Interpelacja nr 10019
Interpelacja w sprawie zmian w funkcjonowaniu organizacji odzysku opakowań
Zgłaszający:
•
Adresat:
Klimat, Energia i Środowisko (100%)
Podatki i Finanse (64%)
Treść wystąpienia poselskiego
Interpelacja w sprawie zmian w funkcjonowaniu organizacji odzysku opakowań
Interpelacja nr 10019
do ministra klimatu i środowiska
w sprawie zmian w funkcjonowaniu organizacji odzysku opakowań
Zgłaszający: Adam Gomoła
Data wpływu: 28-05-2025
Szanowna Pani Minister,
w związku z trwającymi pracami nad wdrożeniem rozszerzonej odpowiedzialności producentów (ROP) dla odpadów opakowaniowych Ministerstwo Klimatu i Środowiska zaproponowało rozwiązania, które mogą doprowadzić do marginalizacji, a potencjalnie nawet likwidacji działających od wielu lat organizacji odzysku.
Decyzja o takiej konstrukcji przepisów stanowi znaczącą zmianę systemową, której przyczyny należy upatrywać przede wszystkim w związku z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu mechanizmu dokumentów potwierdzających recykling (DPR).
O ile rzeczywiście można się zgodzić z diagnozą, iż system DPR nie działał dotąd w pełni efektywnie, należy zwrócić uwagę na fakt, że sytuacja ta wynikała w dużej mierze z chronicznego niedofinansowania całego systemu gospodarki odpadami. Problemy te, w tym niedostateczne inwestycje, rozwój szarej strefy, dzikie składowiska oraz pożary odpadów zostały szczegółowo opisane m.in. w KPGO2028 oraz w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. Tymczasem w ostatnich latach obserwujemy istotną poprawę skuteczności mechanizmu DPR wynikającą głównie z wdrożenia bazy danych o odpadach (BDO).
W kontekście powyższych okoliczności zwracam się do Pani Minister z uprzejmą prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
W jakim stopniu (procentowo) doszło obecnie do uszczelnienia mechanizmu DPR po wdrożeniu BDO?
Na jakiej podstawie ministerstwo uznaje, że dalsze uszczelnianie systemu DPR nie jest możliwe lub jest mniej korzystne niż proponowana gruntowna reforma całego systemu?
Na podstawie jakich opracowań naukowych i wniosków z nich płynących zostało zaproponowane powyższe rozwiązanie?
Czy ministerstwo rozważa alternatywne rozwiązania wobec całkowitego wycofania się z mechanizmu DPR pozwalające uniknąć radykalnej zmiany całego systemu? Jeżeli tak, proszę o podanie powodów odrzucenia tych wariantów.
Czy zaproponowany przez ministerstwo model ROP został zweryfikowany pod kątem zgodności z art. 47 PPWR?
Jednym z celów wdrożenia BDO było właśnie uszczelnienie systemu DPR. Czy osiągnięte efekty są zgodne z prognozami zawartymi w OSR?
Czy ministerstwo zgadza się z opinią, że główną przyczyną nieprawidłowości, w tym około 40-procentowej szarej strefy w gospodarce odpadami, jest luka inwestycyjna i chroniczne niedoinwestowanie systemu?
Czy doświadczenie innych sektorów gospodarki (np. VAT, SENT, EMCS, JPK_VAT) nie wskazywałoby, że efektywne uszczelnienie systemów jest możliwe dzięki rozwiązaniom informatycznym i administracyjnym, bez konieczności całkowitego przejęcia kontroli przez organy państwowe?
Czy ministerstwo dostrzega jakiekolwiek ryzyka dla rozwoju prywatnych instalacji zagospodarowania odpadów wynikające z wdrożenia proponowanego modelu ROP?
Na czym ministerstwo opiera przekonanie, że wyłączenie organizacji odzysku z decyzji finansowych dotyczących inwestycji nie wpłynie negatywnie na efektywność ekonomiczną i ekologiczną całego systemu? Czy potwierdzają to analizy NIK lub inne badania?
Czy doświadczenia innych państw Unii Europejskiej potwierdzają tezę, że system ROP oparty w całości na podmiotach publicznych charakteryzuje się wyższą efektywnością ekonomiczną oraz ekologiczną niż systemy oparte na współpracy publicznoprywatnej?
Jakie państwa UE wdrożyły niniejsze rozporządzenie, wyznaczając jeden podmiot publiczny będący organizacją odzysku producentów dla całego rynku krajowego?
Z góry dziękuję za odpowiedź i łączę wyrazy szacunku
Adam Gomoła
Poseł na Sejm RP
Interpelacja nr 10019
do ministra klimatu i środowiska
w sprawie zmian w funkcjonowaniu organizacji odzysku opakowań
Zgłaszający: Adam Gomoła
Data wpływu: 28-05-2025
Szanowna Pani Minister,
w związku z trwającymi pracami nad wdrożeniem rozszerzonej odpowiedzialności producentów (ROP) dla odpadów opakowaniowych Ministerstwo Klimatu i Środowiska zaproponowało rozwiązania, które mogą doprowadzić do marginalizacji, a potencjalnie nawet likwidacji działających od wielu lat organizacji odzysku.
Decyzja o takiej konstrukcji przepisów stanowi znaczącą zmianę systemową, której przyczyny należy upatrywać przede wszystkim w związku z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu mechanizmu dokumentów potwierdzających recykling (DPR).
