraz kwotę korekty w przypadku
wydania zaleceń Rady UE na podstawie TFUE, zatwierdzenia przez Radę UE ścieżki
wydatków netto lub prognozowanego przez KE przekroczenia wartości
referencyjnych (tj. nadmiernego deficytu lub długu sektora gg).
SRW wyznacza zagregowany limit wydatków. Oznacza to, że każde nowe działanie
o charakterze wydatkowym wymaga odpowiedniej zmiany struktury wydatków i
ich repriorytetyzacji (ograniczenia innych wydatków) lub wprowadzenia nowego
działania dochodowego (działania dyskrecjonalnego) w obszarze podatków i
składek na ubezpieczenia społeczne, celem zwiększenia przestrzeni wydatkowej
wynikającej z SRW. Analogicznie działania dyskrecjonalne mające wpływ na
zmniejszenie dochodów również wymagają odpowiedniej ww. zmiany i muszą być
uwzględnione w procesie planowania budżetowego.
W lipcu 2024 r. Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu. W dniu 21
stycznia br. Rada UE przyjęła rekomendacje dla Polski, wyznaczając 2028 rok jako
termin zlikwidowania nadmiernego deficytu. W tym celu niezbędne jest
przestrzeganie tempa wzrostu wydatków przedstawionego w przyjętym przez rząd
i przekazanym do instytucji UE w październiku ub.r. „Średniookresowym planie
budżetowo-strukturalnym na lata 2025-2028” (4dalej jako „Plan”). Od kwietnia 2024
r. średniookresowe plany budżetowo-strukturalne, których najważniejszym
elementem są ścieżki wydatków netto, mające na celu redukcję długu lub
utrzymanie deficytu i długu poniżej wartości referencyjnych pełnią centralną rolę
w zarządzaniu gospodarczym w UE. W efekcie, po zatwierdzeniu przez Radę Unii
Europejskiej przedstawionej w Planie ścieżki wydatków netto, wielkość korekty w
SRW odpowiada wysiłkowi fiskalnemu zgodnemu z tymi zaleceniami.
Plan prezentuje strategię konsolidacji finansów publicznych i ograniczanie
nierównowagi fiskalnej. Zaproponowana strategia konsolidacji uwzględnia dążenie
do utrzymania inwestycji publicznych na wysokim poziomie. W okresie konsolidacji
finansów publicznych istotnym wyzwaniem będzie konieczność realizacji wysokich
wydatków obronnych, niezbędnych w kontekście sytuacji geopolitycznej, przy
jednoczesnym redukowaniu nadmiernego deficytu, przy równoczesnej dbałości o
utrzymanie wzrostu gospodarczego i inwestycji publicznych. Zbyt gwałtowne
zmniejszenie nierównowagi miałoby bowiem negatywne konsekwencje dla
wzrostu gospodarczego.
W Planie zawarto wstępną informację na temat działań przyczyniających się do
ograniczenia deficytu, wynikających z już uchwalonych lub procedowanych zmian,
obejmujących:
 indeksację stawek akcyzy (aktualizacja Mapy drogowej akcyzy, lata 2025-
2028),
4 https://www.gov.pl/web/finanse/sredniookresowy-plan-budzetowo-strukturalny