O ile rzeczywiście można się zgodzić z diagnozą, iż system DPR nie działał dotąd w pełni efektywnie, należy zwrócić uwagę na fakt, że sytuacja ta wynikała w dużej mierze z chronicznego niedofinansowania całego systemu gospodarki odpadami. Problemy te, w tym niedostateczne inwestycje, rozwój szarej strefy, dzikie składowiska oraz pożary odpadów zostały szczegółowo opisane m.in. w KPGO2028 oraz w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. Tymczasem w ostatnich latach obserwujemy istotną poprawę skuteczności mechanizmu DPR wynikającą głównie z wdrożenia bazy danych o odpadach (BDO).
W kontekście powyższych okoliczności zwracam się do Pani Minister z uprzejmą prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
W jakim stopniu (procentowo) doszło obecnie do uszczelnienia mechanizmu DPR po wdrożeniu BDO?
Na jakiej podstawie ministerstwo uznaje, że dalsze uszczelnianie systemu DPR nie jest możliwe lub jest mniej korzystne niż proponowana gruntowna reforma całego systemu?
Na podstawie jakich opracowań naukowych i wniosków z nich płynących zostało zaproponowane powyższe rozwiązanie?
Czy ministerstwo rozważa alternatywne rozwiązania wobec całkowitego wycofania się z mechanizmu DPR pozwalające uniknąć radykalnej zmiany całego systemu? Jeżeli tak, proszę o podanie powodów odrzucenia tych wariantów.
Czy zaproponowany przez ministerstwo model ROP został zweryfikowany pod kątem zgodności z art. 47 PPWR?
Jednym z celów wdrożenia BDO było właśnie uszczelnienie systemu DPR. Czy osiągnięte efekty są zgodne z prognozami zawartymi w OSR?
Czy ministerstwo zgadza się z opinią, że główną przyczyną nieprawidłowości, w tym około 40-procentowej szarej strefy w gospodarce odpadami, jest luka inwestycyjna i chroniczne niedoinwestowanie systemu?
Czy doświadczenie innych sektorów gospodarki (np. VAT, SENT, EMCS, JPK_VAT) nie wskazywałoby, że efektywne uszczelnienie systemów jest możliwe dzięki rozwiązaniom informatycznym i administracyjnym, bez konieczności całkowitego przejęcia kontroli przez organy państwowe?
Czy ministerstwo dostrzega jakiekolwiek ryzyka dla rozwoju prywatnych instalacji zagospodarowania odpadów wynikające z wdrożenia proponowanego modelu ROP?
Na czym ministerstwo opiera przekonanie, że wyłączenie organizacji odzysku z decyzji finansowych dotyczących inwestycji nie wpłynie negatywnie na efektywność ekonomiczną i ekologiczną całego systemu? Czy potwierdzają to analizy NIK lub inne badania?
Czy doświadczenia innych państw Unii Europejskiej potwierdzają tezę, że system ROP oparty w całości na podmiotach publicznych charakteryzuje się wyższą efektywnością ekonomiczną oraz ekologiczną niż systemy oparte na współpracy publicznoprywatnej?
Jakie państwa UE wdrożyły niniejsze rozporządzenie, wyznaczając jeden podmiot publiczny będący organizacją odzysku producentów dla całego rynku krajowego?
Z góry dziękuję za odpowiedź i łączę wyrazy szacunku
Adam Gomoła
Poseł na Sejm RP
Odpowiedź urzędowa
Podsekretarz stanu Anita Sowińska
Audyt odpowiedzi: Wskaźnik lania wody & konkretności
Bardzo konkretna
Automatyczna analiza lingwistyczno-statystyczna pisma resortu
Lanie wody
5%
Konkretność
95%
Odpowiedź wysoce rzeczowa – zawiera liczne dane twarde, kwoty, daty lub bezpośrednie odniesienie do zadanych pytań.
Twarde liczby / kwoty
1 kwot, 5 %
Precyzyjne daty
8
Odpowiedź na punkty
✓ Tak (Ad 1, Pkt...)
Gęstość faktów
3.9 / 1k zn.
- Zawiera 1 wskazania konkretnych kwot finansowych
- Podaje wskaźniki procentowe (5)
- Wymienia precyzyjne daty lub terminy (8)
- Resort odnosi się punkt po punkcie do pytań posła
Urzędowe załączniki i odpowiedzi:
Pełna treść wyekstrahowana z załącznika PDF (odpowiedź urzędowa)
15177 znaków
Telefon: (+48) 22 369 29 00 ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa
info@klimat.gov.pl Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/klimat
Działamy zgodnie z EMAS - zarządzając instytucją, dbamy o środowisko
Podsekretarz Stanu
Anita Sowińska
DGO-OP.050.20.2025.JM
3827622.15249699.12341485
Warszawa, 16-06-2025
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
w związku z interpelacją Posła Adama Gomoły z dnia 30 maja 2025 r. w sprawie zmian
w funkcjonowaniu organizacji odzysku opakowań, znak: K10INT10019, poniżej
przedstawiam stosowne wyjaśnienia.
1. W jakim stopniu (procentowo) doszło obecnie do uszczelnienia mechanizmu DPR po
wdrożeniu BDO?
2. Na jakiej podstawie Ministerstwo uznaje, że dalsze uszczelnianie systemu DPR nie jest
możliwe lub jest mniej korzystne niż proponowana gruntowna reforma całego systemu?
3. Na jakich opracowaniach naukowych i wnioskach z nich płynących zostało
zaproponowane powyższe rozwiązanie?
4. Czy Ministerstwo rozważa alternatywne rozwiązania wobec całkowitego wycofania się
z mechanizmu DPR, pozwalające uniknąć radykalnej zmiany całego systemu? Jeżeli tak,
proszę o podanie powodów odrzucenia tych wariantów.
Mechanizm dokumentów potwierdzających recykling (DPR) funkcjonuje w Polsce od
2002 r., natomiast rejestr BDO został uruchomiony w 2018 r., a moduł ewidencji
i sprawozdawczości BDO w 2020 r. W ostatnich latach ceny dokumentów DPR i EDPR
wzrosły, co zostało wskazane m.in. przez Unie Metropolii Polskich w poniżej przedstawionej
Tabeli 1 zawartej w Apelu organizacji samorządowych, branży gospodarowania odpadami oraz
recyklerów w sprawie koncepcji wdrożenia Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta
przedstawionej przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska w piśmie z dnia 15.02.2025r. i poddanej
konsultacjom w ramach prac Sejmowej Podkomisji stałej do spraw monitorowania gospodarki
odpadami w dniu 17.02.2025 r.
Zgodnie z art. 8a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia
19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, zwanej dalej „dyrektywą 2008/98/WE”,
wysokość wkładów finansowych płaconych przez producentów produktów
w opakowaniach na rzecz realizacji ROP powinna pokrywać koszty selektywnego zbierania
odpadów opakowaniowych, a następnie ich transportu i przetwarzania, w tym
przetwarzania niezbędnego do osiągnięcia unijnych celów w zakresie gospodarowania
-- 1 of 5 --
odpadami, oraz koszty niezbędne do realizacji innych celów i zadań, koszty informowania
posiadaczy odpadów oraz koszty gromadzenia danych i sprawozdawczości.
W obecnym modelu ROP przedsiębiorcy wprowadzający produkty w opakowaniach
ponoszą jedynie cześć ww. kosztów, natomiast wprowadzenie nowych unijnych regulacji
dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych – rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie opakowań
i odpadów opakowaniowych, zmiany rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE)
2019/904 oraz uchylenia dyrektywy 94/62/WE, zwanego dalej: „PPWR”, wymaga
dostosowania krajowych przepisów dot. ROP dla opakowań.
W ocenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska rewizja unijnych przepisów dotyczących
opakowań i odpadów opakowaniowych, której konsekwencją jest przyjęcie PPWR, stanowi
istotny impuls do zmiany dotychczasowego nieefektywnego modelu ROP poprzez
zastąpienie go nowym modelem, który będzie w pełni dostosowany do wymagań dyrektywy
2008/98/WE, PPWR oraz funkcjonującego w Polsce systemu gospodarki odpadami
komunalnymi, a także będzie czerpał z najlepszych praktyk zastosowanych w innych
dojrzałych europejskich modelach ROP przy jednoczesnej eliminacji znanych z tych modeli
błędnych rozwiązań.
Nowy model ROP przewiduje możliwość samodzielnego realizowania obowiązków przez
producentów, dlatego też w tym zakresie funkcjonował będzie zmodyfikowany mechanizm
DPR/EDPR.
5. Czy zaproponowany przez Ministerstwo model ROP został zweryfikowany pod kątem
zgodności z art. 47 PPWR?
Nowy model ROP został zweryfikowany pod względem zgodności zarówno z przepisami
PPWR, jak i art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98/WE.
W projekcie ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) przewidziano
regulacje dotyczące wydawania zezwoleń na wypełnianie obowiązków w zakresie ROP
zarówno dla organizacji odpowiedzialności producenta, jaki i producentów samodzielnie
wypełniających obowiązki w zakresie ROP.
6. Jednym z celów wdrożenia BDO było właśnie uszczelnienie systemu DPR. Czy
osiągnięte efekty są zgodne z prognozami zawartymi w OSR?
Od wielu lat dochodzi do naruszeń przepisów prawa w postaci wystawiania dokumentów
DPR/EDPR nieobrazujących rzeczywistych zdarzeń gospodarczych (dokonania recyklingu
odpadów opakowaniowych, eksportu odpadów opakowaniowych lub
wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich
recyklingowi). Wprowadzenie elektronicznej ewidencji odpadów w BDO ograniczyło
wystawianie nierzetelnych dokumentów DPR/EDPR, niemniej jednak nadal dochodzi do
nadużyć w tym obszarze. Dokumenty DPR/EDPR nadal sporządzane są w wersji
papierowej. W celu ograniczenia nadużyć w tym zakresie Ministerstwo Klimatu i Środowiska
we współpracy z Instytutem Ochrony Środowiska – Państwowym Instytutem Badawczym
intensywnie pracuje nad wdrożeniem w BDO modułu potwierdzeń, który umożliwi
sporządzanie tych dokumentów w wersji elektronicznej, a także ułatwi organom kontroli
weryfikację rzetelności sporządzania tych dokumentów.
7. Czy Ministerstwo zgadza się z opinią, że główną przyczyną nieprawidłowości, w tym
około 40-procentowej szarej strefy w gospodarce odpadami, jest luka inwestycyjna
i chroniczne niedoinwestowanie systemu?
-- 2 of 5 --
Niedoinwestowanie systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi jest skutkiem
niepełnego wdrożenia systemu ROP dla opakowań. Producenci powinni ponosić pełne
koszty gospodarowania odpadami powstałymi z ich opakowań zgodnie z zasadą
„zanieczyszczający płaci” oraz z ww. dyrektywą i PPWR.