-- 4 of 13 --

5/13
 wprowadzenie obowiązku wystawiania e-faktur (system KSeF, 2026 r.),
 objęcie Systemem Elektronicznego Nadzoru Transportu (SENT) przewozu
betonu gotowego do wylania (od 2025 r.),
 wejście w życie minimalnego podatku dochodowego (dotyczącego osób
prawnych), którego skutki ujawnią się w 2025 r.,
 wprowadzenie systemu globalnego podatku (GloBE, 2027 r.).
Konsolidacji sprzyja utrzymanie obecnych parametrów skali podatkowej PIT w
kolejnych latach (wdrożonych w 2022 r.) i brak zmian legislacyjnych w zakresie
zasad waloryzacji świadczeń.
Wzrost gospodarczy, wspierany zwiększonymi inwestycjami publicznymi oraz
odpowiednio zaplanowanymi działaniami budżetowymi, również przyczyni się do
stopniowej redukcji deficytu. Aktualne informacje na temat realizacji ścieżki
wydatkowej oraz o działaniach wspierających jej przestrzeganie zostały
przedstawione w Sprawozdaniu z wdrażania ww. Planu.
Ponadto 19 marca br. Komisja Europejska w komunikacie zachęciła państwa
członkowskie do skoordynowanego użycia krajowej klauzuli wyjścia (z ang.
national escape clause – NEC) ze względu na wyjątkowe okoliczności, jakimi są
agresja Rosji na Ukrainę i pogarszające się środowisko bezpieczeństwa. Powinno to
- w opinii KE - pozwolić na osiągnięcie przez państwa Unii Europejskiej trwale
wyższych wydatków obronnych przy zachowaniu w średnim okresie stabilnych
finansów publicznych. Polska złożyła wniosek o NEC 30 kwietnia br., a 4 czerwca
br. KE pozytywnie zaopiniowała skoordynowane zastosowanie krajowej klauzuli
wyjścia od reguł unijnych dla 15 krajów UE, w tym Polski. Zgodnie z art. 26
rozporządzenia UE 2024/1263 klauzula zostanie uruchomiona poprzez wydanie
odpowiednich zaleceń Rady UE. Przewiduje się, że Rada UE przyjmie te zalecenia 8
lipca br. W przypadku Polski klauzula będzie miała zastosowanie do ścieżki
wydatków netto rekomendowanej Polsce przez Radę UE w styczniu 2025 r., a tym
samym do korygującej ścieżki wydatkowej rekomendowanej Polsce w zaleceniu
Rady z art. 126 ust. 7 TFUE mającego na celu zlikwidowanie nadmiernego deficytu.
Mechanizm korygujący SRW uwzględnia krajową klauzulę wyjścia, umożliwiającą
odchylenie od ścieżki wydatków netto o wartość wzmożonych wydatków na
obronność względem 2021 r. do wartości 1,5% PKB.
Odnosząc się do pytania dotyczącego w realizacji obietnicy podniesienia kwoty
wolnej od podatku do 60 tys. zł, należy zauważyć, że Ministerstwo Finansów
wielokrotnie odpowiadało na pytania dotyczące podwyższenia kwoty wolnej od
podatku, wynikającej z konstrukcji skali podatkowej. Stanowisko w tej sprawie
zawierają m.in. odpowiedzi na interpelacje poselskie dostępne na stronie
internetowej Sejmu RP, przykładowo o numerach: 8890, 7357, 7103, 6352, 5712,
5493, 2310, 2320, 2219, 1684, 10084. Chociaż w umowie koalicyjnej nie zapisano
podwyższenia kwoty wolnej od podatku z 30 tys. zł do 60 tys. zł, to rząd nie
zrezygnował z tego planu. Koszt wprowadzenia tej zmiany dla roku 2026
wyniósłby 55,9 mld zł, co znacząco wpłynęłoby na uszczuplenie dochodów sektora
publicznego z podatku PIT. Jego realizacja zależy więc od stanu finansów państwa
oraz sytuacji geopolitycznej.