Nowy model ROP dotyczy jedynie strumienia odpadów opakowaniowych, co stanowi wąski
wycinek całego sektora gospodarki odpadami, dlatego też w trakcie prac nad nowym
modelem ROP dokonano analizy gospodarki odpadami wyłącznie w tym zakresie.
Z danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska przedstawionych w rocznym
podsumowaniu działalności departamentu zwalczania przestępczości środowiskowej
w 2021 r.1 wynika, że nawet 6 mld PLN rocznie może być warta szara strefa
w gospodarowaniu odpadami, przy czym jej wielkość określa się na 30-40% całej gospodarki
odpadami.
Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie może zgodzić się z postawioną w pytaniu tezą,
że główną przyczyną nieprawidłowości, w tym ok. 40% szarej strefy w gospodarce
odpadami jest luka inwestycyjna i chroniczne niedoinwestowanie systemu, bowiem szara
strefa w gospodarce odpadami jest formą niezgodnego z obowiązującymi przepisami
gospodarowania odpadami, a zatem do głównych jej przyczyn należy zaliczyć nieuczciwe
praktyki przedsiębiorców oraz osób niebędących przedsiębiorcami prowadzącymi
działalność w tej gałęzi gospodarki.
8. Czy doświadczenie innych sektorów gospodarki (np. VAT, SENT, EMCS, JPK_VAT) nie
wskazywałoby, że efektywne uszczelnienie systemów jest możliwe dzięki rozwiązaniom
informatycznym i administracyjnym, bez konieczności całkowitego przejęcia kontroli przez
organy państwowe?
Obowiązujący system ROP dla opakować wykazuje wysoką nieefektywność. Od czasu jego
wprowadzenia istotnym zmianom uległy unijne ramy prawne regulujące funkcjonowanie
systemów ROP i zakres wydatków wymagających pokrycia w ramach tego systemu.
W ocenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska w przypadku systemów ROP dla opakowań
dalsze uszczelnianie systemu, który nie funkcjonuje w sposób prawidłowy nie jest
uzasadnione.
Warto przy tym zaznaczyć, że Polska jest jedynym państwem w UE, które opiera system
ROP na mechanizmie DPR. Podobny system funkcjonuje jedynie w Wielkiej Brytanii, która
także przeprowadza reformę systemu ROP dla opakowań.
9. Czy Ministerstwo dostrzega jakiekolwiek ryzyka dla rozwoju prywatnych instalacji
zagospodarowania odpadów wynikające z wdrożenia proponowanego modelu ROP?
W nowym modelu ROP dla opakowań zakłada się zachowanie funkcjonującego systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi oraz obowiązków gmin w tym zakresie
(m.in. odpowiedzialność za organizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,
organizacja zamówień na odbiór i zagospodarowanie odpadów, współpraca
z przedsiębiorstwami gospodarującymi odpadami). Zakłada się, że NFOŚiGW będzie
przekazywać środki pochodzące z opłaty opakowaniowej do gmin, podmiotów
odbierających odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych, podmiotów
zbierających inne niż komunalne odpady opakowaniowe, podmioty przetwarzające odpady
opakowaniowe (sortownie, MBP) oraz recyklerów. Dodatkowo po pełnym wdrożeniu
1 https://www.gov.pl/web/gios/departament-zwalczania-przestepczosci-srodowiskowej
-- 3 of 5 --
nowego modelu ROP planuje się przekazywanie środków pochodzących z opłaty
opakowaniowej również na inwestycje w infrastrukturę do recyklingu.
W związku z powyższym Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie dostrzega dodatkowych
ryzyk dla rozwoju prywatnych instalacji zagospodarowania odpadów ponad te, które
występują w funkcjonującym systemie.
10. Na czym Ministerstwo opiera przekonanie, że wyłączenie Organizacji Odzysku
z decyzji finansowych dotyczących inwestycji nie wpłynie negatywnie na efektywność
ekonomiczną i ekologiczną całego systemu? Czy potwierdzają to analizy NIK lub inne
badania?
MKiŚ dostrzega fakt, że dotychczasowe rozwiązania w zakresie ROP dla opakowań nie
sprawdziły się i konieczne jest podjęcie działań systemowych zapewniających stabilne
finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy podział kosztów systemu
ROP, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Obecny system prawny nie motywuje
wprowadzających produkty w opakowaniach (producentów) do ekoprojektowania,
natomiast gminy mają poważne trudności z realizacją celów recyklingu. W rezultacie
mieszkańcy naszego kraju są obecnie nadmiernie obciążani opłatami za opakowania, gdyż
ponoszą koszty dotyczące opakowań przy zakupie produktów, a następnie wnoszą opłatę
za gospodarowanie odpadami komunalnymi do gmin oraz dodatkowo, w niektórych
przypadkach ponoszą dodatkowe koszty związane z karami nakładanymi na gminy za
niezrealizowane cele recyklingu.
Polski model ROP oparty jest na założeniach modelu czeskiego (z pewnymi modyfikacjami).
Według Europejskiej Agencji Środowiskowa Czechy są w grupie 9 państw członkowskich,
które są na dobrej drodze do osiągnięcia unijnych celów w zakresie recyklingu na rok 2025.
11. Czy doświadczenia innych państw Unii Europejskiej potwierdzają tezę, że system ROP
oparty w całości na podmiotach publicznych charakteryzuje się wyższą efektywnością
ekonomiczną oraz ekologiczną niż systemy oparte na współpracy publiczno-prywatnej?
Jak wynika ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitety Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów wskazującego państwa
członkowskie, w przypadku których istnieje ryzyko, że nie będą w stanie osiągnąć celu na
2025 r. dotyczącego przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów
komunalnych, celu na 2025 r. dotyczącego recyklingu odpadów opakowaniowych oraz celu
na 2035 r. dotyczącego ograniczenia składowania odpadów komunalnych (COM(2023) 304
final)2 w przypadku większości państw członkowskich występuje ryzyko, że nie osiągną one
wyznaczonych na 2025 r. celów w zakresie recyklingu odpadów komunalnych oraz
przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia.
W szczególności w odniesieniu do celu, jakim jest osiągnięcie do 2025 r. 55% przygotowania
odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i 65%
recyklingu wszystkich odpadów opakowaniowych:
Dziewięć państw członkowskich jest na dobrej drodze do osiągnięcia obu celów –
Austria, Belgia, Czechy, Dania, Niemcy, Włochy, Luksemburg, Niderlandy i Słowenia
W odniesieniu do ośmiu państw członkowskich ryzyko to występuje jedynie
w związku z celem dotyczącym odpadów komunalnych, natomiast nie występuje
w przypadku celu dotyczącego wszystkich odpadów opakowaniowych – są to
Estonia, Finlandia, Francja, Irlandia, Łotwa, Portugalia, Hiszpania i Szwecja
2 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0304
-- 4 of 5 --
Istnieje ryzyko, że 10 państw członkowskich nie osiągnie celów na 2025 r. zarówno
w zakresie odpadów komunalnych, jak i wszystkich odpadów opakowaniowych –
są to Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Grecja, Węgry, Litwa, Malta, Polska, Rumunia
i Słowacja
Ryzyko nieosiągnięcia celu dotyczącego recyklingu odpadów opakowaniowych na poziomie
65 % do 2025 r. istnieje w przypadku 10 państw członkowskich: Bułgarii, Chorwacji, Cypru,
Grecji, Węgier, Litwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowacji. W przypadku kilku państwach
członkowskich występuje ryzyko nieosiągnięcia co najmniej jednego z celów dotyczących
konkretnych materiałów, przy czym tworzywa sztuczne są materiałem najbardziej
krytycznym:
Tworzywa sztuczne – Austria, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Dania, Finlandia, Francja,
Grecja, Węgry, Irlandia, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Malta, Polska, Portugalia,
Rumunia, Słowacja i Hiszpania,
Szkło – Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Grecja, Węgry, Litwa, Malta, Polska, Portugalia
i Rumunia,
Aluminium – Chorwacja, Cypr, Czechy, Grecja, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowacja
i Hiszpania,
Metal żelazny – Chorwacja, Dania, Malta, Portugalia i Rumunia,
Papier i tektura - Chorwacja, Malta, Słowacja i Hiszpania,
Drewno – Chorwacja i Malta.
Na podstawie powyższych informacji można wnioskować, że modele ROP dla opakowań,
w tym opakowań konsumenckich (z których powstają odpady komunalne) bez względu na
rodzaj podmiotu (podmiot publiczny lub podmiot prywatny) pełniącego rolę organizacji
odpowiedzialności producenta zagrożone są nieefektywnością w zakresie realizacji
wymaganych poziomów recyklingu.
12. Jakie państwa UE wdrożyły niniejsze rozporządzenie wyznaczając jeden podmiot
publiczny będący Organizacją Odzysku Producentów dla całego rynku krajowego?
Należy wyjaśnić, że PPWR został opublikowany w dniu 22 stycznia 2025 r., natomiast
przepisy stosuje się od dnia 12 sierpnia 2026 r. (z wyjątkiem art. 67 ust. 5, który stosuje się
od dnia 12 lutego 2029 r.). W odniesieniu do systemów ROP dla opakowań PPWR stanowi
lex specialis w stosunku do dyrektywy 2008/98/WE. Oznacza to, że przepisy dotyczące ROP
zawarte w PPWR powinny mieć pierwszeństwo przed wszelkimi sprzecznymi przepisami
dyrektywy 2008/98/WE. W związku z powyższym wszystkie państwa UE będą musiały
dostosować istniejące systemy ROP do nowych wymagań określonych w PPWR.
Obecnie w Chorwacji funkcjonuje jedyny w UE model ROP dla opakowań, w którym rolę
organizacji odpowiedzialności producenta pełni podmiot publiczny – Fundusz Ochrony
Środowiska i Efektywności Energetycznej. Do 2023 r. model taki funkcjonował również na
Węgrzech. Ponadto w wielu krajach UE, w tym m.in. Czechach, Belgii, Włoszech, Węgrzech
funkcjonują modele ROP dla opakowań, które oparte są na działaniu jednej organizacji
odpowiedzialności producenta.
Z wyrazami szacunku
Anita Sowińska
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska
/ – podpisany cyfrowo/
-- 5 of 5 --
info@klimat.gov.pl Ministerstwo Klimatu i Środowiska
www.gov.pl/klimat
Działamy zgodnie z EMAS - zarządzając instytucją, dbamy o środowisko
Podsekretarz Stanu
Anita Sowińska
DGO-OP.050.20.2025.JM
3827622.15249699.12341485
Warszawa, 16-06-2025
Pan
Szymon Hołownia
Marszałek Sejmu RP
Szanowny Panie Marszałku,
w związku z interpelacją Posła Adama Gomoły z dnia 30 maja 2025 r. w sprawie zmian
w funkcjonowaniu organizacji odzysku opakowań, znak: K10INT10019, poniżej
przedstawiam stosowne wyjaśnienia.