-- 5 of 13 --

6/13
Natomiast odpowiadając na pytanie dotyczące środków jakie rząd zamierza
wdrożyć, aby ograniczyć nienależne zwroty VAT i zwiększyć skuteczność kontroli
podatkowych pragnę zauważyć, że działania Krajowej Administracji Skarbowej
(KAS) w obszarze podatków należy rozpatrywać kompleksowo, uwzględniając
wszystkie działania łącznie, tj. analizując równocześnie wzrost dobrowolności
wypełniania obowiązków podatkowych przez podatników, który jest wynikiem
działalności informacyjnej i edukacyjnej KAS oraz działania służące weryfikacji
podatników – zarówno tych, którzy popełniają błędy nieświadomie, jak i celowo,
czyli oszustów podatkowych działających często w zorganizowanych grupach
przestępczych.
W celu zapewnienia przestrzegania przepisów podatkowych, w tym podatku od
towarów i usług, organy KAS podejmują działania obejmujące swoim zakresem
m.in: działania analityczne, czynności sprawdzające, kontrole podatkowe, kontrole
celno-skarbowe, nabycie sprawdzające, postępowania przygotowawcze w
sprawach karnych i karnych skarbowych, a także przeciwdziałanie wyłudzeniom
skarbowym w ramach blokad STIR.
Informuję, że:
- w roku 2023 przeprowadzono łącznie 2 282 906 czynności sprawdzających (w
tym 1 036 712 w podatku VAT i 117 835 w podatku akcyzowym) na łączną kwotę
ustaleń w wysokości 7 586 mln zł (w tym 4 060 mln zł w podatku VAT i 96 mln zł w
podatku akcyzowym);
- w roku 2024 wzrosła liczba czynności sprawdzających - 2 393 739 (w tym
1 072 809 w podatku VAT i 132 394 w podatku akcyzowym) i łączna kwota
dokonanych ustaleń w wysokości 8 612 mln zł (w tym 4 707 mln zł w podatku VAT i
108 mln zł w podatku akcyzowym).
Powyższe dane potwierdzają, że weryfikacja nieprawidłowości w podatku VAT i
podatku akcyzowym wykazuje tendencję wzrostową i tym samym należy
pozytywnie ocenić działania organów KAS w obszarze czynności sprawdzających,
mających na celu zapobieganiu naruszeń przepisów prawa podatkowego. Działania
te ukierunkowane są na podejmowanie czynności wobec podmiotów obarczonych
największym ryzykiem wystąpienia nieprawidłowości.
Kontrole podatkowe i celno-skarbowe w VAT są bieżącą reakcją na identyfikowane
ryzyka. Kierowane są tam, gdzie analiza wykaże największe ryzyko
nieprawidłowości podatkowych. W przypadku stwierdzenia wątpliwości co do
zasadności zwrotu VAT może on podlegać kontroli przed jego dokonaniem lub po
jego dokonaniu.

-- 6 of 13 --

7/13
Co do zasady, w przypadku zidentyfikowania największych nieprawidłowości i
podejrzenia generowania dużych strat dla budżetu państwa wszczynana jest
kontrola celno-skarbowa, która jest ukierunkowana na zwalczanie oszustw
podatkowych popełnianych przez podatników uwikłanych m.in. w zorganizowane
grupy przestępcze, w tym karuzele podatkowe. Natomiast sprawy, które mogą być
wyjaśnione w sposób najmniej obciążający podatnika (w tym błędy, pomyłki)
kierowane są do czynności sprawdzających.
Jednocześnie działalność analityczna KAS, która wykorzystuje narzędzia
analityczne i szeroki dostęp do danych źródłowych z różnych obszarów, celem
wytypowania do kontroli najbardziej „ryzykownych” podatników, ciągle jest
doskonalona. KAS dysponuje coraz szerszym zakresem danych. Instrumentem
wspomagającym wykrywanie nieprawidłowości podatkowych VAT jest współpraca
międzynarodowa i wymiana informacji pomiędzy państwami członkowskimi, w tym
w ramach sieci wymiany informacji Eurofisc. W 2026 r. rozpocznie także
obligatoryjne funkcjonowanie Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF). Przewiduje się,
że KSeF usprawni analizę i kontrolę prawidłowości wystawianych faktur i
przebiegu transakcji. W konsekwencji zdecydowanie szybciej będzie można
wychwycić przestępstwa podatkowe, co jest istotne w przypadku oszustów
podatkowych, w tym podmiotów żądających nienależnego zwrotu VAT.
Odnosząc się do pytania piątego przedmiotowej interpelacji tj. Jakie
działania rząd podejmie w celu przeciwdziałania narastaniu szarej strefy w gospodarce,
na wstępie należy zwrócić uwagę, że pytanie to zawiera w sobie błędną tezę.

-- 7 of 13 --

8/13
Punktem wyjścia jest bowiem stwierdzenie, iż w Polsce wzrasta udział szarej strefy
w gospodarce.
Zarówno szacunki gospodarki nieobserwowalnej publikowane przez GUS, jak i
szacunki rozmiarów szarej strefy prezentowane przez organizacje pozarządowe
takie jak np. OECD5 czy Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych6 wskazują na
spadkowy trend rozmiarów szarej strefy (mierzonej jako % PKB) w Polsce w trakcie
ostatnich kilkunastu lat.
Najnowsze szacunki Banku Światowego pokazują, że Polska nadal ma wyższą
gospodarkę nieformalną niż średnia europejska.
W celu zmniejszenia skali szarej strefy w Polsce - w horyzoncie kilku lat -
przynajmniej do poziomu średniej UE, zainicjowano ogólnorządowe podejście.
W efekcie, Zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 marca 2025 roku7
został powołany Międzyresortowy Zespół do spraw Przeciwdziałania Szarej
Strefie (dalej: Międzyresortowy Zespół). Pierwsze posiedzenie Zespołu odbyło się
14.04.2025 r.
Międzyresortowy Zespół będzie wykonywał swoje zadania przy pomocy stałego
zespołu roboczego oraz grup zadaniowych. Trójstopniowy model rekomendowany
jest przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy jako optymalne rozwiązanie
mające na celu wdrożenie podejścia ogólnorządowego do przeciwdziałania szarej
strefie.
Model ten przewiduje następującą strukturę:
I. Międzyresortowy Zespół do spraw przeciwdziałania szarej strefie, w skład
którego wchodzą najwyżsi rangą przedstawiciele administracji publicznej
(ministerstw i innych instytucji publicznych);
II. Stały zespół roboczy, w skład którego wchodzą wyższego szczebla urzędnicy
współpracujących ministerstw i instytucji;
III. Grupy zadaniowe, przy czym każdy przedstawiciel stałego zespołu roboczego
będzie posiadał prawo do wskazania z własnego resortu albo instytucji
pracowników do prac w grupie zadaniowej.
Priorytety prac Zespołu wynikają z treści Zarządzenia. W ramach prac
Międzyresortowego Zespołu ma zostać m.in. przygotowana strategia i plan
działania dla administracji rządowej mające na celu przeciwdziałanie takiej
aktywności gospodarczej, która jest, w szczególności dla celów nakładania danin
publicznych lub korzystania ze środków publicznych, celowo lub nieumyślnie,
ukrywana przed pomiarem.
Należy zauważyć, że zadania związane ze zwalczaniem szarej strefy
zarówno w obszarze podatku akcyzowego, podatku dochodowego czy podatku od
towarów i usług jak i innych danin publicznych realizowane są w trybie ciągłym.
Weryfikacja informacji z analiz własnych jak i wiadomości sygnalnych pozwala na
objęcie zainteresowaniem różnych obszarów aktywności, redukując w ten sposób
szarą strefę.
5 Zob. badanie Parlamentu Europejskiego, Schneider i Asllani, 2022 "Opodatkowanie
gospodarki nieformalnej w UE" oraz publikacja MFW, Deléchat i Medina, eds. 2021 "The
global informal workforce: priorities for inclusive growth". Zob. również Elgin, C., M. A.
Kose, F. Ohnsorge i S. Yu. 2021. "Understanding Informality". CERP Discussion Paper
16497, Centre for Economic Policy Research, Londyn.
6 Raport „Szara strefa 2025”
7 w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Przeciwdziałania Szarej Strefie (M.P.
2025, poz. 263)