1. W jakim stopniu (procentowo) doszło obecnie do uszczelnienia mechanizmu DPR po
wdrożeniu BDO?
2. Na jakiej podstawie Ministerstwo uznaje, że dalsze uszczelnianie systemu DPR nie jest
możliwe lub jest mniej korzystne niż proponowana gruntowna reforma całego systemu?
3. Na jakich opracowaniach naukowych i wnioskach z nich płynących zostało
zaproponowane powyższe rozwiązanie?
4. Czy Ministerstwo rozważa alternatywne rozwiązania wobec całkowitego wycofania się
z mechanizmu DPR, pozwalające uniknąć radykalnej zmiany całego systemu? Jeżeli tak,
proszę o podanie powodów odrzucenia tych wariantów.
Mechanizm dokumentów potwierdzających recykling (DPR) funkcjonuje w Polsce od
2002 r., natomiast rejestr BDO został uruchomiony w 2018 r., a moduł ewidencji
i sprawozdawczości BDO w 2020 r. W ostatnich latach ceny dokumentów DPR i EDPR
wzrosły, co zostało wskazane m.in. przez Unie Metropolii Polskich w poniżej przedstawionej
Tabeli 1 zawartej w Apelu organizacji samorządowych, branży gospodarowania odpadami oraz
recyklerów w sprawie koncepcji wdrożenia Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta
przedstawionej przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska w piśmie z dnia 15.02.2025r. i poddanej
konsultacjom w ramach prac Sejmowej Podkomisji stałej do spraw monitorowania gospodarki
odpadami w dniu 17.02.2025 r.
Zgodnie z art. 8a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia
19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, zwanej dalej „dyrektywą 2008/98/WE”,
wysokość wkładów finansowych płaconych przez producentów produktów
w opakowaniach na rzecz realizacji ROP powinna pokrywać koszty selektywnego zbierania
odpadów opakowaniowych, a następnie ich transportu i przetwarzania, w tym
przetwarzania niezbędnego do osiągnięcia unijnych celów w zakresie gospodarowania
-- 1 of 5 --
odpadami, oraz koszty niezbędne do realizacji innych celów i zadań, koszty informowania
posiadaczy odpadów oraz koszty gromadzenia danych i sprawozdawczości.
W obecnym modelu ROP przedsiębiorcy wprowadzający produkty w opakowaniach
ponoszą jedynie cześć ww. kosztów, natomiast wprowadzenie nowych unijnych regulacji
dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych – rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie opakowań
i odpadów opakowaniowych, zmiany rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE)
2019/904 oraz uchylenia dyrektywy 94/62/WE, zwanego dalej: „PPWR”, wymaga
dostosowania krajowych przepisów dot. ROP dla opakowań.
W ocenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska rewizja unijnych przepisów dotyczących
opakowań i odpadów opakowaniowych, której konsekwencją jest przyjęcie PPWR, stanowi
istotny impuls do zmiany dotychczasowego nieefektywnego modelu ROP poprzez
zastąpienie go nowym modelem, który będzie w pełni dostosowany do wymagań dyrektywy
2008/98/WE, PPWR oraz funkcjonującego w Polsce systemu gospodarki odpadami
komunalnymi, a także będzie czerpał z najlepszych praktyk zastosowanych w innych
dojrzałych europejskich modelach ROP przy jednoczesnej eliminacji znanych z tych modeli
błędnych rozwiązań.
Nowy model ROP przewiduje możliwość samodzielnego realizowania obowiązków przez
producentów, dlatego też w tym zakresie funkcjonował będzie zmodyfikowany mechanizm
DPR/EDPR.
5. Czy zaproponowany przez Ministerstwo model ROP został zweryfikowany pod kątem
zgodności z art. 47 PPWR?
Nowy model ROP został zweryfikowany pod względem zgodności zarówno z przepisami
PPWR, jak i art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98/WE.
W projekcie ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) przewidziano
regulacje dotyczące wydawania zezwoleń na wypełnianie obowiązków w zakresie ROP
zarówno dla organizacji odpowiedzialności producenta, jaki i producentów samodzielnie
wypełniających obowiązki w zakresie ROP.
6. Jednym z celów wdrożenia BDO było właśnie uszczelnienie systemu DPR. Czy
osiągnięte efekty są zgodne z prognozami zawartymi w OSR?
Od wielu lat dochodzi do naruszeń przepisów prawa w postaci wystawiania dokumentów
DPR/EDPR nieobrazujących rzeczywistych zdarzeń gospodarczych (dokonania recyklingu
odpadów opakowaniowych, eksportu odpadów opakowaniowych lub
wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich
recyklingowi). Wprowadzenie elektronicznej ewidencji odpadów w BDO ograniczyło
wystawianie nierzetelnych dokumentów DPR/EDPR, niemniej jednak nadal dochodzi do
nadużyć w tym obszarze. Dokumenty DPR/EDPR nadal sporządzane są w wersji
papierowej. W celu ograniczenia nadużyć w tym zakresie Ministerstwo Klimatu i Środowiska
we współpracy z Instytutem Ochrony Środowiska – Państwowym Instytutem Badawczym
intensywnie pracuje nad wdrożeniem w BDO modułu potwierdzeń, który umożliwi
sporządzanie tych dokumentów w wersji elektronicznej, a także ułatwi organom kontroli
weryfikację rzetelności sporządzania tych dokumentów.
7. Czy Ministerstwo zgadza się z opinią, że główną przyczyną nieprawidłowości, w tym
około 40-procentowej szarej strefy w gospodarce odpadami, jest luka inwestycyjna
i chroniczne niedoinwestowanie systemu?
-- 2 of 5 --
Niedoinwestowanie systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi jest skutkiem
niepełnego wdrożenia systemu ROP dla opakowań. Producenci powinni ponosić pełne
koszty gospodarowania odpadami powstałymi z ich opakowań zgodnie z zasadą
„zanieczyszczający płaci” oraz z ww. dyrektywą i PPWR.
Nowy model ROP dotyczy jedynie strumienia odpadów opakowaniowych, co stanowi wąski
wycinek całego sektora gospodarki odpadami, dlatego też w trakcie prac nad nowym
modelem ROP dokonano analizy gospodarki odpadami wyłącznie w tym zakresie.
Z danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska przedstawionych w rocznym
podsumowaniu działalności departamentu zwalczania przestępczości środowiskowej
w 2021 r.1 wynika, że nawet 6 mld PLN rocznie może być warta szara strefa
w gospodarowaniu odpadami, przy czym jej wielkość określa się na 30-40% całej gospodarki
odpadami.
Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie może zgodzić się z postawioną w pytaniu tezą,
że główną przyczyną nieprawidłowości, w tym ok. 40% szarej strefy w gospodarce
odpadami jest luka inwestycyjna i chroniczne niedoinwestowanie systemu, bowiem szara
strefa w gospodarce odpadami jest formą niezgodnego z obowiązującymi przepisami
gospodarowania odpadami, a zatem do głównych jej przyczyn należy zaliczyć nieuczciwe
praktyki przedsiębiorców oraz osób niebędących przedsiębiorcami prowadzącymi
działalność w tej gałęzi gospodarki.
8. Czy doświadczenie innych sektorów gospodarki (np. VAT, SENT, EMCS, JPK_VAT) nie
wskazywałoby, że efektywne uszczelnienie systemów jest możliwe dzięki rozwiązaniom
informatycznym i administracyjnym, bez konieczności całkowitego przejęcia kontroli przez
organy państwowe?
Obowiązujący system ROP dla opakować wykazuje wysoką nieefektywność. Od czasu jego
wprowadzenia istotnym zmianom uległy unijne ramy prawne regulujące funkcjonowanie
systemów ROP i zakres wydatków wymagających pokrycia w ramach tego systemu.
W ocenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska w przypadku systemów ROP dla opakowań
dalsze uszczelnianie systemu, który nie funkcjonuje w sposób prawidłowy nie jest
uzasadnione.
Warto przy tym zaznaczyć, że Polska jest jedynym państwem w UE, które opiera system
ROP na mechanizmie DPR. Podobny system funkcjonuje jedynie w Wielkiej Brytanii, która
także przeprowadza reformę systemu ROP dla opakowań.
9. Czy Ministerstwo dostrzega jakiekolwiek ryzyka dla rozwoju prywatnych instalacji
zagospodarowania odpadów wynikające z wdrożenia proponowanego modelu ROP?
W nowym modelu ROP dla opakowań zakłada się zachowanie funkcjonującego systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi oraz obowiązków gmin w tym zakresie
(m.in. odpowiedzialność za organizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,
organizacja zamówień na odbiór i zagospodarowanie odpadów, współpraca
z przedsiębiorstwami gospodarującymi odpadami). Zakłada się, że NFOŚiGW będzie
przekazywać środki pochodzące z opłaty opakowaniowej do gmin, podmiotów
odbierających odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych, podmiotów
zbierających inne niż komunalne odpady opakowaniowe, podmioty przetwarzające odpady
opakowaniowe (sortownie, MBP) oraz recyklerów. Dodatkowo po pełnym wdrożeniu
1 https://www.gov.pl/web/gios/departament-zwalczania-przestepczosci-srodowiskowej
-- 3 of 5 --
nowego modelu ROP planuje się przekazywanie środków pochodzących z opłaty
opakowaniowej również na inwestycje w infrastrukturę do recyklingu.
W związku z powyższym Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie dostrzega dodatkowych
ryzyk dla rozwoju prywatnych instalacji zagospodarowania odpadów ponad te, które
występują w funkcjonującym systemie.
10. Na czym Ministerstwo opiera przekonanie, że wyłączenie Organizacji Odzysku
z decyzji finansowych dotyczących inwestycji nie wpłynie negatywnie na efektywność
ekonomiczną i ekologiczną całego systemu? Czy potwierdzają to analizy NIK lub inne
badania?
MKiŚ dostrzega fakt, że dotychczasowe rozwiązania w zakresie ROP dla opakowań nie
sprawdziły się i konieczne jest podjęcie działań systemowych zapewniających stabilne
finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy podział kosztów systemu
ROP, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Obecny system prawny nie motywuje
wprowadzających produkty w opakowaniach (producentów) do ekoprojektowania,
natomiast gminy mają poważne trudności z realizacją celów recyklingu. W rezultacie
mieszkańcy naszego kraju są obecnie nadmiernie obciążani opłatami za opakowania, gdyż
ponoszą koszty dotyczące opakowań przy zakupie produktów, a następnie wnoszą opłatę
za gospodarowanie odpadami komunalnymi do gmin oraz dodatkowo, w niektórych
przypadkach ponoszą dodatkowe koszty związane z karami nakładanymi na gminy za
niezrealizowane cele recyklingu.