-- 8 of 13 --

9/13
Pracownicy i funkcjonariusze Krajowej Administracji Skarbowej, dalej „KAS”,
prowadzą m.in. stałe działania w zakresie weryfikacji obowiązku
ewidencjonowania sprzedaży z zastosowaniem kasy rejestrującej, które
prowadzone są z wykorzystaniem kontroli celno-skarbowej, nabycia
sprawdzającego oraz czynności mandatowych.
Cyklicznie prowadzone są również skoordynowane działania m.in. w ramach akcji
ponadregionalnych:
• Cash Online – kolejne odsłony – działania wobec podatników objętych
obowiązkiem wymiany konwencjonalnych kas rejestrujących na kasy on-
line;
• LATO – w zakresie weryfikacji prawidłowości ewidencjonowania sprzedaży
towarów lub usług z wykorzystaniem kasy rejestrującej, w okresie
nasilonego ruchu turystycznego, w tym przez podatników działających
(całorocznie lub sezonowo).
W 2024 roku KAS przeprowadziła w tym obszarze m.in.
• blisko 59,7 tys. nabyć sprawdzających, w ramach których w ponad
13,9 tys. stwierdzono nieprawidłowości skutkujące nałożeniem prawie
13,8 tys. mandatów karnych na łączną kwotę ponad 20,4 mln zł,
• ponad 32,2 tys. kontroli celno-skarbowych, w ramach których w prawie
14,3 tys. stwierdzono nieprawidłowości skutkujące nałożeniem ponad
14 tys. mandatów karnych na łączną kwotę ponad 23,4 mln zł,
• ponad 107 tys. postępowań mandatowych, w ramach których w ponad
9,5 tys. stwierdzono nieprawidłowości skutkujące nałożeniem ponad
8,8 tys. mandatów karnych na łączną kwotę ponad 13,3 mln złotych.
W stosunku do roku 2023 w obszarze kontroli celno-skarbowych liczba działań
wzrosła o ponad 7%, liczba działań wynikowych wzrosła o prawie 27%, liczba
nałożonych mandatów wzrosła o prawie 30% a kwota mandatów o 39%.
W stosunku do roku 2023 w obszarze nabyć sprawdzających liczba działań wzrosła
o ponad 2%, liczba działań wynikowych wzrosła o ok. 0,4%, liczba nałożonych
mandatów wzrosła o prawie 6%, a kwota mandatów o ponad 6%.
Dla kontroli celno-skarbowych w tym obszarze efektywność działań osiągnęła
poziom 38% w roku 2023 oraz 44% w roku 2024.
Natomiast w działaniach z wykorzystaniem nabycia sprawdzającego efektywność
osiągnęła poziom ok. 23% zarówno w 2023 jak i 2024 roku.
W obszarze kontroli celno-skarbowych rynku wyrobów akcyzowych, KAS
w 2023 roku wykonała 44,9 tys. kontroli, w których szacowane uszczuplenia
podatku akcyzowego ustalono na kwotę ok. 87,5 mln złotych. W roku 2024 KAS
wykonała 44,6 tys. kontroli przy szacowanych uszczupleniach ok. 42,7 mln złotych.
Zaznaczyć należy, że znaczną część kontroli stanowią tzw. kontrole obligatoryjne,
których przeprowadzanie wynika z obowiązku nałożonego przepisami prawa.