Polski model ROP oparty jest na założeniach modelu czeskiego (z pewnymi modyfikacjami).
Według Europejskiej Agencji Środowiskowa Czechy są w grupie 9 państw członkowskich,
które są na dobrej drodze do osiągnięcia unijnych celów w zakresie recyklingu na rok 2025.
11. Czy doświadczenia innych państw Unii Europejskiej potwierdzają tezę, że system ROP
oparty w całości na podmiotach publicznych charakteryzuje się wyższą efektywnością
ekonomiczną oraz ekologiczną niż systemy oparte na współpracy publiczno-prywatnej?
Jak wynika ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitety Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów wskazującego państwa
członkowskie, w przypadku których istnieje ryzyko, że nie będą w stanie osiągnąć celu na
2025 r. dotyczącego przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów
komunalnych, celu na 2025 r. dotyczącego recyklingu odpadów opakowaniowych oraz celu
na 2035 r. dotyczącego ograniczenia składowania odpadów komunalnych (COM(2023) 304
final)2 w przypadku większości państw członkowskich występuje ryzyko, że nie osiągną one
wyznaczonych na 2025 r. celów w zakresie recyklingu odpadów komunalnych oraz
przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia.
W szczególności w odniesieniu do celu, jakim jest osiągnięcie do 2025 r. 55% przygotowania
odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych i 65%
recyklingu wszystkich odpadów opakowaniowych:
Dziewięć państw członkowskich jest na dobrej drodze do osiągnięcia obu celów –
Austria, Belgia, Czechy, Dania, Niemcy, Włochy, Luksemburg, Niderlandy i Słowenia
W odniesieniu do ośmiu państw członkowskich ryzyko to występuje jedynie
w związku z celem dotyczącym odpadów komunalnych, natomiast nie występuje
w przypadku celu dotyczącego wszystkich odpadów opakowaniowych – są to
Estonia, Finlandia, Francja, Irlandia, Łotwa, Portugalia, Hiszpania i Szwecja
2 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0304
-- 4 of 5 --
Istnieje ryzyko, że 10 państw członkowskich nie osiągnie celów na 2025 r. zarówno
w zakresie odpadów komunalnych, jak i wszystkich odpadów opakowaniowych –
są to Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Grecja, Węgry, Litwa, Malta, Polska, Rumunia
i Słowacja
Ryzyko nieosiągnięcia celu dotyczącego recyklingu odpadów opakowaniowych na poziomie
65 % do 2025 r. istnieje w przypadku 10 państw członkowskich: Bułgarii, Chorwacji, Cypru,
Grecji, Węgier, Litwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowacji. W przypadku kilku państwach
członkowskich występuje ryzyko nieosiągnięcia co najmniej jednego z celów dotyczących
konkretnych materiałów, przy czym tworzywa sztuczne są materiałem najbardziej
krytycznym:
Tworzywa sztuczne – Austria, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Dania, Finlandia, Francja,
Grecja, Węgry, Irlandia, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Malta, Polska, Portugalia,
Rumunia, Słowacja i Hiszpania,
Szkło – Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Grecja, Węgry, Litwa, Malta, Polska, Portugalia
i Rumunia,
Aluminium – Chorwacja, Cypr, Czechy, Grecja, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowacja
i Hiszpania,
Metal żelazny – Chorwacja, Dania, Malta, Portugalia i Rumunia,
Papier i tektura - Chorwacja, Malta, Słowacja i Hiszpania,
Drewno – Chorwacja i Malta.
Na podstawie powyższych informacji można wnioskować, że modele ROP dla opakowań,
w tym opakowań konsumenckich (z których powstają odpady komunalne) bez względu na
rodzaj podmiotu (podmiot publiczny lub podmiot prywatny) pełniącego rolę organizacji
odpowiedzialności producenta zagrożone są nieefektywnością w zakresie realizacji
wymaganych poziomów recyklingu.
12. Jakie państwa UE wdrożyły niniejsze rozporządzenie wyznaczając jeden podmiot
publiczny będący Organizacją Odzysku Producentów dla całego rynku krajowego?
Należy wyjaśnić, że PPWR został opublikowany w dniu 22 stycznia 2025 r., natomiast
przepisy stosuje się od dnia 12 sierpnia 2026 r. (z wyjątkiem art. 67 ust. 5, który stosuje się
od dnia 12 lutego 2029 r.). W odniesieniu do systemów ROP dla opakowań PPWR stanowi
lex specialis w stosunku do dyrektywy 2008/98/WE. Oznacza to, że przepisy dotyczące ROP
zawarte w PPWR powinny mieć pierwszeństwo przed wszelkimi sprzecznymi przepisami
dyrektywy 2008/98/WE. W związku z powyższym wszystkie państwa UE będą musiały
dostosować istniejące systemy ROP do nowych wymagań określonych w PPWR.
Obecnie w Chorwacji funkcjonuje jedyny w UE model ROP dla opakowań, w którym rolę
organizacji odpowiedzialności producenta pełni podmiot publiczny – Fundusz Ochrony
Środowiska i Efektywności Energetycznej. Do 2023 r. model taki funkcjonował również na
Węgrzech. Ponadto w wielu krajach UE, w tym m.in. Czechach, Belgii, Włoszech, Węgrzech
funkcjonują modele ROP dla opakowań, które oparte są na działaniu jednej organizacji
odpowiedzialności producenta.
Z wyrazami szacunku
Anita Sowińska
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska
/ – podpisany cyfrowo/
-- 5 of 5 --