-- 9 of 13 --

10/1
3
W 2023 roku kontrole obligatoryjne stanowiły 53% wolumenu kontroli, natomiast
w 2024 roku już 60,5% wolumenu kontroli.
W ramach wykonywanych kontroli celno-skarbowych rynku w zakresie wyrobów
akcyzowych są przeprowadzane ukierunkowane operacje, o różnym czasookresie
oddziaływania, nakierowane na poszczególne kategorie wyrobów akcyzowych lub
etapy ich dystrybucji na terytorium kraju, obrót którymi niesie za sobą ryzyko
wystąpienia nieprawidłowości w podatku akcyzowym, względnie narusza
postanowienia prawa w obszarze zakazów związanych z posiadaniem
i wprowadzaniem do obrotu, np. w zakresie ochrony zdrowia w przypadku płynu do
papierosów elektronicznych oferowanych w jednorazowych e-papierosach. W tej
kategorii działań systematycznej kontroli poddaje się np. płyny do papierosów
elektronicznych oraz wyroby z konopi zawierające CBD. W 2023 roku w zakresie
płynów do papierosów elektronicznych wykonano 921 kontroli, ujawniając w 296
przypadkach ponad 4,6 mln mililitrów płynu (szacowane uszczuplenia akcyzy
5,1 mln zł). W 2024 roku w zakresie płynów do papierosów elektronicznych
wykonano 869 kontroli, ujawniając w 277 przypadkach ponad 4 mln mililitrów
płynu (szacowane uszczuplenia akcyzy 4,4 mln zł). W 2024 roku przeprowadzono
równie celowe operacje kontrolne w obszarze płynu do papierosów
elektronicznych (stwierdzone uszczuplenia ok. 2,3 mln zł oraz w obszarze wyrobów
z konopi (stwierdzone uszczuplenia ok. 1,3 mln zł).
Działania kontrolne KAS w zakresie płynu do papierosów elektronicznych
przyczyniły się do skokowego wzrostu dochodów w akcyzie od tych wyrobów
(2022 r. – 229,9 mln zł; 2023 r. – 443,6 mln zł; 2024 r. – 561,4 mln zł).
W wyniku działań kontrolnych w roku 2024 zarówno na terenie kraju, jak i na
przejściach granicznych Krajowa Administracja Skarbowa dokonała 2138
ujawnień, w wyniku których zajęto 46 600 litrów różnego rodzaju alkoholu
etylowego. W ramach prowadzonych czynności KAS samodzielnie lub we
współpracy z innymi służbami doprowadziła do ujawnienia i likwidacji 40
bimbrowni oraz 4 miejsc odkażalnia/rozlewu nielegalnego alkoholu.
Dla porównania w 2023 roku – liczby te przedstawiają się następująco:
• 22 514 litrów zajętego alkoholu etylowego,
• 21 ujawnionych i zlikwidowanych bimbrowni,
• 2 ujawnione i zlikwidowane miejsca odkażalnia/rozlewu nielegalnego
alkoholu.
W przypadku nielegalnych papierosów w 2023 roku KAS ujawniła 195,3 mln szt.
papierosów, natomiast w 2024 roku ujawniła 195,5 mln szt. papierosów. Tytoniu
do palenia zatrzymano w 2023 roku - 106,8 t, a w 2024 roku - 86,3 t. W przypadku
suszu tytoniowego nastąpił znaczny wzrost zajęć, tj. w 2023 roku ujawniono 96,8 t,
zaś w 2024 r. - 173 t. Dane dotyczące wykryć miejsc nielegalnej produkcji wyrobów
tytoniowych:
• w 2023 roku ujawniono w Polsce 42 fabryki i krajalnie tytoniu,
• w 2024 roku 39 takich miejsc.

-- 10 of 13 --

11/1
3
Ponadto, w związku z dynamicznie zmieniającą się sytuacją prawną i gospodarczą
w zakresie zwalczania szeroko rozumianej przestępczości akcyzowej Szef KAS
wydał 5 grudnia 2024 r. polecenie dotyczące rozszerzenia zakresu realizowanych
przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej kontroli drogowych. Głównym
celem ww. polecenia było zintensyfikowanie kontroli w obszarze wyrobów
akcyzowych.
Nawiązując do powyższego w 2025 roku zaplanowano szereg skoordynowanych
i zintensyfikowanych działań kontrolnych o zróżnicowanym charakterze.
W realizację działań kontrolnych zaangażowani zostali funkcjonariusze Służby
Celno-Skarbowej z pionów prewencji i realizacji wszystkich urzędów celno-
skarbowych. Cykliczne działania prowadzone są w następujących obszarach:
1) kontrole drogowe - ukierunkowane na zwalczanie nielegalnych przewozów
towarów akcyzowych, w szczególności: papierosów, tytoniu, suszu
tytoniowego, paliwa, alkoholu, e-papierosów bez polskich znaków akcyzy
lub poza procedurą zawieszonego poboru akcyzy;
2) kontrole targowisk i bazarów - kontrole ukierunkowane na wypełnianie
obowiązku ewidencjonowania transakcji handlowych poprzez kasy
rejestrujące oraz wypełnianie obowiązku wystawiania dokumentów
z przeprowadzonych transakcji, a także kontroli legalności wprowadzania
do obrotu wyrobów akcyzowych oraz wyrobów oznaczonymi
zastrzeżonymi znakami towarowymi;
3) kontrole przesyłek pocztowych i kurierskich - ukierunkowane
na ograniczanie obrotu środkami odurzającymi i substancjami
psychotropowymi, produktami leczniczymi, wyrobami akcyzowymi,
w szczególności e-papierosami, tytoniem do palenia oraz wyrobami
oznaczonymi zastrzeżonymi znakami towarowymi;
4) kontrole przewozu osób taksówkami oraz firm świadczących usługi
transportu osób fizycznych z wykorzystaniem dedykowanych aplikacji -
ukierunkowane na przeciwdziałanie nieprawidłowościom w zarobkowym
przewozie osób taksówką, ze szczególnym uwzględnieniem unikania
ewidencjonowania i opodatkowania tych usług.
Powyższe działania mają na celu zwiększenie efektywności realizowanych kontroli
oraz ograniczenie szarej strefy w obszarach akcyzowych i innych podatków.
Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że zwalczanie i ściganie przestępczości
podatkowej jest jednym z priorytetowych zadań KAS. Działania w tym zakresie
są realizowane jednocześnie w kilku wymiarach, tj. kontrolnym i analitycznym,
dochodzeniowo-śledczym oraz operacyjno-rozpoznawczym.
Działania o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, ukierunkowane
na przeciwdziałanie ograniczaniu szarej strefy w gospodarce, w szczególności
w obszarze oszustw podatkowych związanych z podatkiem od towarów i usług
oraz akcyzą - prowadzone są również na bieżąco w omawianym powyżej zakresie.
Działania te mają na celu wczesne identyfikowanie nieprawidłowości,
eliminowanie mechanizmów wyłudzeniowych oraz minimalizowanie strat Skarbu
Państwa, a ich szczegółowy zakres objęty jest stosownymi procedurami i
ograniczeniami informacyjnymi wynikającymi z przepisów prawa.

-- 11 of 13 --

12/1
3
Ponadto obecnie w resorcie finansów przygotowywany jest projekt zmiany ustawy
o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz
obrotu paliwami opałowymi, w którym proponuje się objęcie systemem SENT
przewozu betonu - materiału powstałego ze zmieszania cementu, kruszywa
grubego i drobnego oraz ewentualnych domieszek i dodatków, który uzyskuje
swoje właściwości w wyniku hydratacji cementu. Szeroko rozumiany beton to
beton towarowy, zwany też betonem gotowym do wylania oraz inne towary w
postaci gotowej do wbudowania na bazie spoiw mineralnych, w tym w
szczególności zaprawy towarowe, podkłady podłogowe, podsypki cementowo-
piaskowe, mieszanki CBGM (potocznie zwane m.in. wylewką, jastrychem, szlichtą).
Przyjęcie tego rozwiązania powinno zredukować zauważone nieuczciwe praktyki
podmiotów funkcjonujących w branży tak rozumianego betonu - analiza ryzyka
wskazuje na występowanie szarej strefy w tym obszarze. W związku z tym jest
konieczne podjęcie działań zmierzających do ograniczenia niepożądanych praktyk,
co w konsekwencji ma się przyczynić do zwiększenia wpływów do budżetu państwa
w podatku od towarów i usług.
Dodatkowym pozytywnym zjawiskiem, będzie wzmocnienie nadzoru (w toku
wykonywania kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej)
nad przestrzeganiem przepisów prawa podatkowego w branżach pokrewnych,
które wykorzystują tego rodzaju towary w ramach wykonywania swojej
działalności.
Co więcej, wyroby akcyzowe są obejmowane obowiązkiem oznaczania
znakami akcyzy, które pełnią w Polsce kilka funkcji. Oprócz funkcji fiskalnej (znak
akcyzy świadczy o zadeklarowaniu podatku akcyzowego) jako regulatora płatności
podatku akcyzowego i jednocześnie czynnika zapewniającego realne wpływy
pieniężne do budżetu państwa z tytułu tego podatku, znaki akcyzy pełnią jeszcze
funkcję legalizacyjną i ochronną.
Funkcja legalizacyjna polega na tym, że poza zapewnieniem ściągalności podatku
akcyzowego od wyrobów akcyzowych, wyroby oznaczone banderolami są zarazem
wyrobami znanego pochodzenia. Oznaczenie wyrobów akcyzowych znakami
akcyzy kładzie tamę dla nielegalnego obrotu wyrobami akcyzowymi
nieposiadającymi tych znaków, gdyż wyroby bez takich znaków nie mogą pochodzić
z legalnej produkcji lub legalnego importu, czy nabycia wewnątrzwspólnotowego.
Natomiast funkcja ochronna dotyczy ochrony legalnych krajowych producentów,
nabywców wewnątrzwspólnotowych i importerów wyrobów akcyzowych, jak i
ochrony innych podmiotów biorących udział w obrocie tymi wyrobami, np.
hurtowników, detalistów, a także ochrony kupującego dany towar, czyli
konsumenta.
Ponadto, aby nie dopuścić do rozrostu szarej strefy w obszarze podatku
akcyzowego wykorzystywane są skuteczne narzędzia w postaci: Systemu
Przemieszczania oraz Nadzoru Wyrobów Akcyzowych (EMCS PL2) czy unijnego
Systemu Śledzenia Wyrobów Tytoniowych Track & Trace.
System EMCS PL2 jest kluczowym narzędziem do monitorowania przemieszczeń
wyrobów akcyzowych (w tym napojów alkoholowych, wyrobów tytoniowych,
wyrobów energetycznych), także pochodzących z importu lub eksportowanych, w

-- 12 of 13 --

13/1
3
procedurze zawieszenia poboru akcyzy, zarówno w obrębie Unii Europejskiej jak i
na terytorium kraju, przemieszczeń na terytorium kraju wyrobów akcyzowych
zwolnionych od akcyzy ze względu na przeznaczenie oraz opodatkowanych zerową
stawką akcyzy ze względu na przeznaczenie, a także przemieszczeń
wewnątrzwspólnotowych wyrobów akcyzowych dopuszczonych do konsumpcji na
terytorium UE (co do zasady z zapłaconą akcyzą). System EMCS PL2 zapewnia w
szczególności bieżące monitorowanie wszystkich przemieszczeń wyrobów
akcyzowych objętych tym systemem, możliwość automatycznego sprawdzania
kontrahentów uczestniczących w wysyłce i odbiorze wyrobów akcyzowych oraz
wymianę informacji pomiędzy państwami członkowskimi.
Finalnie, wprowadzenie obligatoryjnego systemu e-fakturowania w ramach
Krajowego Systemu e-Faktur będzie kolejnym działaniem uszczelniającym polski
system podatkowy. Charakter uszczelniający obligatoryjnego e-fakturowania
będzie związany m.in. ze skróceniem czasu dostępu do danych analitycznych oraz
możliwością bieżącego monitorowania transakcji. Możliwa będzie analiza zdarzeń
gospodarczych jeszcze przed terminem wskazanym dla składania deklaracji
podatkowych. Wprowadzenie raportowania w czasie zbliżonym do rzeczywistego
zwiększa możliwości w zakresie skrócenia czasu wykrycia i zwalczania oszustwa
podatkowego. Można się spodziewać, że rozwiązanie to będzie miało korzystny
wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, będzie pomocne w
likwidacji nieuczciwej konkurencji i zapewni transparentność.
Z wyrazami szacunku
Z upoważnienia Ministra Finansów
Jarosław Neneman
Podsekretarz Stanu

-- 13 of 13 --